基層社會治理現(xiàn)代化：時代邏輯與路徑選擇
——基于社區(qū)治理的文本分析

河南省社會科學院博士 副研究員

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是我們黨和國家治國理政的一項重要工作。黨的十九大報告，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設作出“兩步走”的戰(zhàn)略部署：從2020年到2035年，經(jīng)過十五年的奮斗，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此基礎上，再奮斗十五年，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，其目標是形成共建共治共享的社會治理格局，其重點是加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，其落腳點在于基層社會治理體制的優(yōu)化提升。街道辦事處和社區(qū)作為最基層的社會治理單元，在打造共建共治共享社會治理格局、創(chuàng)新社會治理體制中，承擔著先行先試的實踐探索和創(chuàng)新治理模式的職責。以街道辦事處為基本治理單元，探索共建共治共享新的社會治理新模式，對于提高基層社會治理水平、增強基層黨委政府的科學治理能力、凝聚強大的社會合力，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、治理重心的時代轉換

自改革開放以來，大量農(nóng)村人口向城市流動，使得城市社區(qū)人口的迅速增長。以此為特征，帶來新時期社會治理重心的變化：一是農(nóng)村日益空心化。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村人口迅速向經(jīng)濟發(fā)達的城市流動。隨著農(nóng)村人口向城市流動成為一種社會常態(tài)，在流動方式上也有了明顯的變化，由最初的“候鳥式”遷徙逐步變換為有固定住所的常住性城市居民，大部分家庭把子女也帶入城市，造成農(nóng)村人口日益減少，形成農(nóng)村人口的空心化。二是城市人口迅速增加。大量人口涌入城市，城市人口迅速增加，城區(qū)當中外來人口遠遠超過城市本地人口，城市核心區(qū)域街道辦事處的外來人口比率均超過本地人口1倍以上，在北京、上海、深圳及沿海發(fā)達地區(qū)這一比率達到2倍以上。城市與農(nóng)村人口比率的變化，勢必帶來社會治理重心的轉換，尤其是城市街道和社區(qū)，面臨著許多新的治理問題：

(一)城市人群差異化

城市外來人口的增加主要以務工人員流入為主，外來務工人員的年齡、教育程度、工作性質(zhì)和類型、工資水平等方面均存在較大差異，與本地居民在生活狀況、服務需求等方面有著諸多不同，形成了城市人口的差異化結構。這種差異化的群體結構，使街道辦事處在社會治理中面臨著更多的穩(wěn)定、安全、社會服務等現(xiàn)實問題。由此對城市社會治理作出以下兩點基本判斷：一是隨著城市化進程發(fā)展，外來務工人員、適齡就業(yè)人員會越來越多地居留于城區(qū)，城市將成為社會治理的重點。二是由于人口構成的多元化，造成社會分層多元和社會思想碎片化，如何把松散的多元化社會結構有效地凝聚起來，是今后城市治理面臨的主要問題。

(二)居民需求多樣化

居民需求的多樣化是由人群差異化造成的，其表現(xiàn)是多方面的。對于外來務工人員講，出于現(xiàn)實的生活需要，他們會要求街道在謀生經(jīng)營、居住場所、社會服務等方面提供更多便利，而不是簡單取締小販經(jīng)營、提高經(jīng)營和生活門檻。而另外一些群體則會要求強化城市市容市貌管理，保持靚麗干凈的街區(qū)環(huán)境。兩者截然不同的需求差異會增加街道和社區(qū)在具體治理工作中的難度。再比如常住人口對于居住的環(huán)境衛(wèi)生和基礎設施會有更多的要求，而外來人口則更希望有著便利、快捷的日常生活服務需要。老年群體則希望街道和社區(qū)能夠在養(yǎng)老關懷方面投入更多的資金、場地、設施和人員，等等。居民需求差異化，使街道治理工作面臨著多重目標指向，每一個群體、每一種需求都要充分考慮、兼顧，如何在有限的人力、財力條件下，做好社會需求的綜合服務，滿足轄區(qū)居民的共同需要，這對基層治理來講也是一個難點問題。

(三)治理難度復雜化

由于城市人口結構的差異化，帶來基層治理難度日益復雜。一是現(xiàn)行街道和社區(qū)治理機制滯后于人口增長對管理的需要。以社區(qū)為例，城市社區(qū)屬地管理人口大約在6000-8000人左右，社區(qū)管理人員則在15人左右，平均每人要服務300多個居民，遠遠不能滿足社區(qū)服務需要。二是大量外來人口在各種的經(jīng)濟組織和社會團體中，由于對經(jīng)濟組織和社會團體缺乏有效的社會管理，使得這部分人群在思想、生活等方面處于事實上的無管理狀態(tài)，帶來社會管理上的盲區(qū)。三是街道和社區(qū)除了做好居民日常生活、工作中的社會化服務外，還要對轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展、穩(wěn)定、信訪、環(huán)境等負主體責任，治理難度日益復雜。

(四)參與主體單一化

基層社會治理中社會力量參與不足、治理主體單一化是社會治理的關鍵問題。在目前體制下，基層社會治理基本都是以街道和社區(qū)為主，轄區(qū)公共單位、中小企業(yè)、社區(qū)居民基本都是“旁觀者”。在社區(qū)組織活動中的參與者多以老年人為主，而青壯年群體由于工作、生計等原因，基本不參與社區(qū)活動?；鶎由鐣卫碇猩鐣⑴c度低的問題是打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局要解決的核心問題，如何改變基層社會治理中單一參與、單向推進的狀況，是基層治理工作面臨的又一重要現(xiàn)實問題。

二、黨建引領的機制創(chuàng)新

面對城市社區(qū)群體差異化、社會服務多樣化和群體思想多元化問題，需要強有力的基層黨組織為引領，創(chuàng)新治理機制，以動員社會廣泛參與為導向，以打造共建共治共享社會治理體系為目標，形成“黨建引領、機制創(chuàng)新，以廣泛的社會參與構建共治共享治理模式”的新格局。

(一)橫向拓展，以區(qū)域化黨建打造共駐共建新格局

打造共建共治的社會治理新體系，需要一個能夠協(xié)調(diào)八方、社會動員的強有力的組織機制。應當以街道黨工委為主體，從區(qū)域化黨建入手，把轄區(qū)各公共單位的黨組織都納入到基層黨組織架構中來，拓寬街道黨工委的組織平臺，建立起覆蓋轄區(qū)所有公共單位的黨的組織體系，通過區(qū)域黨委統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)轄區(qū)治理工作。

一是健全組織體系，形成黨建工作“一盤棋”。按照區(qū)域大黨委的建設要求，以街道黨工委、社區(qū)黨支部為責任主體，把轄區(qū)所有公共單位、非公組織全部納入到大黨委的組織框架中來，構建以街道黨工委為主體的區(qū)域化黨建工作機制，在管理機制上，形成對各種社會組織、社會團體的全覆蓋管理。

二是健全責任體系，以責任督查保證工作實效。在共建共治工作中，街道黨工委應明確責任分工，與區(qū)域化黨組織建設的成員單位簽訂黨建目標責任書，明確年度目標、任務和要求，制定責任清單，每季度抽查、半年集中督查，年底開展成員單位述職，并由轄區(qū)黨員群眾代表進行評議考核，將考核的結果及時反饋給成員單位，構筑好明責、履責、問責體系，各負其責、協(xié)同用力。

三是健全制度體系，建立長效黨建工作機制。在形成參與機制的同時，建立區(qū)域化黨建聯(lián)席會議制度、通報制度和跟蹤問效制度，街道黨工委和社區(qū)黨支部每季度牽頭召開一次黨建聯(lián)席會議，通報各個成員單位按照目標責任書開展工作情況和創(chuàng)新成果，分析存在的突出問題，同時共同研討協(xié)商破解基層治理的重大問題、難點問題。針對存在的問題，街道黨工委和社區(qū)黨支部起到監(jiān)督跟蹤問效的職能，要求成員單位及時反饋整改，整改成效作為年終評議考核的重要依據(jù)，以凝聚力量、形成合力。

(二)縱向延深，以基層組織建設增強黨組織的影響力和凝聚力

基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮，首先是要增強黨組織在群眾中的影響力、號召力和凝聚力。應當以網(wǎng)格為單位，將黨支部建在社區(qū)，將黨小組建在樓棟，構建起了街道黨工委、社區(qū)黨支部、樓院黨小組的縱向三級組織架構。同時，以每一層級的黨組織為中心，以動員、凝聚居民群眾為目標，在街道黨工委統(tǒng)一領導下廣泛開展共建共治工作。

一是社區(qū)抓聯(lián)建。強化社區(qū)黨支部在社會治理中的職能職責，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的橫聯(lián)縱管作用。(1)思想工作聯(lián)做。社區(qū)黨支部應與轄區(qū)單位的黨組織加強溝通聯(lián)系，有計劃地開展針對居民群眾的各種活動，通過活動溝通思想、增進感情，加強轄區(qū)單位和社區(qū)居民的思想交流。(2)公益事業(yè)聯(lián)辦。充分發(fā)揮轄區(qū)單位人才、技術等各種優(yōu)勢，廣泛開展群眾性、社會性公益事業(yè)活動，比如醫(yī)護人員義診、法律咨詢、藝術培訓等。通過聯(lián)辦公益事業(yè)，增強轄區(qū)單位人員的價值實現(xiàn)感，提升居民群眾的生活滿足感。(3)環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)抓。城市環(huán)境衛(wèi)生創(chuàng)建是城市治理中一項綜合性系統(tǒng)工作，涵蓋了交通、道路、門店、違章建筑、環(huán)境污染等多項內(nèi)容，通過轄區(qū)公共單位共同參與環(huán)境整治，可以使轄區(qū)單位更好體驗社會治理實踐，理解社會治理的綜合性、系統(tǒng)性，從而樹立和培養(yǎng)社會治理參與意識，更加主動地參與到社區(qū)治理工作中來。(4)黨建資源聯(lián)用。辦公場地簡陋、群眾活動場所不足是老城區(qū)的街道和社區(qū)面臨的共性難題。通過區(qū)域化黨建，把轄區(qū)單位通過黨組織統(tǒng)領起來，既構建了共建共治的治理結構，又提高了單位間的資源利用效率，比如為轄區(qū)群眾提供教育和活動場所、組織各種義務志愿者服務隊伍等，形成以區(qū)域化黨建推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的共建格局。

二是樓院抓共管。社區(qū)在存在形態(tài)上具有明顯的“樓院性”，抓好每個樓院的服務治理，就等于抓住了社區(qū)治理的關鍵。應當依托網(wǎng)格化的管理體制，將社區(qū)細化為社區(qū)、樓院、樓棟三級網(wǎng)格，實施街道黨工委主導、社區(qū)黨組織負責、群眾自治維護、單位共建參與的共建共治模式，形成群眾人人參與治理、人人共治共享的良好氛圍。(1)成立樓院黨小組，讓居民群眾有“主心骨”。每個樓院建立黨小組，推選群眾認可、責任心強的黨員擔任樓院黨小組長，黨小組長主要負責樓院居民事務管理，定期參與社區(qū)黨支部會議匯報工作情況，使居民群眾有“主心骨”。(2)建立樓院管家，讓居民群眾有“管事人”。由樓院黨小組長負責，在樓院群眾中選任樓院管家，凡是居民群眾生活相關的問題都由樓院長負責，使居民事務“有人管”。(3)組建議事會，讓居民群眾“有話說”。由樓院黨小組長、樓院管家負責，組建樓院居民組成議事會，定期召開樓院居民會議，讓居民群眾的意見建議“有處說”。

(三)民心導向，以群眾參與打造共治共享的社會治理新體系

街道辦事處作為最基層的社會治理機構，是黨聯(lián)系群眾最為直接的橋梁和紐帶，這就要求街道黨工委要牢固樹立民本意識，把居民群眾生產(chǎn)生活需要作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。要以民心為導向，以群眾參與轄區(qū)事務治理為目標，創(chuàng)新機制，打造平臺，構建起群眾廣泛參與的共治共享治理新體系。(1)“一征三議兩公開”，推動社區(qū)治理“大家提”。在建立樓院黨小組長、樓院管家、樓院議事會治理框架基礎上，在各個社區(qū)全面推行“一征三議兩公開”制度，為居民群眾參與社區(qū)事務治理提供制度保障。以樓院議事會、座談會、手機微信平臺等方式，就社區(qū)建設中樓院重大事項和熱點問題廣泛收集居民意見，實現(xiàn)社區(qū)治理“大家提”。(2)問題公開公示，實現(xiàn)群眾事務“大家議”。對于收集到的群眾意見，分門別類，歸納整理，由街道黨工委負責，召開社區(qū)黨支部書記、樓院黨小組長和樓院管家聯(lián)席會議，商討問題解決辦法。對于商定的解決方案，在各個樓院進行公示，并征集居民群眾對解決方案的意見建議，實現(xiàn)群眾事務“大家議”。(3)“兩上兩下”，解決方案“大家定”。針對收集到的群眾對問題解決方案的意見建議，再次召開聯(lián)席會議進行商討，通過“登門走訪群眾、社區(qū)黨支部商議、街道黨工委審議”，廣泛征求居民對初步方案的意見，并經(jīng)三分之二以上居民代表同意后公布實施，實現(xiàn)解決方案“大家定”。實踐證明，“一征三議兩公開”在探索解決居民群眾在基層社會治理中的話語權、參與權和治理權問題方面有著顯著成效，是值得堅持和推廣的基層治理制度。

三、治理創(chuàng)新的路徑選擇

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，設計在頂層，落實在基層，黨建是保障，群眾是基礎。因此，要高度重視黨的組織領導和群眾參與凝聚，共同推進基層社會治理現(xiàn)代化建設。

(一)強化黨的引領，創(chuàng)新工作機制，使群眾參與社會治理有可信賴可依靠的“主心骨”“領路人”

要通過基層黨建機制的創(chuàng)新、深化，橫向拓展、縱向延伸，建立起以街道黨工委為中心、縱橫相連、覆蓋轄區(qū)所有單位、所有樓院的黨的組織網(wǎng)絡，把轄區(qū)所有的單位、所有的人員、所有的區(qū)域、所有事務都納入到黨的組織領導中來，實現(xiàn)黨組織領導的全覆蓋。橫向上，通過區(qū)域化黨建的組織架構，把轄區(qū)內(nèi)各種企業(yè)單位、經(jīng)濟組織、社會團體都納入到街道黨工委的組織工作框架中來，以黨建統(tǒng)領凝聚?？v向上，實行街道黨工委、社區(qū)黨支部、樓院黨小組三級黨組織管理，徹底打通基層黨組織與居民群眾之間的最后“一米”。通過“縱”“橫”黨組織架構延伸拓展，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)所有單位與街道、社區(qū)、居民之間的聯(lián)網(wǎng)，構建起統(tǒng)一、完整的轄區(qū)治理體系。

(二)堅持群眾導向，緊貼民生需求，把解決群眾實際問題作為社會治理的“突破口”“風向標”

基層社會治理，千頭萬緒、繁雜瑣碎。據(jù)有關資料統(tǒng)計，僅街道、社區(qū)所承擔的各種管理性事項達到100多種，牽涉黨建、安全、計生、社會保障等等。在街道辦事處人力、財力都有限的情況下，極易造成“一陣風”式的工作狀況，看似整日忙碌，結果群眾仍不滿意。如何在頭緒眾多、紛繁復雜的事務中找到一個有效的突破口，化繁為簡，得到群眾認可，是打造現(xiàn)代社會治理體系要解決的一個關鍵問題。為此，應從群眾身邊最細小、群眾意見最集中的小事做起，通過解決群眾身邊的“小事”贏得群眾的信任。比如針對群眾辦事難的問題，可以通過責任清單和負面清單，結合互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)庫的運用，向群眾作出“只讓跑一次”的承諾；針對居民群眾反映的樓院管理問題，動員多方力量，協(xié)調(diào)人、財、物，實行群眾式治理，以解決群眾身邊的“小事”換來黨和政府形象的“大寫”。

(三)注重制度創(chuàng)新，建立長效機制，確保群眾在社會治理中的“參與權”“話語權”

強化黨建引領，注重群眾導向，一切民生為本，依靠群眾參與打造共建共治共享的社會治理新機制，是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的關鍵?；鶎由鐣卫恚菀紫萑搿斑\動式”“突擊式”的狀況，為了上級檢查，為了應付群眾，很多工作是“突擊”了之，再反復再突擊，反反復復，財力沒少花費，問題仍沒解決，問題根源在于缺乏科學合理的治理體系和治理機制。群眾參與社區(qū)事務治理，需要兩個必要條件：一是充分的社會動員，讓群眾有參與治理的積極性。二是暢通的參與通道，使群眾參與治理“能說話”“能發(fā)聲”。群眾參與的積極性在于自身利益的相關性。要從居民群眾身邊最為關切的生活服務需要入手，通過正確的引導，激發(fā)群眾參與社會治理的興趣。群眾從參與自家樓院環(huán)境整治開始，逐步參與到衛(wèi)生保潔、道路設施、小區(qū)安全、民生服務、志愿者隊伍等工作中。在引導群眾參與事務治理的同時，街道黨工委要注重參與機制的建設，建章立制，完善機制，建立制度化、規(guī)范化的群眾參與治理體系，以此實現(xiàn)居民群眾在基層社會治理中的話語權、參與權和治理權，這是基層社會治理現(xiàn)代化的最終落腳點，決定著國家治理體系現(xiàn)代建設的最終成效。