完善財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革措施的建議

董敬怡（研究員）

黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政制度是國家治理體系的重要組成部分。加快建立現(xiàn)代財政制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。十九大報告提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。合理劃分中央與地方之間的財政事權(quán)和支出責(zé)任，既是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)問題，又是國家治理模式現(xiàn)代化的重要支撐[1]。中央高度重視財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，針對當(dāng)前我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，印發(fā)實施《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的路線圖和時間表，為當(dāng)前和今后一個時期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級財政事權(quán)和支出責(zé)任提供了原則遵循。同時，中央積極推動醫(yī)療、教育等各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（簡稱《改革方案》）。《指導(dǎo)意見》的真正落地，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的順利推進(jìn)，仍面臨一系列問題和困難，需要中央和地方各級政府付出巨大的努力。

一、財政事權(quán)與財政支出責(zé)任概念及其劃分的基礎(chǔ)理論

（一）概念

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，“財政事權(quán)”是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，即一級政府“該干什么事”；“支出責(zé)任”是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障，即“辦事誰掏錢”[2]。財政事權(quán)和支出責(zé)任存在一定區(qū)別，財政事權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的歸屬和執(zhí)行主體，而支出責(zé)任強(qiáng)調(diào)履行事權(quán)的成本和費用的承擔(dān)主體。同時，財政事權(quán)和支出責(zé)任又密切相關(guān)。一方面，財政事權(quán)是支出責(zé)任的前提，支出責(zé)任隨財政事權(quán)走，有怎樣的財政事權(quán)，就需要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任；另一方面，支出責(zé)任是履行財政事權(quán)的后續(xù)保障，只有支出責(zé)任明晰，確保資金落實到位，才能保障財政事權(quán)的最終落實。因此，從邏輯上來看，宜首先明確劃分財政事權(quán)，再明晰各級政府支出責(zé)任。

（二）基礎(chǔ)理論

1.公共品層次性理論?，F(xiàn)代財政理論認(rèn)為，公共品具有層次性，即其消費與提供具有明顯的地域性特征。據(jù)此，公共品可以分為全國性公共品、地方性公共品等[3]。全國性公共品與全國人民密切相關(guān)，或涉及全國范圍內(nèi)的整體利益，影響面廣；地方性公共品主要由某地區(qū)居民受益，受益范圍相對較窄。公共品層次理論強(qiáng)調(diào)要以公共品的受益范圍來確定政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。全國性公共品應(yīng)由中央政府來負(fù)責(zé)并承擔(dān)支出責(zé)任，或者由中央與地方共同承擔(dān)，才有利于提高資源配置效率和促進(jìn)均等化；地方性公共品則應(yīng)由地方政府來承擔(dān)。

2.偏好識別理論。在信息不對稱的情況下，相對于上級政府，下級政府具有信息優(yōu)勢，即其在服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用竦倪^程中，能夠及時、全面地了解和識別居民對公共品及服務(wù)的偏好。正是下級政府的這一信息優(yōu)勢，使其能夠及時根據(jù)居民的偏好，科學(xué)地確定公共品和服務(wù)的供給量和供給方式，從而節(jié)省行政決策成本，提高行政決策效率和科學(xué)性水平。相反，上級政府需要通過下級政府層層上報來掌握居民偏好信息，時效性較差，也容易導(dǎo)致信息失真，可能導(dǎo)致公共品的提供脫離當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求。偏好識別理論認(rèn)為，政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，要遵循效率原則，下級政府的信息優(yōu)勢使其具有提供公共品及服務(wù)的優(yōu)先性。

3.規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論。該理論認(rèn)為，隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，單位產(chǎn)品的成本將下降。公共品具有非競爭性，即消費者的增加并不會帶來邊際成本的增加。由上級政府統(tǒng)一提供相關(guān)公共品，能夠使公共品或服務(wù)的受益群體和范圍擴(kuò)大，而邊際成本并不增加，從而節(jié)約了供給成本，提高了供給效率，發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)。如跨省鐵路、國道、跨區(qū)域的大江大河的治理等投入成本大、受益面廣的公共品，宜由中央政府提供，以更好地發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高供給效率。

4.交易成本理論。該理論認(rèn)為，人們的各種交易行為均需要承擔(dān)一定的交易成本。通過合理的制度安排（如明晰產(chǎn)權(quán)）或制度創(chuàng)新，能夠降低交易成本和費用，從而提高經(jīng)濟(jì)運行效率[3]。政府部門作為交易主體之一，也受交易成本的制約，從而影響其提供公共服務(wù)的效率。這就要求政府在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分過程中，根據(jù)交易成本理論，進(jìn)行合理的制度設(shè)計，降低管理費用和成本，提高公共品供給效率和政府運轉(zhuǎn)效率。

二、我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

（一）改革歷程

1.“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段：1949～1979年。這一時期，我國實施高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，財政也實施統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的管理體制。從實質(zhì)意義上來看，這一時期的財政體制，是沒有對各級政府間的事權(quán)進(jìn)行劃分的，中央政府集事權(quán)于一身，地方政府僅是中央政府的代理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行中央確定的收入和支出任務(wù)[4]。

2.“財政包干”階段：1980～1993年。這一時期先后實施“劃分收支、分級包干”“劃分稅種、核定收支、分級包干”等形式的包干制財政體制。包干制的主要精神是：明確劃分各級財政的權(quán)力和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)結(jié)合，各行其職，各盡其責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。包干制的實施使得傳統(tǒng)高度集中的事權(quán)管理模式逐漸被打破，按經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，對中央和地方財政的收入和支出范圍進(jìn)行劃分。地方政府在一定程度上取得了財政自主權(quán)，同時，也“承包”了一定的事權(quán)。

3.“分稅制”階段：1994年至今。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，從1994年起，我國實施分稅制財政管理體制。分稅制的實施，首次通過法規(guī)的形式對中央與地方收入、事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了劃分。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出[5]。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。分稅制改革以后，中央結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化，并針對財政體制運行中存在的問題，不斷調(diào)整、完善政府事權(quán)范圍和劃分，形成了當(dāng)前政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系。

（二）當(dāng)前財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革中存在的問題

《指導(dǎo)意見》明確了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求、劃分原則、改革內(nèi)容等，指明了改革方向和具體路徑，為改革的順利推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。但在《指導(dǎo)意見》出臺后，政策落實中仍然存在著改革進(jìn)度較慢，方案可操作性、科學(xué)性、系統(tǒng)性有待提高等問題。

1.改革推動力度較弱，不利于加快改革進(jìn)程。《指導(dǎo)意見》明確財政部、中央編辦等有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，并未成立更高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制。而財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革不僅涉及財政體制改革，還涉及政府與市場、各級政府之間的關(guān)系調(diào)整，甚至涉及部門職能、人員、資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)等事項，單靠財政部門牽頭協(xié)調(diào)難度較大，不利于改革的按時推進(jìn)?！吨笇?dǎo)意見》要求于2016年推行改革的國防、國家安全、外交、公共安全領(lǐng)域，目前均尚未印發(fā)相關(guān)實施方案，落后于時間進(jìn)度要求。2017年應(yīng)推進(jìn)改革的領(lǐng)域也尚未印發(fā)方案。其中，醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域改革方案尚處于制定階段。

2.財政事權(quán)劃分缺乏統(tǒng)一明晰的路線圖，不利于增強(qiáng)改革方案的系統(tǒng)性、前瞻性。明確、清晰地界定財政事權(quán)范圍，是推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的前提。目前對各領(lǐng)域事權(quán)如何按照改革要求進(jìn)行細(xì)分，缺乏足夠的理論研究支撐和實踐經(jīng)驗提煉。各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分散見于各類各級法律、規(guī)章及規(guī)范性文件中，各地、各部門尚未對其進(jìn)行梳理?！吨笇?dǎo)意見》也僅是對財政事權(quán)進(jìn)行籠統(tǒng)的概括，明確財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，但并未形成清晰的財政事權(quán)清單，改革方案可操作水平有待提高。特別是各領(lǐng)域業(yè)務(wù)要求不一，現(xiàn)實環(huán)境也存在較大差異，在中央未予統(tǒng)一明確的情況下，各省、各部門對財政事權(quán)劃分的原則理解、尺度把握等方面會出現(xiàn)較大差異或分歧，不利于形成統(tǒng)一、規(guī)范、清晰、科學(xué)的財政事權(quán)劃分。

3.各部門分領(lǐng)域制定改革方案，不利于提高各改革方案的科學(xué)性?！吨笇?dǎo)意見》明確由各職能部門落實部門主體責(zé)任，研究提出本部門所涉及的基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革具體實施方案，這不利于提高各方案的科學(xué)性。一方面，各職能部門可能立足自身利益，制定更有利于本部門的改革方案，偏離財政事權(quán)和支出責(zé)任科學(xué)劃分的原則，降低方案的科學(xué)性；另一方面，各職能部門受業(yè)務(wù)、職能等因素限制，制定方案易局限于本部門角度，較難站在全局角度制定改革方案，不利于各方案之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。特別是在沒有權(quán)威部門統(tǒng)籌把握、總體權(quán)衡的情況下，各部門傾向于在本領(lǐng)域確保各級支出責(zé)任大體保持不變的原則下制定方案。這只是立足于本領(lǐng)域?qū)υ瓉碡斦聶?quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行小修小補(bǔ)，而不能在匯總各領(lǐng)域方案后站在全局的角度，統(tǒng)籌考慮確定分領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任的上收與下劃。這就很難在總體平衡穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各部門分領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任的大幅度的科學(xué)置換調(diào)整，無法從根本上改變財政事權(quán)和支出責(zé)任不清晰、不規(guī)范、不合理的現(xiàn)狀。

4.財政收入劃分體制改革進(jìn)度較快，與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革銜接性有待加強(qiáng)。財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點和前置條件，是加快建立現(xiàn)代財政制度的重要環(huán)節(jié)和組成部分。宜在合理劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順中央與地方收入劃分，從而形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制。只有先確定財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，再確定收入劃分，才更有利于兩項改革的有效銜接。否則，收入劃分體制將頻繁調(diào)整，甚至形成“看菜下飯”的效應(yīng)，影響財政事權(quán)和支出責(zé)任的科學(xué)劃分。從目前來看，預(yù)算管理改革、收入劃分改革以及財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革三大改革的推進(jìn)狀態(tài)是非均衡的[6]。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，過渡方案的過渡期為2～3年，即將到期，財政部也正在研究中央與地方收入劃分的總體方案。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的部署，至2020年才基本完成主要領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未取得實質(zhì)性進(jìn)展的情況下，制定出臺收入劃分總體方案，不利于兩者的統(tǒng)籌銜接，也不利于財力與事權(quán)的有效匹配。

5.財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律約束，不利于提高其規(guī)范性和穩(wěn)定性。當(dāng)前，在我國政府間事權(quán)劃分上，尚沒有一部統(tǒng)一、完整的法律法規(guī)?！稇椃ā贰兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》等對各級政府的職能與事權(quán)只作了一般性、原則性的規(guī)定，如18項職權(quán)由中央政府承擔(dān)，10項職權(quán)由縣級以上的地方各級政府承擔(dān)，7項職權(quán)由鄉(xiāng)級政府承擔(dān)。在中央與地方政府之間的關(guān)系問題上，《憲法》也只規(guī)定了基本原則：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。目前出臺的《指導(dǎo)意見》也僅是以政府文件的形式出現(xiàn)，沒有上升到法律層次，權(quán)威性和約束力不強(qiáng)。事權(quán)劃分沒有明確的法律依據(jù)，將導(dǎo)致事權(quán)劃分的非正式性，上級政府有權(quán)隨意調(diào)整其與下級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，這不僅造成政府間事權(quán)和支出責(zé)任的不穩(wěn)定性，而且給了上級政府將其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級政府的可乘之機(jī)。

三、財政事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗及啟示

（一）部分發(fā)達(dá)國家的做法

1.美國。美國實行聯(lián)邦制財政體制，由聯(lián)邦、州和地方三級政府預(yù)算管理體制組成，各級政府獨立性較強(qiáng)。三級政府之間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分突出體現(xiàn)了效率和差異化的特征，與公共品的受益范圍原則及生產(chǎn)的效率原則相符[7]。從事權(quán)劃分來看，聯(lián)邦政府的事權(quán)主要包括國防、外交事務(wù)，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長，維持和促進(jìn)社會發(fā)展、穩(wěn)定。各州、地方政府主要負(fù)責(zé)收入再分配、提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等[8]。與事權(quán)劃分相適應(yīng)，聯(lián)邦政府主要負(fù)擔(dān)國防、退伍軍人福利和社會保障與醫(yī)療保險等支出；州政府主要負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)、高速公路、公共教育、公共福利等支出；地方政府主要負(fù)責(zé)消防、排水、治安、社區(qū)服務(wù)等支出。受收入劃分限制，地方政府收入相對有限，因此美國通常通過聯(lián)邦和州政府的專項撥款，來幫助地方政府解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出需求。

2.法國。法國是中央集權(quán)國家，但其中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分比較明確。法國有中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級政府。其中，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)是地方政府，屬于地方財政。各級政府財政預(yù)算相對獨立，自主安排本級政府預(yù)算收支，自求平衡。中央政府的事權(quán)及財政支出責(zé)任主要包括國防、外交、中央政府機(jī)構(gòu)行政經(jīng)費支出、社會安全費、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、國家對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)控支出、國債還本付息、中央對地方的補(bǔ)助金等。大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等方面。省和市鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)行政經(jīng)費、警察、司法、文教衛(wèi)生事業(yè)費、道路、地方債務(wù)還本付息等[8]。與中央財政支出占各級財政支出的比重較高相適應(yīng)，在收入劃分上，其中央財政收入相應(yīng)占比較高。

3.日本。日本是單一制國家，實行中央、都道府縣、市町村三級財政體制。各級政府實施獨立的財政預(yù)算，分別負(fù)責(zé)各級財政運行管理。20世紀(jì)80年代日本加強(qiáng)了事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，提高了地方的獨立性和自主性。近年來以財政分權(quán)為導(dǎo)向，進(jìn)一步推動改革，增加中央支出比重和增強(qiáng)地方政府財力。日本通過“限制性列舉”的方式或“授權(quán)”的方式由《憲法》《地方自治法》《財政法》《地方財政法》等對中央政府與地方政府的事權(quán)和職責(zé)進(jìn)行原則性劃分，同時，通過有關(guān)法律規(guī)定各種公共事務(wù)的支出責(zé)任[9]。總體來看，日本各級政府的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分遵循“夏普三原則”，即明確劃分各級政府的事權(quán)范圍和支出責(zé)任；公共事務(wù)優(yōu)先由地方政府負(fù)責(zé)承擔(dān)；公共事務(wù)由供給效率高的政府層級提供。由于絕大多數(shù)地方政府自身收入不能滿足支出需求，中央通過轉(zhuǎn)移支付給予財力補(bǔ)充。

（二）啟示

1.財政事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分具有一定的原則性。歸結(jié)起來，主要遵循三個原則：①受益范圍原則。即根據(jù)公共品的受益范圍決定供給主體[10]。涉及全民整體利益或與多個地區(qū)利益相關(guān)的公共事務(wù)或服務(wù)宜由中央政府負(fù)責(zé)；受益范圍僅為當(dāng)?shù)氐墓财坊蚍?wù)，由相應(yīng)的地方政府負(fù)責(zé)；對于具有外溢性的地方公共品，則由上級政府提供或由上級政府委托地方政府提供并對負(fù)責(zé)供給該公共品的地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。②生產(chǎn)效率原則。按照投入產(chǎn)出的效率來確定事權(quán)和支出責(zé)任主體。哪級政府行使該項事權(quán)效率最高，就由該級政府行使該公共品的相關(guān)事權(quán)及支出責(zé)任。③職能下放原則。公共品在具有相同或接近的供給效率的情況下，優(yōu)先由下一級政府（尤其是基層政府）提供。

2.財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分具有法制性。由于政治體制、社會制度、經(jīng)濟(jì)、文化等因素存在差異，各國各級政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分具有多樣性。但從國際經(jīng)驗來看，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，大多數(shù)國家財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分均有一個共同特征，即：具有法制性，建立在憲法等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，通過立法而不是行政干預(yù)來建立政府間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系[11]。特別是大部分西方國家都通過憲法對各級政府間財政事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分做出了明確具體的規(guī)定。法制性保障了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的權(quán)威性和規(guī)范性，能夠有效減少財政事權(quán)和支出責(zé)任頻繁調(diào)整和推諉的行為，進(jìn)而能夠為財政經(jīng)濟(jì)的有序、高效運轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革也宜參照國外建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)制來推動。從西方國家來看，其普遍建立了仲裁協(xié)商機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)解決財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分中出現(xiàn)的沖突和矛盾。如德國和日本建立了比較完備的仲裁體系，美國、法國等主要用既定的司法手段來協(xié)調(diào)處理相關(guān)沖突。另外，要實現(xiàn)財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，必須統(tǒng)籌推進(jìn)收入劃分體制改革、轉(zhuǎn)移支付體制改革以及政府機(jī)構(gòu)改革等。從收入劃分來看，西方發(fā)達(dá)國家均根據(jù)法定的財政事權(quán)和支出責(zé)任，劃分了各級政府的稅收收入，為各級政府履行支出責(zé)任提供穩(wěn)定的收入來源。

3.財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分要與時俱進(jìn)、動態(tài)調(diào)整。外國政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是與時俱進(jìn)的，隨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展而不斷調(diào)整變化。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，地方政府的公共服務(wù)供給能力不斷增強(qiáng)，財政事權(quán)和支出責(zé)任分權(quán)的趨勢也不斷增強(qiáng)，地方政府承擔(dān)的事權(quán)將不斷增加。財政聯(lián)邦主義的出現(xiàn)也正是這一趨勢的重要表現(xiàn)。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分將逐步細(xì)化。經(jīng)濟(jì)社會越發(fā)達(dá)，制度體系也越趨于完善，政府與市場、政府間的關(guān)系也趨于規(guī)范穩(wěn)定。這就使得政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不斷清晰、細(xì)化。如德國在環(huán)保方面的法律法規(guī)有8000部，許多法律法規(guī)都對政府間的環(huán)保事權(quán)劃分做出了具體規(guī)定[12]。因此，我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分也要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，方案設(shè)計要兼顧眼前和長遠(yuǎn)，控制好改革進(jìn)度和幅度，確保改革“蹄急步穩(wěn)”[13]。

4.財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分要盡可能清晰、具體。從國際經(jīng)驗來看，大部分國家對財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分都有具體、詳細(xì)的規(guī)定。如美國主要采取列舉中央事權(quán)的方式明確事權(quán)劃分，即詳細(xì)列出聯(lián)邦政府的事權(quán)，其余事權(quán)則由地方政府負(fù)責(zé)，同時明令禁止聯(lián)邦政府強(qiáng)制地方負(fù)擔(dān)非地方事權(quán)范圍內(nèi)的支出；德國和俄羅斯則列舉中央事權(quán)和共同事權(quán)，通過列舉法等方式，盡量細(xì)化財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。

5.財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是一項系統(tǒng)性工程，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)、多方聯(lián)動。一方面，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分需要建立仲裁協(xié)商機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分涉及面廣、利益關(guān)系重大，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)地方政府履行本級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任出現(xiàn)的財力缺口。另一方面，對于中央委托地方實施的事權(quán)，通過專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府予以補(bǔ)助，間接履行中央政府支出責(zé)任。因此，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，需要與收入劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等進(jìn)行聯(lián)動，協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配，為各級政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財力保障。

四、推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的路徑措施

（一）成立財政事權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，增強(qiáng)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性

財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，觸及部門及各地利益，改革難度非常大，需要在國家頂層設(shè)計框架下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個方面，扎實穩(wěn)妥推進(jìn)。建議成立財政事權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，財政等相關(guān)部門作為主要組成成員。領(lǐng)導(dǎo)小組“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，統(tǒng)籌推進(jìn)全國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重大事項，建立改革協(xié)調(diào)促進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，做好任務(wù)分解、工作指導(dǎo)、督查檢查，調(diào)適改革中各部門、中央和地方差別化、甚至矛盾對立的利益關(guān)系，加強(qiáng)頂層設(shè)計指導(dǎo)，增強(qiáng)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少改革阻力，提高改革質(zhì)量和效率。

（二）確立清晰、全面的財政事權(quán)清單，提高改革的可操作性

《改革方案》對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央與地方共同財政事權(quán)進(jìn)行了清單式列舉。教育、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，應(yīng)參照《改革方案》的做法，采取列舉式方法，詳細(xì)列舉本領(lǐng)域中央財政事權(quán)清單、中央與地方財政事權(quán)清單和地方財政事權(quán)清單，形成完整、清晰的分領(lǐng)域財政事權(quán)清單。再由財政部或財政事權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組等部門綜合匯總各領(lǐng)域清單，形成財政事權(quán)總清單，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌確定中央財政事權(quán)、中央和地方共同財政事權(quán)，以及地方財政事權(quán)，以提高財政事權(quán)劃分的可操作性，確保財政事權(quán)劃分清晰、全面，不留模糊地帶。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌，提高財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的科學(xué)性

改革總牽頭部門要加強(qiáng)對各領(lǐng)域方案的統(tǒng)籌指導(dǎo)，強(qiáng)化全局考量，確保各改革方案出臺匯總后形成的財政事權(quán)和支出責(zé)任總體格局符合《指導(dǎo)意見》要求，符合公共品消費的受益范圍原則、公共品生產(chǎn)的效率原則和職能下放等原則。一是在事權(quán)劃分上，要防止各部門小修小補(bǔ)應(yīng)付改革，確保各領(lǐng)域方案匯總形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效的中央與地方事權(quán)劃分總體格局。如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領(lǐng)域方案的制定，若各方案的制定均局限于對原來財政事權(quán)的明確，而不是對相關(guān)財政事權(quán)進(jìn)行置換或上下劃，則與改革的初衷相悖。這就要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，若教育領(lǐng)域財政事權(quán)下劃較多，則需考慮在醫(yī)療等領(lǐng)域合理上劃部分財政事權(quán)，以實現(xiàn)平衡。二是在支出責(zé)任上，要防止各部門推脫支出責(zé)任，也要促進(jìn)各領(lǐng)域共同財政事權(quán)中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例的統(tǒng)一規(guī)范，還要確保各領(lǐng)域方案匯總形成的中央和地方支出總體責(zé)任與事權(quán)劃分總體格局相匹配。如《改革方案》明確了基本公共衛(wèi)生服務(wù)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補(bǔ)助等共同財政事權(quán)項目的中央分擔(dān)比例。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領(lǐng)域方案的制定過程中，相關(guān)財政事權(quán)的分擔(dān)比例宜與《改革方案》相銜接。若教育領(lǐng)域地方支出責(zé)任增加較多，則需要考慮在醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域提高中央分擔(dān)比例，以實現(xiàn)互補(bǔ)。

（四）積極穩(wěn)妥推進(jìn)收入劃分體制、轉(zhuǎn)移支付制度等改革，促進(jìn)財力與事權(quán)相匹配

堅持因事定財?shù)脑瓌t，站在全局高度，統(tǒng)籌推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任、收入劃分體制、轉(zhuǎn)移支付等改革。合理把握相關(guān)改革的進(jìn)度，促進(jìn)政策間有序銜接。一是宜先行確定各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，再根據(jù)各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分情況，合理劃分中央與地方收入分配格局，促進(jìn)財力與財政事權(quán)相匹配。二是加快建立并完善地方稅體系，為地方履行支出責(zé)任提供收入保障。全面推開“營改增”試點后，地方已無大的主體稅種，宜加快地方稅體系建設(shè)。將城市維護(hù)建設(shè)稅改為地方附加稅，將稅基擴(kuò)大到進(jìn)口增值稅和消費稅等，逐步培育為地方主體稅種之一。適當(dāng)下放地方稅權(quán)，允許地方開征特色稅種。在地方主體稅種成型并具有良好成長性之前，充分考慮地方的實際困難，維持增值稅分享比例不變，避免中央集中過多財力。三是清理整合與財政事權(quán)劃分不匹配的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接。對本應(yīng)由地方政府管理的事項且地方財力不足的，上級通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持。對一些中央事權(quán)范圍內(nèi)的支出，中央要切實履行支出責(zé)任，加大投入。中央政府事權(quán)委托下級政府實施的，中央政府要以專項轉(zhuǎn)移支付的方式給予下級政府足額資金，避免加重地方的支出負(fù)擔(dān)。

（五）積極推動事權(quán)和支出責(zé)任劃分法制化，提升事權(quán)和支出責(zé)任劃分的規(guī)范性

按照“事權(quán)法定”的原則，積極推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的立法進(jìn)程，促進(jìn)政府間財政關(guān)系的規(guī)范化、法制化。一是參照西方國家做法，以憲法和法律形式明確各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，確立政府間財政關(guān)系的制度框架，保障政府間事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范性和穩(wěn)定性。二是增大預(yù)算法的約束力度，清理規(guī)范部門法中關(guān)于支出法定增幅等規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。三是加快研究出臺《政府間財政關(guān)系法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》等，以法律的形式將政府間財政關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分固定下來。