現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系的問題及相關(guān)建議

王路

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。這是績(jī)效理念首次出現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，標(biāo)志著我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作已正式走上了快車道，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，都將成為財(cái)政改革的重點(diǎn)工作之一。既然要做到全面實(shí)施，則也對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理工作提出了更高的要求，譬如需要標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，可以普遍復(fù)制相比較，譬如需要概念內(nèi)容清晰，不能產(chǎn)生理解分歧等等，績(jī)效目標(biāo)管理作為預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其意義和作用無疑是至關(guān)重要的，而績(jī)效目標(biāo)體系建設(shè)，又是績(jī)效目標(biāo)管理工作的基礎(chǔ)。體系的健全對(duì)于改革的成功與否有決定性作用。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的績(jī)效目標(biāo)體系固然已經(jīng)完備，但依然存在進(jìn)一步完善的空間，本文嘗試做出一點(diǎn)研究探討。

一、存在的問題

（一）在審核環(huán)節(jié)存在的問題

按照現(xiàn)行財(cái)政部預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)政策規(guī)定，“未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入項(xiàng)目庫管理，也不得申請(qǐng)部門預(yù)算資金。”①引用財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）第七條。也即是說凡（新增）項(xiàng)目必須經(jīng)過績(jī)效目標(biāo)審核才能納入到項(xiàng)目庫中，未通過審核的項(xiàng)目不得進(jìn)入預(yù)算編審流程。這對(duì)于強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)審核的剛性約束，提高績(jī)效目標(biāo)的關(guān)鍵作用，顯得十分必要，但如果嚴(yán)格按照這個(gè)規(guī)定執(zhí)行的話，也會(huì)存在一些問題。一是績(jī)效政策解釋和行政體制解釋上的矛盾。地方的財(cái)政預(yù)算中有一部分是由當(dāng)?shù)卣?jīng)過研究決定后確定需要執(zhí)行的項(xiàng)目，但是如果這部分項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)編報(bào)得不盡如人意，就會(huì)出現(xiàn)政策解釋上的尷尬。因?yàn)榘凑丈鲜霈F(xiàn)行財(cái)政部績(jī)效目標(biāo)管理的相關(guān)規(guī)定，是不允許將績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量不高的項(xiàng)目納入預(yù)算后續(xù)流程的，但是如果這樣的項(xiàng)目不納入，又會(huì)出現(xiàn)行政體制上的矛盾，就出現(xiàn)了作為政府組成部門的財(cái)政，將政府決定的事項(xiàng)給否決了的現(xiàn)象。二是專家權(quán)力過大。由于目前缺少對(duì)專家意見的監(jiān)督管理，如果一味按照專家的意見來決定項(xiàng)目的去留，就實(shí)際上變成了專家執(zhí)政，將政府的權(quán)力讓渡給了部分專家代表，專家的權(quán)力顯得過大、過于集中。這容易造成一種權(quán)威腐敗，出現(xiàn)了由少數(shù)專家權(quán)威壟斷了項(xiàng)目的決定權(quán)。這當(dāng)然可以通過嚴(yán)格規(guī)范專家選拔的標(biāo)準(zhǔn)和范圍、選擇獨(dú)立客觀的專家以提高評(píng)審公正性等途徑得以適當(dāng)緩解，但這樣的方式確定的項(xiàng)目依然難免讓人產(chǎn)生懷疑，結(jié)果也難以讓人信服。

第一種情況之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樵谧畛醵x預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的作用時(shí)，績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算安排的約束剛性過強(qiáng)。績(jī)效目標(biāo)當(dāng)然應(yīng)該成為項(xiàng)目立項(xiàng)的重要依據(jù)，沒有好的績(jī)效目標(biāo)作為前提，項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性、合理性都是存在疑問的，但是一旦將績(jī)效目標(biāo)作為決定項(xiàng)目立項(xiàng)的唯一因素，就會(huì)造成所有立項(xiàng)的項(xiàng)目都集中在少數(shù)績(jī)效目標(biāo)編制較好的部門單位，項(xiàng)目本身的重要性反而弱化了，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目好，不如績(jī)效目標(biāo)編得好的奇怪現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)在實(shí)際執(zhí)行中，由于存在有部分績(jī)效目標(biāo)編制不佳卻因政策原因而得以最終立項(xiàng)的情況出現(xiàn)，這也讓部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審核的作用和意義產(chǎn)生了疑問，最終導(dǎo)致“破窗效應(yīng)”發(fā)生，越來越多的部門都會(huì)對(duì)績(jī)效目標(biāo)審核工作的重要性存有疑問，長(zhǎng)此以往，也會(huì)對(duì)工作造成不好影響。

第二種情況之所以出現(xiàn)，是因?yàn)槟壳皩?duì)專家缺少切實(shí)的管理手段。由于專家處于相對(duì)獨(dú)立地位，所提出的意見無疑是最客觀公正的，但是這種客觀也是需要監(jiān)管的。如果將專家置于無人監(jiān)管的環(huán)境中，而專家的意見又足以影響項(xiàng)目安排時(shí)，這種情況下的權(quán)利和義務(wù)是完全不對(duì)等的，唯一約束專家的只有專家個(gè)人的職業(yè)操守和個(gè)人信譽(yù)?？紤]到很多專家，尤其是行業(yè)專家，在實(shí)際工作中會(huì)因?yàn)楣ぷ髟蚝筒块T存在業(yè)務(wù)交集，所以專家評(píng)審意見的獨(dú)立客觀性也是存在一定疑問的。

（二）在指標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的問題

現(xiàn)有的績(jī)效目標(biāo)體系包含有產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度三個(gè)大類，產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)下又各有四個(gè)小項(xiàng)，分別是數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、環(huán)境效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等，通過設(shè)置不同的類別，將一般項(xiàng)目在實(shí)際實(shí)施中可能涉及到的指標(biāo)類型給出了一個(gè)可供項(xiàng)目實(shí)施人員參考填寫的方向。這種指標(biāo)體系設(shè)計(jì)將項(xiàng)目預(yù)期的產(chǎn)出和效果按照八個(gè)維度進(jìn)行拆分，通過項(xiàng)目可能涉及到的其中數(shù)個(gè)維度的情況，推斷出項(xiàng)目的執(zhí)行情況。這個(gè)實(shí)質(zhì)上就是“二八原則”的體現(xiàn)，忽視掉項(xiàng)目的部分細(xì)枝末節(jié)的資金使用情況，找準(zhǔn)項(xiàng)目的幾個(gè)關(guān)鍵核心指標(biāo)，用20%的指標(biāo)反映項(xiàng)目80%以上資金的使用效益。這種方式當(dāng)然是可行的，而且也是有效的。但是在具體評(píng)價(jià)時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)問題。按照財(cái)政部關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)對(duì)照年初設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)就是檢查項(xiàng)目事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況①根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）第十條、第十七條、第十八條相關(guān)內(nèi)容。。如果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系完全對(duì)照目標(biāo)，產(chǎn)出和效果也是直接按照目標(biāo)設(shè)置時(shí)可能涉及到的八個(gè)維度進(jìn)行拆分，則容易出現(xiàn)一些問題，從而無法準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目執(zhí)行情況。

一種情況是評(píng)價(jià)時(shí)指標(biāo)比較存在困難。譬如有一個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)是2019年前修建完成5條一級(jí)公路，那么這個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)出指標(biāo)就可以設(shè)置為：數(shù)量指標(biāo)為公路數(shù)量——5條，質(zhì)量指標(biāo)為公路質(zhì)量——一級(jí)，時(shí)效指標(biāo)為公路修建完成時(shí)間——2019年前完成等等，但是實(shí)際到2019年進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，發(fā)現(xiàn)公路并沒有按照要求修建完成，而是修建了3條一級(jí)公路或是修建了5條二級(jí)公路時(shí)，評(píng)價(jià)就遇到了問題，因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)時(shí)需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置評(píng)價(jià)權(quán)重，以決定項(xiàng)目完成情況，而績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置要求高度相關(guān)，需盡可能保持一致，這樣就出現(xiàn)了評(píng)價(jià)時(shí)的困難，具體到上述舉例的項(xiàng)目來說，就出現(xiàn)了評(píng)價(jià)時(shí)要對(duì)數(shù)量、質(zhì)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較的問題，即究竟是公路數(shù)量這個(gè)指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該高點(diǎn)，還是公路質(zhì)量這個(gè)指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該高點(diǎn)的問題。如果是公路數(shù)量權(quán)重高，那么修建5條二級(jí)公路無疑評(píng)價(jià)結(jié)果更好，如果是公路質(zhì)量權(quán)重高，那么就是3條一級(jí)公路的評(píng)價(jià)結(jié)果更好。

這種情況的產(chǎn)生，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)事物的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行強(qiáng)硬拆分的結(jié)果。評(píng)價(jià)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，在很多情況下其實(shí)是無法簡(jiǎn)單進(jìn)行拆分的，而需要進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，就像買東西要同時(shí)考慮價(jià)格和質(zhì)量一樣，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)只有單一維度，而往往是多維度的綜合判斷。如果將項(xiàng)目可能涉及到的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制拆分，就很難真實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施的全貌，所評(píng)價(jià)的內(nèi)容反而成了數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等指標(biāo)本身在項(xiàng)目中孰輕孰重的問題了，這就容易出現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的片面，評(píng)價(jià)結(jié)論的不真實(shí)。

第二種情況是項(xiàng)目活動(dòng)信息缺失?，F(xiàn)行的績(jī)效目標(biāo)是將項(xiàng)目的各項(xiàng)信息進(jìn)行了拆分，但是拆分后的信息過于零散，無法準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的全貌，如果僅僅只查看《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》，所能了解到的只有數(shù)量、質(zhì)量等基礎(chǔ)信息，是無法得知項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施內(nèi)容的，同時(shí)現(xiàn)行的項(xiàng)目大都是整合后的項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)的實(shí)際實(shí)施活動(dòng)內(nèi)容往往很多，部門在填報(bào)時(shí)要對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部本身進(jìn)行梳理排序，僅反映大項(xiàng)目?jī)?nèi)的大部分資金使用情況，這也就加大了通過《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》來反映項(xiàng)目實(shí)施情況的難度。如果連項(xiàng)目究竟是做了哪些事都不清楚，僅評(píng)價(jià)表格中所列設(shè)的相關(guān)指標(biāo)信息去評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行情況的好壞，無疑十分困難。再加上專家的時(shí)間精力有限，很多項(xiàng)目都是通過一次評(píng)審會(huì)就要得出結(jié)論，專家對(duì)項(xiàng)目了解的廣度和深度很有限，所以專家的結(jié)論往往也不夠充分全面。

這種情況的出現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)內(nèi)容缺少反映的結(jié)果。項(xiàng)目本身是通過實(shí)施一個(gè)個(gè)具體活動(dòng)構(gòu)成的，但是按照現(xiàn)行的《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》，減少了活動(dòng)環(huán)節(jié)，僅保留了評(píng)價(jià)活動(dòng)成效的關(guān)鍵指標(biāo)，這樣不僅會(huì)造成專家在審查《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》時(shí)，因信息不全，無法準(zhǔn)確了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容，而且項(xiàng)目實(shí)施人員在填寫時(shí)也會(huì)陷入困境，因?yàn)橥粋€(gè)項(xiàng)目往往涉及很多活動(dòng)，而不同的活動(dòng)又有各自的指標(biāo)，由于僅需要反映項(xiàng)目主要活動(dòng)的信息，所以在實(shí)際填寫《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》時(shí)，就需要將項(xiàng)目的活動(dòng)進(jìn)行拆分，尋找更加符合“數(shù)量”“質(zhì)量”“時(shí)效”等指標(biāo)特質(zhì)的關(guān)鍵指標(biāo)，這樣就導(dǎo)致了《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》內(nèi)的“數(shù)量”“質(zhì)量”“時(shí)效”等指標(biāo)下，可能涉及了多個(gè)不同的具體活動(dòng)內(nèi)容，出現(xiàn)了多項(xiàng)不同的活動(dòng)穿插在同一個(gè)指標(biāo)下的情況。

二、相關(guān)建議

（一）關(guān)于目標(biāo)審核環(huán)節(jié)

為避免出現(xiàn)政策解釋上的困難，有如下建議：

一是將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置為項(xiàng)目立項(xiàng)的必要條件，而非現(xiàn)行的充要條件，即編報(bào)合格的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為所有立項(xiàng)項(xiàng)目所必備的基礎(chǔ)條件，而不是按照現(xiàn)行政策所規(guī)定的成為決定項(xiàng)目立項(xiàng)與否的決定因素。具體實(shí)施就表現(xiàn)為，所有未能在規(guī)定時(shí)間里按照專家審核要求修訂績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，都將在一定資金規(guī)模內(nèi)予以適度資金調(diào)減。之所以采用這種方式，是因?yàn)榭?jī)效目標(biāo)編報(bào)首先存在一個(gè)“兩難”境況。一方面，部門預(yù)算的編制主體是部門，只有部門最為了解其項(xiàng)目設(shè)置的合理性，指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，如果單靠專家在很短的時(shí)間內(nèi)來決定項(xiàng)目的去留、資金匹配程度等，難免造成專家的權(quán)力過大，專家遇到的困難和承擔(dān)的責(zé)任也過大，因?yàn)閷＜译m然具有相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備，但是對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際情況并不是十分了解，對(duì)于部門以前是否存在類似或相關(guān)項(xiàng)目的情況也知之甚少，如果因?yàn)闀r(shí)間緊迫，填報(bào)人員業(yè)務(wù)水平有限等客觀原因，造成一個(gè)本身值得開展的項(xiàng)目被專家在信息不對(duì)稱的情況下否決了，確實(shí)很遺憾。但是另一方面，如果部門連績(jī)效目標(biāo)都無法編制科學(xué)，說明部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施能產(chǎn)生的作用和意義都無法確定，這很難讓民眾相信部門在項(xiàng)目實(shí)施前做了較為完備的規(guī)劃設(shè)計(jì)，自然而然地會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性、必要性等基礎(chǔ)立項(xiàng)條件存在質(zhì)疑，滿意度更是無從談起，如果這樣的項(xiàng)目被確定實(shí)施，很容易造成財(cái)政資金的低效和浪費(fèi)，因此必須強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的審核作用。在這種“兩難”的情況下，建議將績(jī)效目標(biāo)作為資金核減的重要參考依據(jù)，即作為立項(xiàng)的必要條件，而不是作為立項(xiàng)與否的充要條件，既可以保證部門重視績(jī)效目標(biāo)的作用，提升部門編制績(jī)效目標(biāo)的質(zhì)量，又可以讓部門發(fā)展所必需設(shè)立的項(xiàng)目得以通過，一定程度減少專家在項(xiàng)目決定上的影響系數(shù)。具體實(shí)施時(shí)可以考慮將績(jī)效目標(biāo)評(píng)審結(jié)果分為一定的等級(jí)，譬如可以分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個(gè)等級(jí)，在“中”等級(jí)及以上的項(xiàng)目可以立項(xiàng)，對(duì)于“差”等級(jí)的項(xiàng)目原則上不得立項(xiàng)。對(duì)于等級(jí)為“差”，而部門最終確需立項(xiàng)的項(xiàng)目，必須提交書面說明解釋材料，該項(xiàng)目也是后期財(cái)政、審計(jì)跟蹤的重點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)于“良”和“中”的項(xiàng)目可以分別乘以適當(dāng)?shù)暮藴p系數(shù)。

二是強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的公開力度?！肮_是最好的防腐劑”，在當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)處罰責(zé)任不夠明確的情況下，有且只有將績(jī)效目標(biāo)在一定范圍內(nèi)公開，待條件成熟后向全社會(huì)公開，才能更好提高績(jī)效目標(biāo)工作的成效。通過提高全社會(huì)民眾對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理工作的關(guān)注度，建立公眾參與式預(yù)算模式，以民眾的滿意度作為衡量項(xiàng)目實(shí)施情況的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過公開的方式，強(qiáng)化部門主體責(zé)任，倒逼部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目設(shè)置、績(jī)效目標(biāo)編制的審慎性。將專家的審核意見公開，壓實(shí)專家的評(píng)審責(zé)任，逐步建立專家意見、公眾評(píng)判和業(yè)內(nèi)專家再評(píng)價(jià)制度，對(duì)于履職能力不足、不能較好完成評(píng)審工作的專家，給予警告甚至取消專家資格。

（二）關(guān)于指標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)

為較為準(zhǔn)確考評(píng)項(xiàng)目完成情況，建議在現(xiàn)有的《績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》中增加項(xiàng)目活動(dòng)的內(nèi)容，即要明確項(xiàng)目具體計(jì)劃完成哪些事，而不僅僅是將項(xiàng)目按照產(chǎn)出和效果進(jìn)行拆分，首先應(yīng)評(píng)價(jià)的是項(xiàng)目活動(dòng)的完成情況。為便于評(píng)價(jià)，項(xiàng)目活動(dòng)還需要按照重要程度進(jìn)行排序，每一項(xiàng)項(xiàng)目活動(dòng)都要有相對(duì)應(yīng)的具體目標(biāo)、指標(biāo)，注明項(xiàng)目是否完成或是項(xiàng)目完成情況程度的標(biāo)準(zhǔn)，便于后期績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)參考應(yīng)用。在后期評(píng)價(jià)時(shí)可以根據(jù)項(xiàng)目活動(dòng)的重要程度來確定項(xiàng)目指標(biāo)的權(quán)重，如果排在靠前的更為重要的幾項(xiàng)活動(dòng)沒有完成，則項(xiàng)目的整體績(jī)效評(píng)價(jià)成績(jī)也應(yīng)該控制在一定的分?jǐn)?shù)以下。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)力度。逐步建立全國(guó)績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)主要績(jī)效信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。全國(guó)協(xié)同推進(jìn)指標(biāo)體系共建，逐步做到同類項(xiàng)目指標(biāo)全國(guó)可參考，同一指標(biāo)全國(guó)可比較。逐步探索實(shí)現(xiàn)專家共建共享機(jī)制，讓全國(guó)各領(lǐng)域知名專家通過網(wǎng)絡(luò)評(píng)審項(xiàng)目，既可以解決縣級(jí)少專家，甚至無專家的窘境，又可以通過跨地區(qū)評(píng)審，加大評(píng)審的公正性和權(quán)威性。

總之，當(dāng)前正處在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效管理已成為財(cái)政改革的重點(diǎn)方向，正受到全社會(huì)的普遍關(guān)注，在全面實(shí)施績(jī)效管理的關(guān)鍵階段，更需要加強(qiáng)理論制度研究，減少政策執(zhí)行中出現(xiàn)的分歧和障礙。