我國(guó)農(nóng)村教育資源配置的政策分析

陳春平，郭麗君

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加劇和社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)開始了大范圍的學(xué)校布局調(diào)整。為了保障適齡兒童受教育的權(quán)利，國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件來合理配置農(nóng)村教育資源。面對(duì)實(shí)施操作中引發(fā)的諸多問題，各項(xiàng)政策也在不斷完善與改進(jìn)，力圖實(shí)現(xiàn)教育公平與效率并重的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村教育；資源配置；布局調(diào)整；政策分析

中圖分類號(hào)：G46 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）10-0194-02

隨著我國(guó)不斷弱化對(duì)地方教育的控制，使得在城鄉(xiāng)教育資源分配上呈現(xiàn)出不均衡的態(tài)勢(shì)。為此，我國(guó)開始愈發(fā)重視對(duì)農(nóng)村教育資源的配置，教育政策也開始由追求效率向公平與效率并重轉(zhuǎn)化。為了推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展和提高義務(wù)教育的質(zhì)量，我國(guó)采取了調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局、加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入等資源配置措施，通過政策的頒布與實(shí)施進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整，以保證實(shí)現(xiàn)教育公平和公正的目標(biāo)。

一、農(nóng)村教育資源配置政策法規(guī)體系及主要內(nèi)容

自我國(guó)2001年頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以來，農(nóng)村地區(qū)開始了大規(guī)模的學(xué)校布局調(diào)整，這一過程主要是伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村教育學(xué)齡人口迅速減少的客觀事實(shí)進(jìn)行的。一方面隨著計(jì)劃生育政策的大力推進(jìn)和落實(shí)，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口的出生率不斷降低。另一方面是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)村家庭前往城市務(wù)工，農(nóng)村的適齡兒童逐年減少，以至于中小學(xué)校的規(guī)模日漸萎縮，很多的小學(xué)、中學(xué)以及教學(xué)點(diǎn)被閑置甚至廢棄，教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重。為了合理配置農(nóng)村教育資源，促進(jìn)農(nóng)村教育的良性發(fā)展，我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)與教育資源相關(guān)的政策，并且這些政策在內(nèi)容和主體上都存在較大的一致性。

第一，從制定主體來看，主要有以下幾種。首先，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的相關(guān)法律法令。如2006年頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法（修訂案）》和2013年修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定：保障兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。其次，國(guó)務(wù)院制定并頒布的規(guī)劃和政策。比如國(guó)務(wù)院在2001年5月29日發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中指出，“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”。為了保證學(xué)校布局調(diào)整的有序開展，采取了合理 “撤校并?！钡呐e措。2003年9月17日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》 。再次，省市和縣政府出臺(tái)的相關(guān)政策。國(guó)家在制定并發(fā)布教育政策后，省市政府需要加以學(xué)習(xí)，根據(jù)所在地區(qū)的教育、經(jīng)濟(jì)、人口實(shí)際情況，按照國(guó)家法律法規(guī)改進(jìn)并出臺(tái)相關(guān)的政策文件。

第二，從法規(guī)政策的角度看，我國(guó)21世紀(jì)以來農(nóng)村教育資源配置的政策法規(guī)的具體形式主要有國(guó)家立法（修訂法）、通知、決定、計(jì)劃、意見等。一是國(guó)家立法，我國(guó)雖然沒有單獨(dú)制定的教育資源配置法，但隨著我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，為了更好地保障農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，我國(guó)在2006年重新修訂了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》。二是通知，如為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院在2000年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》。三是決定，如2001年和2003年分別頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》 。四是計(jì)劃，教育部在2003年發(fā)布的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》以及2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》等。五是意見，如2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》等。

二、學(xué)校布局調(diào)整政策對(duì)農(nóng)村教育的影響

任何政策的制定都是基于對(duì)某一活動(dòng) 、某種利益輕重緩急的主觀選擇，這種選擇的基礎(chǔ)就是價(jià)值追求[1]。大量政策出臺(tái)與實(shí)施都是為了保障我國(guó)基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。在上述的政策文本中，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》一直被稱為我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的綱領(lǐng)性文件，它的頒布與實(shí)施也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整正式拉開了序幕。隨著政策的進(jìn)一步落實(shí)，我國(guó)逐漸確立了以縣為主的分級(jí)管理體制。在地方縣政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村一時(shí)之間興起了撤校并校之風(fēng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2002年農(nóng)村小學(xué)數(shù)量由2001年的416 198所減少到384 004所，環(huán)比減少了7.74%，可見影響力和調(diào)整力度之大。在各項(xiàng)政策實(shí)施的過程中，也出現(xiàn)了各種不可避免的問題。直到2012年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，才正式叫停了盲目撤點(diǎn)并校，提出了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局的總體要求。在這十余年的政策實(shí)行過程中，農(nóng)村教育發(fā)展與最初學(xué)校布局調(diào)整的目標(biāo)出現(xiàn)不一致并且引發(fā)了許多新的教育問題，主要包括教育者（鄉(xiāng)村教師）、受教育者（農(nóng)村適齡兒童）以及教學(xué)環(huán)境（危房修建與寄宿學(xué)校管理）三個(gè)方面。

（一）調(diào)整后的校園修復(fù)與重建

盡管學(xué)校布局調(diào)整后的農(nóng)村教育得到了發(fā)展，但是閑置下來的人力、物力、財(cái)力資源存在較大程度的浪費(fèi)，部分破舊的校舍甚至還存在著較大的安全隱患。為了保證教學(xué)活動(dòng)的正常開展，需要對(duì)遺留的校舍、教學(xué)樓等物質(zhì)資源進(jìn)行有效的合理統(tǒng)籌利用。在2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中第10條就提到：高度重視農(nóng)村中小學(xué)危房的改造，統(tǒng)籌安排相應(yīng)的校舍建設(shè)資金，加大對(duì)農(nóng)村教育資源的重復(fù)使用率，合理整合和有效利用教育資源。針對(duì)危房改造工程，2003年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部專門印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程的實(shí)施意見》。與此同時(shí)，在全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的進(jìn)程中，逐漸催生出大量的農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校。校舍的修建與寄宿學(xué)校的管理成為迫在眉睫的一項(xiàng)大工程。在之后的幾年內(nèi)，國(guó)家還相繼印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程實(shí)施工作的若干意見》，其政策要點(diǎn)主要著眼于出臺(tái)優(yōu)惠政策，盡量減免寄宿制工程建設(shè)收費(fèi)，要求強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)寄宿學(xué)校管理。

（二）鄉(xiāng)村教師的流失

農(nóng)村教師問題由來已久，究其原因，中國(guó)有著巨大的城鄉(xiāng)差距，相比貧困的農(nóng)村地區(qū)，更多的教師愿意流向城市。實(shí)施教育扶貧，師資力量是關(guān)鍵。起初，鄉(xiāng)村教師的流失并沒有引起足夠的認(rèn)識(shí)，但近年來在不少地方，鄉(xiāng)村教師已經(jīng)呈現(xiàn)出青黃不接的局面。鄉(xiāng)村教師的質(zhì)量和數(shù)量得不到解決將會(huì)使鄉(xiāng)村教育缺乏活力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化萎縮和城鄉(xiāng)教育差異進(jìn)一步拉大。當(dāng)前鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍中還存在著老齡化嚴(yán)重、負(fù)擔(dān)過大、不穩(wěn)定、流動(dòng)性大等現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所課題組發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2013—2014》顯示：鄉(xiāng)村教師數(shù)量的減少甚至嚴(yán)重不足，雖然與我國(guó)的農(nóng)村學(xué)齡兒童減少有一定的關(guān)系，但農(nóng)村學(xué)校惡劣的工作環(huán)境以及農(nóng)村教師較差的生活條件和偏低的工資福利待遇才是鄉(xiāng)村教師流失的關(guān)鍵，其中工資水平是鄉(xiāng)村教師最在意的方面。這也進(jìn)一步表明了提高其收入待遇是解決鄉(xiāng)村教師流失問題的根本前提。

就目前來說，國(guó)家加大了農(nóng)村教師“特崗計(jì)劃”的實(shí)施力度，2010年還實(shí)施了“全國(guó)中小學(xué)教師培訓(xùn)計(jì)劃”，采取切實(shí)措施加強(qiáng)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，為鄉(xiāng)村學(xué)生提供有質(zhì)量的公平的教育。2015年，國(guó)務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》，同年8月28日印發(fā)了《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，提到將農(nóng)村任教經(jīng)歷作為一項(xiàng)重要考核標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和支持更多的教師因自身的需要去鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)和教學(xué)。盡管“特崗計(jì)劃”在一定程度上有助于緩解農(nóng)村師資短缺的窘境，但是不能從根本上解決問題[2]。除了將特崗教師招聘與大學(xué)生生源地篩選結(jié)合起來之外，更應(yīng)該促進(jìn)教師待遇與流動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化，發(fā)揮好師范院校的作用。對(duì)于學(xué)校布局調(diào)整的過程中流失的鄉(xiāng)村教師，國(guó)家需要重新整合教師隊(duì)伍，加大對(duì)鄉(xiāng)村教師編制管理和扶持力度，實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，切實(shí)改善鄉(xiāng)村教師的生存條件。

（三）農(nóng)民子女的教育利益

無論是1986年頒布的《義務(wù)教育法》還是2006年頒布的新《義務(wù)教育法》，都規(guī)定要保證每一個(gè)孩子接受義務(wù)教育的權(quán)利。2006年的《義務(wù)教育法》第12條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”?！蛾P(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提到：“農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。”盡管這些法律和政策對(duì)農(nóng)村孩子受教育權(quán)利有一定的保障作用，但這些政策和文件對(duì)違規(guī)不合理學(xué)校布局調(diào)整的行為并沒有進(jìn)行直接“制裁”的措施，政府并沒有出臺(tái)明確的相關(guān)文件和法律來制裁不合理撤校并校的行為，利益驅(qū)使下的不合理撤校并校行為也屢見不鮮，從而誘發(fā)了以下幾個(gè)方面的問題。

1.就近入學(xué)無法得到確切保障

在2006年修訂的《義務(wù)教育法》中第二章第12條規(guī)定：“適齡兒童、少年在戶籍所在地就近入學(xué)。”但是對(duì)于“就近”的規(guī)范有時(shí)比較抽象，有時(shí)又比較具體。盡管在1986年的《中小學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》中明確提出“中學(xué)服務(wù)半徑不宜大于1km，小學(xué)服務(wù)半徑不宜大于0.5km”的規(guī)定，但是2001年開始的學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)無法保證這樣的要求，撤校并校后的學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，無法實(shí)際保證學(xué)生居住地與學(xué)校距離原則上應(yīng)在3km以內(nèi)?，F(xiàn)實(shí)的情況已經(jīng)與這些量的規(guī)定存在不一致。為此，2000 年以后，全國(guó)性學(xué)校布局調(diào)整政策和寄宿制學(xué)校工程的實(shí)施，以寄宿制、遠(yuǎn)距離就學(xué)等形式取代就近入學(xué)獲得了全面的合法化，就近入學(xué)在實(shí)踐中不斷消解，不再是地方政府舉辦義務(wù)教育強(qiáng)有力的約束原則[3]。

2.學(xué)生的安全問題

在就近入學(xué)得不到確切保障的現(xiàn)實(shí)下，學(xué)生因上學(xué)路程變遠(yuǎn)，學(xué)生的安全開始愈發(fā)成為家長(zhǎng)、學(xué)校以及社會(huì)的重點(diǎn)考慮因素。在很多農(nóng)村地區(qū)，中小學(xué)開始普遍使用校車，校車作為運(yùn)送學(xué)生往返學(xué)校的重要交通工具，其安全性一直是公眾擔(dān)心的問題。2011年發(fā)生的甘肅校車事件引發(fā)全民關(guān)注，一致認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展校車、規(guī)范校車、合理使用校車。教育部門開始著重解決學(xué)校布局調(diào)整帶來的突出問題，要求各級(jí)政府和學(xué)校嚴(yán)格落實(shí)《校車安全管理?xiàng)l例》，并且設(shè)立了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校布局調(diào)整進(jìn)行專項(xiàng)督察。

3.農(nóng)民工子女教育問題

此外，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)使農(nóng)民工子女的教育利益問題日益突出。大量的適齡兒童前往城鎮(zhèn)生活和學(xué)習(xí)，短時(shí)間內(nèi)學(xué)生數(shù)量的陡增加劇了城鎮(zhèn)學(xué)校的壓力。無論是教學(xué)硬件設(shè)施還是教師的數(shù)量都無法得到滿足，觸發(fā)了農(nóng)民工子女無法正常入學(xué)、學(xué)生戶籍戶口等問題。為了緩和這一矛盾，2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，提出應(yīng)做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作，保障其受教育的權(quán)利。無論是學(xué)校布局調(diào)整還是農(nóng)村教育資源的重新配置，如果實(shí)施過程中無法保證孩子們接受義務(wù)教育的權(quán)利，那都是值得進(jìn)一步商榷和探討的。

三、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的政策建議

由上分析可知，所有的政策不可能一蹴而就，農(nóng)村教育的發(fā)展不能簡(jiǎn)單套用城鎮(zhèn)教育發(fā)展模式。為了更好地貫徹資源配置政策，發(fā)揮農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整這一政策應(yīng)有的作用，針對(duì)農(nóng)村教育資源配置政策內(nèi)容中的問題，我國(guó)相關(guān)教育政策還需要進(jìn)一步調(diào)整與完善。

首先，從教育法律方面來看，既然學(xué)校布局調(diào)整以法律規(guī)范的形式規(guī)定下來，那么這一法律規(guī)范應(yīng)該完整，這樣才有可能使人們知道農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整有什么樣的要求，違反這種要求將要受到一種什么樣的處罰，真正做到有法可依和違法必究，對(duì)那些不合理組織、實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整的學(xué)校負(fù)責(zé)人要形成一定的強(qiáng)制作用。政策中只是一味強(qiáng)調(diào)要因地制宜地開展學(xué)校布局調(diào)整工作，并沒有給出確切的策略和方案，更多是交給地方政府去組織和實(shí)施。這些規(guī)定存在著較大的模糊和盲區(qū)，而且不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)調(diào)整力度是不同的，缺少可操作性。

其次，從教育政策方面來看，我國(guó)的學(xué)校布局調(diào)整政策的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。盡管我國(guó)在農(nóng)村教育資源配置方面采取了很多措施，也加大了力度。但是對(duì)于具體資源配置政策的目標(biāo)不是很明確。一個(gè)政策的目標(biāo)不應(yīng)該游離多變而應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定[4]，否則在貫徹落實(shí)過程中會(huì)引起很多爭(zhēng)議而不利于發(fā)揮政策的作用。

最后，政策的制定要注重學(xué)校布局調(diào)整的措施和配套。由于我國(guó)城鄉(xiāng)差異、東西差異較大，需要科學(xué)論證學(xué)校布局調(diào)整的服務(wù)半徑，提高我國(guó)教育政策科學(xué)化和民主化水平，使學(xué)校布局調(diào)整更加規(guī)范化、合理化和科學(xué)化。此外，要加大對(duì)農(nóng)村的教育投入，面對(duì)城鄉(xiāng)差距的日漸擴(kuò)大，政府有必要以前所未有的力度支持農(nóng)村教育，修復(fù)所有孩子實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的公平之路，真正有利于保障每一個(gè)適齡兒童上學(xué)的權(quán)利。

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