如何看美國對(duì)中國啟動(dòng)“301調(diào)查”

袁璇 周波

2017年8月18日，美國貿(mào)易代表萊特希澤發(fā)表聲明，稱根據(jù)特朗普的授權(quán)和美國《1974年貿(mào)易法》第301條，將在涉及技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新三個(gè)領(lǐng)域?qū)χ袊絾?dòng)貿(mào)易調(diào)查。美國啟動(dòng)“301調(diào)查”意味著什么？我方應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？下面闡述我們的分析和看法。

一、301條款出臺(tái)的背景與歷史沿革

（一）301條款的提出背景

20世紀(jì)70年代，隨著西歐與日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和迅速發(fā)展，美國在國內(nèi)外市場面臨日益激烈的競爭。1971年，美國在維持了80多年的貿(mào)易順差之后出現(xiàn)逆差，受到進(jìn)口打擊的相關(guān)行業(yè)和國會(huì)議員不斷向國會(huì)和政府施壓。

（二）歷史上美對(duì)我國共發(fā)起5次“301調(diào)查”

近30年來，美國對(duì)中國共發(fā)起5次“301調(diào)查”，其中有3次針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，分別于1991年、1994年和1996年先后三次針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域啟動(dòng)了制裁程序，各歷時(shí)9個(gè)月、8個(gè)月和2個(gè)月，最終結(jié)果以1992年、1995年、1996年簽訂知識(shí)產(chǎn)權(quán)諒解備忘錄，中國承諾加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以及修訂《專利法》《商標(biāo)法》、頒布《反不正當(dāng)競爭法》告終。在針對(duì)中國進(jìn)行特殊“301調(diào)查”和談判期間，美國曾多次發(fā)起短暫的貿(mào)易制裁措施，其中1994年和1995年美國貿(mào)易辦公室兩次對(duì)中國向美國出口的紡織品、服裝及電子產(chǎn)品征收100%的懲罰性關(guān)稅。

除知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查以外，1991年10月，美國對(duì)中國發(fā)起市場準(zhǔn)入“301調(diào)查”，為期12個(gè)月，聚焦中國對(duì)美國商品進(jìn)口設(shè)置不公平貿(mào)易壁壘問題，以1992年的談判達(dá)成協(xié)議收尾。2010年10月，美國針對(duì)中國清潔能源政策措施啟動(dòng)“301調(diào)查”，最終通過談判達(dá)成合意。

二、此次“301調(diào)查”的主要內(nèi)容

特朗普行政備忘錄提出，美國在研發(fā)密集型、高科技產(chǎn)品領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，但由于美國企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到侵犯，遭遇不公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，大大削弱其在全球市場中的競爭力。中國制定的有關(guān)鼓勵(lì)或者要求美國將技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國企業(yè)的政策和相關(guān)行動(dòng)，抑制了美國出口，剝奪了美國公民應(yīng)得利益，美國就業(yè)崗位轉(zhuǎn)給中國勞動(dòng)力，促進(jìn)中國對(duì)美實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差，致使美國制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和創(chuàng)新能力受到侵害，對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生極大的負(fù)面影響?；诖?，美國對(duì)中國的法律、政策和貿(mào)易是否損害了美國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)讓三個(gè)方面展開調(diào)查。

301條款的基本程序包括：發(fā)起調(diào)查、調(diào)查發(fā)起后的磋商、貿(mào)易代表裁定、實(shí)施措施、對(duì)外國的監(jiān)督、措施的修正與終止、信息請(qǐng)求以及執(zhí)行等程序。針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的特別301條款，調(diào)查程序基本一致，即貿(mào)易代表應(yīng)在收到申訴45天內(nèi)決定是否發(fā)起一項(xiàng)調(diào)查，并在調(diào)查發(fā)起后6個(gè)月（復(fù)雜案件可9個(gè)月）內(nèi)做出決定，貿(mào)易代表在決定后30天內(nèi)采取強(qiáng)制報(bào)復(fù)行動(dòng)。目前處在美國對(duì)中國發(fā)起調(diào)查的階段，磋商階段預(yù)計(jì)將歷時(shí)半年至一年。

根據(jù)“301調(diào)查”的規(guī)定，首先美國貿(mào)易辦公室將尋求與相關(guān)國政府協(xié)商，實(shí)施貿(mào)易補(bǔ)償或消除貿(mào)易壁壘。如果協(xié)商無法解決問題，美國可采取報(bào)復(fù)措施，如征收額外的關(guān)稅、實(shí)行進(jìn)口限制等。縱觀美國歷次基于301條款采取的報(bào)復(fù)措施，通常有以下方式：一是施加最高達(dá)100%的報(bào)復(fù)性關(guān)稅。美國國際貿(mào)易委員會(huì)貿(mào)易協(xié)商與分析辦公室負(fù)責(zé)制定加稅商品的“報(bào)復(fù)清單”，清單商品需盡量將對(duì)美國消費(fèi)者、企業(yè)和勞工的負(fù)面影響降至最低；二是停止該國在美國享有的貿(mào)易優(yōu)惠政策等。

三、此次“301調(diào)查”對(duì)我國的影響

（一）貿(mào)易摩擦或頻發(fā)

近年來，中國高新技術(shù)加速突破，一些領(lǐng)域的尖端技術(shù)取得突破性進(jìn)展，一定程度上影響了美國的戰(zhàn)略利益，一直以來獨(dú)享世界經(jīng)濟(jì)大蛋糕的美國面臨中國高速發(fā)展的壓迫式競爭，直接導(dǎo)致了美國出口受限，對(duì)美國制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了一定沖擊。據(jù)美國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，美對(duì)華貨物貿(mào)易逆差占美國總體貨物貿(mào)易逆差的47%。但是，表面的貿(mào)易額卻并未反映實(shí)際的利益分配。從跨國產(chǎn)業(yè)鏈角度看，中國企業(yè)多處于中下游環(huán)節(jié)，在國際分工中地位相對(duì)較低；并且中國出口附加值較低，通過出口，相對(duì)附加值較高的美國企業(yè)和消費(fèi)者將獲利更多。

從中美經(jīng)濟(jì)合作“百日計(jì)劃”到知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查，特朗普政府的核心訴求一直是減少對(duì)華貿(mào)易逆差，以提振美國就業(yè)。但是在百日計(jì)劃中，中國在進(jìn)口方面已做出一定讓步，因此針對(duì)此次調(diào)查，我國采取限制進(jìn)口或進(jìn)口替代等反制措施概率更大。盡管我國對(duì)美進(jìn)口僅占進(jìn)口總額的8.5%①數(shù)據(jù)取自中國、美國商務(wù)部。，但歷時(shí)較長的“301調(diào)查”對(duì)我國進(jìn)口增速中樞影響較大，以1994年的增速中樞值計(jì)算可得，調(diào)查期間我國整體進(jìn)口數(shù)據(jù)將下調(diào)4.5個(gè)百分點(diǎn)，調(diào)查結(jié)束則將上調(diào)近20個(gè)百分點(diǎn)。美國商務(wù)部公布中國對(duì)美貨物貿(mào)易逆差為3470億美元，在剔除跨國企業(yè)關(guān)聯(lián)交易等統(tǒng)計(jì)差異的因素，以及調(diào)整中美傳統(tǒng)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)方法中的計(jì)算差異后，貿(mào)易逆差仍會(huì)對(duì)調(diào)查期間中國整體進(jìn)口額產(chǎn)生較大的影響。在此期間，中國進(jìn)口市場或?qū)⑥D(zhuǎn)向歐洲和非洲國家，勢必會(huì)對(duì)相關(guān)國家企業(yè)的發(fā)展造成壓力，因此，綜合來看，調(diào)查期間中美之間很可能頻發(fā)貿(mào)易摩擦，中短期看，美國將專注于縮小美中貿(mào)易逆差。

（二）對(duì)我國經(jīng)濟(jì)影響有限

“301調(diào)查”磋商階段通常歷時(shí)半年至一年，而企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃到實(shí)施計(jì)劃，同樣需較長的時(shí)間周期。短期內(nèi)，“301調(diào)查”對(duì)中美貿(mào)易難以產(chǎn)生顯著影響。

礦石有用組份主要為Zn、Pb、S、Cd等。Zn為主元素，主要以閃鋅礦單礦物的形式存在，品位多數(shù)在2～3%左右，品位變化平穩(wěn)；Pb主要以方鉛礦單礦物的形式存在，礦石中含量一般0.1～1.5%，含量變化很大，難于單獨(dú)圈定礦體，為伴生有用元素，方鉛礦在礁灰?guī)r體內(nèi)自下而上含量總體增加；S為伴生元素，主要賦存在閃鋅礦、方鉛礦、黃鐵礦中，含量0.88～5.77%，Cd為伴生元素，主要以類質(zhì)同象混入物存在于閃鋅礦晶格中，含量為0.004～0.03%。

整體看，中國對(duì)美出口額僅占中國GDP的3.4%①數(shù)據(jù)取自《2016年統(tǒng)計(jì)年鑒》。，即使美國發(fā)動(dòng)全面貿(mào)易戰(zhàn)，也不會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出產(chǎn)生太大影響。協(xié)調(diào)期間若中美無法達(dá)成共識(shí)，美國或采取提高關(guān)稅或限制進(jìn)口的報(bào)復(fù)措施，限制從我國進(jìn)口或推高美國國內(nèi)部分商品的物價(jià)水平，降低其國內(nèi)產(chǎn)品出口競爭力，相對(duì)提升中國產(chǎn)品的國際競爭力。

四、幾點(diǎn)看法

（一）中美全面貿(mào)易戰(zhàn)可能性較低，經(jīng)貿(mào)關(guān)系仍將保持較平穩(wěn)發(fā)展

“301調(diào)查”被稱為美國實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的“核武器”，但若沒有實(shí)施制裁，301條款將不具威脅性?！?01調(diào)查”制裁措施分為威脅制裁和實(shí)施制裁兩種，據(jù)統(tǒng)計(jì)，制裁措施多為威脅制裁，成功率為56%，遠(yuǎn)高于實(shí)施制裁34%的成功率。但威脅制裁需要實(shí)施國付出巨大代價(jià)，有時(shí)還必須通過無果威脅實(shí)現(xiàn)。盡管實(shí)施制裁成效不顯著，但若沒有實(shí)施制裁，美國大多數(shù)貿(mào)易伙伴在調(diào)查后一定不會(huì)做出讓步。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，雖不能排除美國對(duì)我國發(fā)起全面貿(mào)易戰(zhàn)的可能，但全面“開戰(zhàn)”的概率不大。在中美經(jīng)濟(jì)日益交融的今天，對(duì)華發(fā)動(dòng)全面貿(mào)易戰(zhàn)實(shí)非明智之舉。

近年來，中國大力加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)和運(yùn)用，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的進(jìn)展和成效有目共睹。在醫(yī)改推行受挫、稅改未來存在不確定性的情況下，美對(duì)我發(fā)起“301調(diào)查”實(shí)為特朗普實(shí)現(xiàn)其競選承諾的“權(quán)益之計(jì)”，意在緩解國內(nèi)矛盾，治理政治亂象，拉升黨內(nèi)支持率。不僅如此，特朗普還希望將“301調(diào)查”作為與中國談判朝核問題的籌碼。目前，中美“百日計(jì)劃”已取得早期收獲，首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話確認(rèn)開展中美經(jīng)濟(jì)合作一年計(jì)劃，這些計(jì)劃將進(jìn)一步強(qiáng)化雙方的交流磋商，穩(wěn)步推進(jìn)甚至深化中美經(jīng)貿(mào)合作，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將仍可能繼續(xù)保持較平穩(wěn)發(fā)展。

（二）單邊主義貿(mào)易措施引發(fā)政策外溢效應(yīng)

在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷，地緣政治緊張的格局下，英國脫歐以及特朗普就任以來先后退出TPP和巴黎氣候協(xié)定，看似美、英等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政策內(nèi)顧傾向凸顯，逆全球化思潮呈蔓延之勢。在當(dāng)前背景下，美國提出“301調(diào)查”，此舉是對(duì)WTO爭端解決機(jī)制的公然挑釁，是美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)主義的體現(xiàn)。但縱觀全局，尤其是從G20漢堡峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)看，全球多邊貿(mào)易體制仍是當(dāng)前國際社會(huì)的主流趨勢，美國貿(mào)易保護(hù)主義不符合全球發(fā)展趨勢，美若頻頻發(fā)動(dòng)頗具單邊色彩的“301調(diào)查”，繞開WTO多邊規(guī)則，可能致使其他國家效仿美國的單邊主義政策，進(jìn)一步可能瓦解以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易體系。

五、應(yīng)對(duì)之策

由于中國并未與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)定等，也不享有美國給發(fā)展中國家的普遍優(yōu)惠制度，特朗普政府在啟動(dòng)“301調(diào)查”后，若要對(duì)中國實(shí)施貿(mào)易報(bào)復(fù)行動(dòng)，大概率是對(duì)中國出口美國的部分商品加征報(bào)復(fù)性關(guān)稅、限制重要領(lǐng)域技術(shù)和產(chǎn)品對(duì)華轉(zhuǎn)移和出口。基于此，我國應(yīng)未雨綢繆，做好預(yù)案。

（一）理性重設(shè)中美技術(shù)合作戰(zhàn)略定位

中國是美國飛機(jī)零部件、民用核能、可再生能源、智能電網(wǎng)等多個(gè)重要行業(yè)產(chǎn)品與技術(shù)的主要出口國。一旦美國政府停止對(duì)上述產(chǎn)品和技術(shù)的貿(mào)易轉(zhuǎn)讓，勢必對(duì)這些行業(yè)產(chǎn)生一定沖擊。一方面，我國應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極化解依賴美國先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致的負(fù)面影響；另一方面，在核心技術(shù)和高新產(chǎn)品方面進(jìn)一步加大對(duì)國內(nèi)企業(yè)的扶持力度，盡可能減少對(duì)美國企業(yè)的依賴。以可再生能源為例，由于國內(nèi)可再生能源的飛速發(fā)展，對(duì)美進(jìn)口比例和依賴程度已明顯下降。

（二）訴諸國際規(guī)則維護(hù)我國合法權(quán)益

全面關(guān)注和梳理國內(nèi)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，尤其是涉及與美國企業(yè)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，包括版權(quán)、商標(biāo)、專利等。一方面，梳理自身的知識(shí)產(chǎn)權(quán)是否在美國獲得保護(hù)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有極強(qiáng)的地域性原則，在中國注冊(cè)的商標(biāo)或?qū)＠€需在美國獲準(zhǔn)注冊(cè)，才能受到保護(hù)。對(duì)于尚未在美獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的，有必要及時(shí)申請(qǐng)保護(hù)。另一方面，梳理自身產(chǎn)品是否涉及侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的情況。通過對(duì)未及時(shí)申請(qǐng)保護(hù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和可能涉及侵權(quán)的產(chǎn)品，不僅應(yīng)提前做好法律預(yù)防、購買知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)等應(yīng)對(duì)措施，更為重要的是訴諸WTO爭端解決機(jī)制，形成對(duì)美國國內(nèi)法的有效牽制，維護(hù)我國合法權(quán)益。

美國政府為履行WTO協(xié)定，曾做出“行政行動(dòng)聲明”表明美國將按照符合WTO規(guī)則的方式執(zhí)行301條款。2010年美國對(duì)中國清潔能源政策發(fā)起的“301調(diào)查”，就是通過WTO磋商機(jī)制，雙方最終達(dá)成一致的案例范本。

可見，若美國超出WTO規(guī)則采取行動(dòng)，中國應(yīng)第一時(shí)間向WTO發(fā)起爭端解決，提交報(bào)復(fù)清單。加之，強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題不受多邊規(guī)則約束，意味著特朗普若針對(duì)中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題實(shí)施貿(mào)易制裁，則違反了WTO規(guī)則。

（三）做好采取反制措施準(zhǔn)備

中國在訴諸WTO規(guī)則解決問題的同時(shí)，若美國根據(jù)“事實(shí)清單”（fact sheet）對(duì)中國進(jìn)行無端指責(zé)，不尊重客觀事實(shí)，中國可采取相應(yīng)的反制措施。美國對(duì)中國的出口市場很大，涉及從大豆、汽車到飛機(jī)等產(chǎn)品，范圍廣，體量大，中國可考慮采取反調(diào)查或使用替代進(jìn)口等反制措施，相對(duì)而言，限制進(jìn)口或替代進(jìn)口措施更易實(shí)施。

調(diào)查期間，我國應(yīng)與美國積極磋商，就雙方重點(diǎn)關(guān)切的貿(mào)易逆差和對(duì)外投資開放等問題進(jìn)行探討，堅(jiān)持合作共贏的基本原則，通過多領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)美進(jìn)口貿(mào)易的監(jiān)管，嚴(yán)格按照國際多邊規(guī)則執(zhí)行諸如反傾銷等調(diào)查，審時(shí)度勢地對(duì)美國施加適當(dāng)壓力，在國際市場上唱出“中國聲音”，從側(cè)面回應(yīng)美國的貿(mào)易保護(hù)措施。

與此同時(shí)，應(yīng)積極做好反制措施的準(zhǔn)備。截至2017年6月，中國是美國第二大貿(mào)易伙伴、第三大出口市場和第一大進(jìn)口來源地，美國56%的大豆出口至中國，波音飛機(jī)、汽車和集成電路對(duì)中國出口占比分別為26%、16%和15%①數(shù)據(jù)取自中國商務(wù)部和《統(tǒng)計(jì)年鑒》。，可見，中國僅針對(duì)大豆和波音飛機(jī)兩個(gè)領(lǐng)域?qū)γ绹鴮?shí)施限制進(jìn)口，對(duì)美國的出口乃至整個(gè)貨物貿(mào)易的影響將具破環(huán)性。

除了戰(zhàn)略重設(shè)、利用國際規(guī)則和采取反制措施外，未來還應(yīng)專注于將支持創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的政策如何更好地落地，并產(chǎn)生實(shí)際效果。同時(shí)對(duì)于涉及調(diào)查的中國企業(yè)，應(yīng)該及時(shí)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，盡快完成貿(mào)易訂單，對(duì)于正在進(jìn)行的或即將執(zhí)行的訂單，應(yīng)采取多種方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。