淺談監(jiān)察委員會(huì)與各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的利益調(diào)整問(wèn)題

王玉芹

摘 要：國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得了階段性的成效，作為專(zhuān)責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)始逐步走進(jìn)歷史舞臺(tái)，其將全部反腐力量和資源整合在一起，全力抵抗腐敗勢(shì)力，但這次分娩伴隨的陣痛也隨即而來(lái)，就是監(jiān)察委員會(huì)與人大、檢察院、法院、公安機(jī)關(guān)之間在職權(quán)劃分、工作銜接方面的利益沖突亟待解決。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)；人大；檢察院；法院；公安機(jī)關(guān)；關(guān)系

監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在取得重要階段性成果、形成可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，黨的十九大對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革再動(dòng)員再部署，要求將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，以期把全部反腐敗力量和資源整合，將與腐敗戰(zhàn)斗到底。

事實(shí)上，在我國(guó)“監(jiān)察制度”不是新興事物，夏商周三代在國(guó)家機(jī)構(gòu)中就設(shè)有監(jiān)察官吏，尤其在秦漢比較盛行，一直綿延于明清，隋唐時(shí)期幾近完整。 雖然監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置還有地位在不斷變化，但其核心職能--糾舉彈劾百官幾乎不變。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)也一直在為加快建立健全監(jiān)察制度體系不斷嘗試，卻是憂(yōu)慮多于成效，而此次監(jiān)察體制改革不僅為監(jiān)察制度的完善指引了正確的方向，也為促進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革邁出了重要的一步。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一次為建立至上而下統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的改革，是為形成行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)三足鼎立的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的改革。然而，在改革的美好愿景下，固有利益的沖突、原有利益關(guān)系的矛盾日顯尖銳。

一、 監(jiān)察委員會(huì)與人大的利益調(diào)整

2017年11月7日，《監(jiān)察法（草案）》一審稿全文（2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿）在中國(guó)人大網(wǎng)首次得到公布，并面向社會(huì)征求意見(jiàn)。關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的誕生在草案中表述為：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督”①很顯然這里有一個(gè)大大的悖論—— 擁有最高國(guó)家監(jiān)督職能的監(jiān)察委員會(huì)一方面要接受其產(chǎn)生機(jī)關(guān)人大的監(jiān)督，另一方面又被要求“對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，也就是說(shuō)人大代表也難逃被監(jiān)督的命運(yùn)，那么這種下級(jí)由上級(jí)產(chǎn)生受上級(jí)監(jiān)督但下級(jí)又掌握著上級(jí)命運(yùn)的矛盾關(guān)系怎么調(diào)整呢？有的學(xué)者認(rèn)為，依中外理論與實(shí)踐，人大代表作為民意代表無(wú)論如何都不能是被彈劾的對(duì)象，那么人大的立法、監(jiān)督、任免職權(quán)就不在監(jiān)察委的監(jiān)督范圍之列，但是人大代表濫用職權(quán)貪污賄賂等超出職權(quán)范圍之外的行為必將難逃其咎。②筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)是人大的產(chǎn)物，人大代表又掌握著決定其命運(yùn)的投票權(quán)，因此監(jiān)察委很難零負(fù)擔(dān)地監(jiān)督人大。從這個(gè)意義上說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)不會(huì)也不敢對(duì)人大實(shí)施全面監(jiān)督；另一方面，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，監(jiān)察委是與“一府兩院”平行的國(guó)家機(jī)構(gòu)，如果使其免于被監(jiān)督與表決，又找不到強(qiáng)大的理論或?qū)嵺`支持。筆者認(rèn)為，一個(gè)合理的化解方式就是借鑒“丞相制度”，即監(jiān)察委員會(huì)置于國(guó)家主席一人之下，由國(guó)家主席對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)，在與人大的關(guān)系上仍然向其報(bào)告工作。這樣，既打破了下級(jí)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面，又讓監(jiān)察委的工作也受到了評(píng)議。

二、監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的利益調(diào)整

（一）檢察院性質(zhì)定位

檢察機(jī)關(guān)首先是公訴機(jī)關(guān)，其誕生之初的性質(zhì)是一種新型的代表國(guó)家追訴犯罪的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，因此提起公訴是其最主要最核心的權(quán)能。檢察院在“不告不理”原則的嚴(yán)格限制下，通過(guò)與法院在控、審職能上的分離既能有效追訴犯罪又防止了法官獨(dú)斷專(zhuān)行，并且這種檢察院通過(guò)向法院起訴來(lái)監(jiān)督整個(gè)審判過(guò)程已經(jīng)得到了重大認(rèn)可，無(wú)需將訴訟監(jiān)督職權(quán)單拎出來(lái)安在監(jiān)察委員會(huì)身上。再者，在審判過(guò)程中，法院居中裁判，控辯平等對(duì)抗，控辯審三造形成最科學(xué)的等腰三角形式訴訟構(gòu)造，再將監(jiān)督權(quán)另外賦予監(jiān)察委無(wú)疑會(huì)破壞三角結(jié)構(gòu)。因此檢察院的訴訟監(jiān)督職能不能被剝離。

檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)被寫(xiě)進(jìn)《憲法》，也就是對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行全面監(jiān)督。然而，從檢察院的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，檢察院集公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，但法律監(jiān)督職權(quán)只留于紙面，再加上在監(jiān)察體制改革推進(jìn)的過(guò)程中職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委，檢察院在職權(quán)性質(zhì)方面發(fā)生了改變，成了公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)?？v觀整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體系，監(jiān)察委將對(duì)所有公職人員實(shí)施全覆蓋監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)也是被監(jiān)督的其中一員。這樣監(jiān)察委、檢察機(jī)關(guān)等監(jiān)督機(jī)關(guān)之間分工明確、互相協(xié)調(diào)，最大限度地發(fā)揮了監(jiān)察體制的效能。

（二）職能整合后的檢察院何去何從

監(jiān)察委員會(huì)吸收了職務(wù)犯罪偵查權(quán)，使檢察院從偵、訴、捕幾乎整套訴訟程序中脫離出來(lái)，真正回歸到客觀中立的立場(chǎng)，但是，填補(bǔ)改革之后留給檢察院的空白和銜接監(jiān)察委員會(huì)與檢察院的工作等問(wèn)題也隨之而來(lái)：

1.監(jiān)察委員會(huì)將審查的案件移送到檢察院哪個(gè)部門(mén)？有學(xué)者認(rèn)為，檢察院內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)與監(jiān)察委員會(huì)相互配合受理被移送案件，完善刑事訴訟程序。③筆者認(rèn)為，檢察院設(shè)置專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件進(jìn)行立案審查，無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是具體工作對(duì)接上，都使整個(gè)調(diào)查訴訟過(guò)程保持完整性，無(wú)疑是比較合理科學(xué)的構(gòu)想。

2.偵查權(quán)是否全部轉(zhuǎn)向監(jiān)察委員會(huì)？有學(xué)者認(rèn)為，原則上偵查權(quán)應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)復(fù)制于監(jiān)察委員會(huì)，但是顧及到檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)生存的體制環(huán)境，是在公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事司法體制下運(yùn)行的，如果不因地制，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)全盤(pán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)確可能因“水土不服”而出現(xiàn)偵查權(quán)“脫離訴訟軌道”、“排除司法控制 ”等弊端。④筆者認(rèn)為，首先檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)不能不加分析地轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)，其次，作為專(zhuān)門(mén)的國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)也不是原有反腐機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)能的簡(jiǎn)單相加。監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的具體權(quán)能須有嚴(yán)格的法律規(guī)制，比如關(guān)于搜查、扣押的條件有更加詳盡的法律規(guī)制，增加搜查律師事務(wù)所、醫(yī)生診所、銀行等特殊場(chǎng)所的法律條文，在人身檢查提取樣本的時(shí)候嚴(yán)格區(qū)分體內(nèi)樣本（血液、精液或其他組織液）與體外樣本（毛發(fā)、指甲等）在提取方式與條件方面的不同要求。

三、監(jiān)察委員會(huì)與法院的利益調(diào)整

國(guó)家監(jiān)察體制改革終結(jié)了我國(guó)“一府兩院”模式，“一府、一委、兩院”取而代之，也就是監(jiān)察委員會(huì)將與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平行而存。王岐山曾強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)將“與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、互相制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，⑤已然監(jiān)察委員會(huì)在加入“三機(jī)關(guān)”之后，與法院之間的利益沖突也成為了改革的又一大焦點(diǎn)：

1.很顯而易見(jiàn)的是監(jiān)察委員會(huì)的位階高于公安機(jī)關(guān)，如何堅(jiān)守“以審判為中心”的原則，不使“監(jiān)察”越俎代庖？非法證據(jù)排除規(guī)則在《刑事訴訟法》中的重要地位讓使用錄音錄像記錄監(jiān)察委員會(huì)在整個(gè)偵查過(guò)程中的辦案情況變的毋庸置疑；鑒于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的主要內(nèi)容，并且借鑒世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，法院在對(duì)行使人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán)時(shí)有審查權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)，“凡干預(yù)公民基本權(quán)利的強(qiáng)制性偵查措施的使用，如逮捕、搜查、技術(shù)偵查等，都需獲得法官授權(quán)”⑥因此，關(guān)于在監(jiān)察過(guò)程中是否實(shí)施限制人身自由，財(cái)產(chǎn)調(diào)查等措施問(wèn)題應(yīng)由法院組成合議庭經(jīng)雙方充分辯論，經(jīng)過(guò)合議審查后給出答案。這樣，法院的審判職能地位被穩(wěn)固地保留了下來(lái)。

2.監(jiān)察委員會(huì)作為專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)關(guān)，審判人員也難逃其掌，那么此項(xiàng)審判權(quán)的沖擊應(yīng)當(dāng)如何得到緩沖？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)對(duì)員額法官行使監(jiān)督權(quán)，除此之外其他任何人都無(wú)權(quán)督查法官在整個(gè)訴訟過(guò)程中權(quán)力的實(shí)施情況。這樣，給予法官零顧慮空間，保證司法獨(dú)立公正。

四、監(jiān)察委員會(huì)與公安機(jī)關(guān)的利益調(diào)整

在《監(jiān)察法（草案）》中有這樣的表述：“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中，發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問(wèn)題線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置”“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”，⑦那么監(jiān)察委員會(huì)與公安機(jī)關(guān)刑事偵查時(shí)職能交叉的利益沖突不得不被引起關(guān)注。

作為新型的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)與公安機(jī)關(guān)處于同一位階，但鑒于職務(wù)犯罪隱蔽性的特點(diǎn)，對(duì)于以往檢察機(jī)關(guān)對(duì)特殊偵查手段僅有決定權(quán)而無(wú)執(zhí)行權(quán)的事實(shí)加大了實(shí)際偵查的難度，那么特殊偵查手段執(zhí)行權(quán)是否應(yīng)當(dāng)被監(jiān)察委員會(huì)吸收其中呢？筆者認(rèn)為，答案必然是肯定的，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)中調(diào)查的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，尤其是特殊偵查手段執(zhí)行權(quán)，保證監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的完整性與連貫性，削弱案件取證難的阻力，也能提高偵破案件的效率。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的巨大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，此項(xiàng)舉措事關(guān)反腐勝局，特別是在試點(diǎn)工作取得卓越成效之后。但是無(wú)論從理論還是實(shí)踐中看，監(jiān)察機(jī)關(guān)從過(guò)去位列政府職能部門(mén)的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院并列的獨(dú)立地位，造成的其與公檢法三機(jī)關(guān)職能交叉與混亂問(wèn)題都有待解決。

[注釋]

① 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿）[OL]中國(guó)人大網(wǎng)

②秦前紅，監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J]環(huán)球法律評(píng)論，2017，（2）30-33.

③敬大力，堅(jiān)決支持主動(dòng)作為積極配合做好國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作[OL]首都政法綜治網(wǎng)，2017-01-17

④熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017，（2）40-60.

⑤姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-11-26.

⑥熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017，（2）40-60.

⑦《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿）[OL]中國(guó)人大網(wǎng)

[參考文獻(xiàn)]

[1]《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿）[OL]中國(guó)人大網(wǎng)

[2]秦前紅，監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J]環(huán)球法律評(píng)論，2017，（2）30-33.

[3]姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-11-26.

[4]熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017，（2）40-60.

[5]敬大力，堅(jiān)決支持主動(dòng)作為積極配合做好國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作[OL]首都政法綜治網(wǎng)，2017-01-17

（作者單位：天津師范大學(xué)，天津 300387）