特朗普執(zhí)政首年經(jīng)濟(jì)政策簡析

賈靜航 王虎

特朗普正式就任美國總統(tǒng)已滿一年。一年來，特朗普遵循“美國優(yōu)先”原則，以提振經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)崗位、改善貿(mào)易逆差為目標(biāo)，對內(nèi)推動稅改、醫(yī)改以及放松能源管制、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資；對外退出TPP、重談NAFTA、降低對多邊機制和多邊機構(gòu)的投入等。總的來看，特朗普執(zhí)政首年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)議程取得一定突破，美國經(jīng)濟(jì)整體保持穩(wěn)定增長勢頭；對外政策已產(chǎn)生較廣泛外溢影響。其主要經(jīng)濟(jì)政策及我們的分析如下。

一、美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策

（一）推動稅改，實現(xiàn)首個立法勝利

早在競選時期，共和黨總統(tǒng)候選人特朗普就將降低美國中產(chǎn)階級家庭和企業(yè)稅負(fù)作為其重要競選綱領(lǐng)。2017年4月份，白宮公布稅改大綱，9月份出臺較詳細(xì)的稅改計劃，11月以來，稅改進(jìn)程明顯提速，美國會參眾兩院先后通過了各自版本的稅改提案并迅速完成文本合并。12月22日，特朗普簽署《減稅和就業(yè)法案》，近30年來最大規(guī)模的稅改成功落地。此次稅改主要內(nèi)容包括大幅下調(diào)企業(yè)稅率至21%、全面下調(diào)個人所得稅率、對美跨國企業(yè)實施屬地征稅制度、提高遺產(chǎn)稅起征點等，預(yù)計減稅規(guī)模達(dá)1.5萬億美元。樂觀預(yù)計，稅改有望在短期內(nèi)提振美國經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位并吸引海外資本回流，重塑美國制造業(yè)優(yōu)勢。但中長期看，稅改對潛在增長率的提振作用有待觀察，并將造成超過1萬億美元的財政負(fù)擔(dān)。

（二）醫(yī)改遇阻，暴露黨內(nèi)缺乏共識

廢除奧巴馬醫(yī)改法案并提出新的醫(yī)保改革措施是特朗普團(tuán)隊的主要競選承諾。特朗普入主白宮后簽訂的第一個行政命令就是廢除奧巴馬醫(yī)改法案，但“特版”醫(yī)改法案的立法進(jìn)程嚴(yán)重受挫，甚至無法在黨內(nèi)形成共識。2017年3月，特朗普提出《美國醫(yī)保法案》草案，并于5月份通過眾議院投票。7月，參議院歷經(jīng)三輪投票后否決該提案，共和黨和特朗普廢除奧巴馬醫(yī)改法案的努力暫告失敗。也正是從廢除“奧巴馬醫(yī)改”開始，共和黨內(nèi)部建制派和反建制派的矛盾逐步凸顯。近日，在特朗普簽署的稅改法案中已經(jīng)納入廢除奧巴馬醫(yī)改中強制購買醫(yī)療保險的相關(guān)內(nèi)容，為未來徹底廢除奧巴馬醫(yī)改埋下了伏筆。

（三）組閣艱難，部分高層至今缺位

特朗普是美國歷史上第一位以商人身份直接問鼎白宮的總統(tǒng)，其內(nèi)閣成員“鷹派多、富豪多、親信多”?，F(xiàn)任國務(wù)卿蒂勒森、財政部長姆努欽、商務(wù)部長羅斯、白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任科恩等大批內(nèi)閣成員均為商界精英，鷹派代表包括美國國家貿(mào)易委員會主席納瓦羅、首席貿(mào)易談判代表萊特西澤等，親信則包括擔(dān)任總統(tǒng)顧問的女兒伊萬卡和擔(dān)任白宮高級顧問的女婿庫什納。

特朗普組閣過程非常艱難，部分提名人選受到民主黨人集體抵制，甚至只能通過修改投票規(guī)則才勉強獲得通過。一年來，約有三分之一的特朗普內(nèi)閣成員及其核心幕僚離職，包括前白宮首席顧問班農(nóng)、前衛(wèi)生部長普雷巴斯、前白宮幕僚長普利巴斯、前白宮通訊聯(lián)絡(luò)主任杜布克、前白宮國家安全顧問弗林等，創(chuàng)40年來總統(tǒng)班底首年離職率新高，而特朗普提名高官在國會的獲批比例為老布什政府以來最低水平。目前，關(guān)于國務(wù)卿蒂勒森、白宮國家經(jīng)濟(jì)顧問科恩以及特朗普女兒伊萬卡和女婿庫什納離職的傳聞仍在持續(xù)。除內(nèi)閣成員外，特朗普政府中幾百個中高層官員直到近幾個月才陸續(xù)到崗，并仍有大量職位空閑。中高層官員缺位對特朗普推動內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策形成掣肘，白宮、國務(wù)院以及國防部等主導(dǎo)未來對華政策走向的部分重要官員缺位也為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展增添了不確定性。

（四）基建、金改、能源等其他政策進(jìn)展緩慢

改善基礎(chǔ)設(shè)施、放松金融監(jiān)管、調(diào)整能源政策也是特朗普競選時期的幾項主要承諾?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，2017年2月份，特朗普提出將向國會要求1萬億美元的基建支出，以替換美國“破碎的基礎(chǔ)設(shè)施”，重點包括道路、橋梁、隧道、機場和鐵路等。6月份，特朗普啟動“基建周”活動，為基建計劃鋪路造勢，預(yù)計特朗普將在近期公布更為詳盡的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。

金融改革方面，特朗普力推的“去監(jiān)管”改革意圖降低《多德—弗蘭克法案》等監(jiān)管法案對金融行業(yè)造成的不利影響，通過放松監(jiān)管來釋放金融業(yè)盈利空間，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特朗普上任后即簽署行政令修改《多德—弗蘭克法案》部分條款內(nèi)容，隨后國會參眾議院通過了《金融選擇法案》，標(biāo)志著特朗普金融改革取得階段性成果。目前，國會兩院仍在就法案的關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行討論，最終版本面臨一定變數(shù)。

能源政策方面，特朗普倡導(dǎo)改善美國能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展傳統(tǒng)能源、打造傳統(tǒng)能源生產(chǎn)和出口大國。上任以來，特朗普先后廢除了奧巴馬政府制定的《清潔電力計劃》，出臺了《美國能源優(yōu)先計劃》，放寬對煤炭和油氣的開采與使用限制，擴大石油和天然氣產(chǎn)能，放開原油和天然氣出口。一年來，美國化石能源產(chǎn)量加速增長，頁巖油產(chǎn)量止跌回升，而清潔能源發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則出現(xiàn)停滯。

二、美國對外經(jīng)濟(jì)政策

（一）美國優(yōu)先，“國際退出”

特朗普認(rèn)為現(xiàn)行貿(mào)易體系和部分自貿(mào)協(xié)定對美國經(jīng)濟(jì)增長造成了負(fù)面影響，主張所謂更加“公平”的自由貿(mào)易，力求把美國的經(jīng)貿(mào)利益最大化。具體做法包括在雙邊層面重啟貿(mào)易保護(hù)政策工具，如“301調(diào)查”“232調(diào)查”等。在區(qū)域和多邊層面，特朗普先后退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），中止跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）談判；重談北美自貿(mào)協(xié)定（NAFTA）和美韓自貿(mào)協(xié)定；公開批評世界貿(mào)易組織（WTO）運行效率并試圖規(guī)避WTO仲裁框架，否決WTO人事任命等。一年來，在“美國優(yōu)先”的政策背景下，美國對多邊機制和多邊機構(gòu)的支持力度顯著下降，相繼退出《巴黎氣候變化協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國框架下的《全球移民協(xié)議》等多邊合作框架，對世界銀行等多邊開發(fā)機構(gòu)增資持消極態(tài)度，并削減聯(lián)合國行政預(yù)算。

（二）對華經(jīng)貿(mào)政策展現(xiàn)兩面性

競選時期，特朗普大打“逆差牌”，多次就貿(mào)易逆差問題對華施壓，指責(zé)中方操縱人民幣匯率、向美傾銷廉價產(chǎn)品、對美輸華產(chǎn)品征收“重稅”，“偷竊”美國就業(yè)崗位和知識產(chǎn)權(quán)。上任后，特朗普一改競選中的強硬立場，對華政策呈兩面性。一方面采取較積極務(wù)實的態(tài)度推進(jìn)中美合作特別是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作。2017年，通過三次元首會晤和首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對話，雙方在商品貿(mào)易、市場開放和國際合作方面取得積極進(jìn)展。另一方面，特朗普為改善貿(mào)易逆差，對華發(fā)起了幾乎“全套”貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，在開展“反傾銷”“反補貼”及“337”調(diào)查等常規(guī)性調(diào)查的同時，啟用“301”條款、“232”條款及“201”條款非常規(guī)貿(mào)易救濟(jì)措施發(fā)起調(diào)查，并出現(xiàn)由商務(wù)部等政府部門“自主”發(fā)起對華調(diào)查的案例。2017年底以來，特朗普對華經(jīng)貿(mào)政策的強硬取向加劇，包括叫停螞蟻金服收購速匯金、華為與AT&T分銷協(xié)議等投資合作項目，對涉及中國企業(yè)的洗衣機和太陽能電池板進(jìn)口實施保護(hù)性關(guān)稅等。

三、政策效果

（一）經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)向好，貨幣政策正?；行蛲七M(jìn)

特朗普執(zhí)政首年，美國經(jīng)濟(jì)基本延續(xù)奧巴馬后期穩(wěn)步增長態(tài)勢，2017年GDP增長2.3%，明顯高于2016年的1.5%。失業(yè)率降至4%左右，基本實現(xiàn)充分就業(yè)，通脹逐步向2%靠攏。市場方面看，美三大股指近一年來屢創(chuàng)新高，房地產(chǎn)市場量價齊升，消費者信心空前高漲，消費信貸規(guī)模甚至已恢復(fù)到金融危機前水平。這其中，既有美國經(jīng)濟(jì)連續(xù)9年正增長的周期性因素，也離不開特朗普上任首年大刀闊斧地破舊立新，為企業(yè)和居民注入了強心劑。可以預(yù)見的是，隨著特朗普稅改落地，美國經(jīng)濟(jì)增長短期將再次得到提振，2018年全年經(jīng)濟(jì)增速有望超過3%。

基于持續(xù)改善的就業(yè)市場和穩(wěn)中有升的通脹水平，美聯(lián)儲2017年3次加息，并從10月份開始啟動“縮表”，逐步退出全球金融危機后的非正常貨幣政策，為應(yīng)對未來潛在風(fēng)險預(yù)留政策空間。從美經(jīng)濟(jì)實際表現(xiàn)來看，加息和縮表并未對美經(jīng)濟(jì)增長造成顯著影響，也未在全球資本市場引發(fā)明顯波動。2017年底，特朗普提名共和黨人鮑威爾接替耶倫出任新一屆美聯(lián)儲主席，并將在2018年再提名1名副主席和2名理事。短期看，美貨幣政策正?；M(jìn)程有望按市場預(yù)期的節(jié)奏有序推進(jìn)，美聯(lián)儲在保持獨立性的同時，與行政當(dāng)局的協(xié)同或進(jìn)一步加強，共同維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）驢象之爭未見緩和，相互掣肘延滯經(jīng)濟(jì)議程

2016年大選中，共和黨同時贏得總統(tǒng)和國會選舉，美政壇再次出現(xiàn)“一致政府”局面。但從運行首年的情況看，“一致政府”并沒有發(fā)揮出明顯的效率優(yōu)勢。民主黨雖然處于少數(shù)地位，但從提名內(nèi)閣成員開始，凡是特朗普支持的，民主黨大多集體反對，而共和黨內(nèi)部建制派和反建制派的矛盾同樣存在，黨內(nèi)難以形成統(tǒng)一聲音。由于立法程序?qū)覍沂艽?，特朗普不得不更多地依靠總統(tǒng)行政令施政。近期“政府關(guān)門”再一次暴露出兩黨矛盾和共和黨黨內(nèi)分歧，未來特朗普推動大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資計劃、廢除奧巴馬醫(yī)改等經(jīng)濟(jì)議程，難度將進(jìn)一步上升。

（三）對外政策不確定性猶存，美國際公信力下降

一年以來，特朗普秉持“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，以提振美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)為目標(biāo)，行事風(fēng)格較前幾任總統(tǒng)明顯不同。無論退出TPP和巴黎協(xié)定，還是重談北美自貿(mào)協(xié)定和美韓自貿(mào)協(xié)定，特朗普以美國利益優(yōu)先，更注重具體務(wù)實成果特別是實實在在的商業(yè)成果，并不一味死守所謂的西方“價值觀”和“評價標(biāo)準(zhǔn)”，更不過多考慮美國在全球經(jīng)濟(jì)體系中的責(zé)任義務(wù)，凸顯出“重雙邊、輕多邊”“重利輕義”的傾向。受此影響，美國際領(lǐng)導(dǎo)力和公信力相對下降。

四、幾點看法

（一）美國經(jīng)濟(jì)短期無憂，中長期有潛在風(fēng)險

2017年美國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向好，在特朗普當(dāng)選伊始走出了一波股債匯齊漲的“特朗普行情”。短期內(nèi)，稅改將進(jìn)一步增強美國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力，而受益于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，美國商品和服務(wù)的海外需求有望進(jìn)一步擴大，主要國際機構(gòu)普遍上調(diào)美2018年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期至接近3%的水平。中長期看，美聯(lián)儲預(yù)測美經(jīng)濟(jì)潛在增長率僅為1.8%左右，實際經(jīng)濟(jì)增速已超過潛在增速，未來美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長將更依賴全要素生產(chǎn)率的提高，減稅和大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資等擴張性政策，短期有效，中期不排除經(jīng)濟(jì)過熱、結(jié)構(gòu)性失衡加劇甚至引發(fā)經(jīng)濟(jì)硬著陸風(fēng)險。未來幾年，稅改、加息和嬰兒潮退休等因素將進(jìn)一步加重聯(lián)邦財政負(fù)擔(dān)，能否妥善應(yīng)對赤字和債務(wù)壓力，將直接影響美國經(jīng)濟(jì)前景、宏觀政策走向和金融市場穩(wěn)定。

（二）中期選舉因素上升，警惕特朗普提前“跛腳”

特朗普執(zhí)政首年，盡管整體民意支持率偏低，但在共和黨選民中仍保有較高聲望，九成共和黨選民認(rèn)為特朗普執(zhí)政首年“非常成功”，超過四成共和黨選民認(rèn)為特朗普取得了包括稅改在內(nèi)的“重大勝利”。較樂觀的預(yù)測是，若稅改的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以充分釋放，特朗普或在2018年扭轉(zhuǎn)頹勢，進(jìn)一步穩(wěn)固政局。但近期共和黨在阿拉巴馬州地方參議員改選中失利，以及多數(shù)民眾將政府“關(guān)門”歸咎于共和黨和特朗普，預(yù)示中期選舉或?qū)⒎浅Ｄz著。由于特朗普在執(zhí)政首年沒能有效彌合黨派裂痕，兩黨之爭和共和黨內(nèi)部分歧有愈演愈烈之勢，圍繞中期選舉，各方勢必展開更為激烈的博弈，一旦民主黨拿下參眾兩院任一多數(shù)席位，特朗普或提前面臨“跛腳”。

（三）謹(jǐn)慎應(yīng)對“美國退出”帶來的消極影響

特朗普就任以來，在國際經(jīng)濟(jì)治理特別是多邊治理框架下主動收縮，一定程度上放棄了部分規(guī)則制定權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力，突出表現(xiàn)在退出TPP協(xié)定和巴黎氣候協(xié)定、退出聯(lián)合國教科文組織、減少對聯(lián)合國等多邊機構(gòu)財政支持。這種重視短期利益和經(jīng)貿(mào)利益，忽視國際規(guī)則和秩序的做法對美國自身損益尚難判斷。但對國際社會來說，由于美國“退出”，部分國際治理體系受到?jīng)_擊，可能出現(xiàn)潛在國際權(quán)力真空問題。對我國而言，一方面應(yīng)冷靜觀察并研判特朗普相關(guān)政策的后續(xù)發(fā)展和對國際格局的實質(zhì)影響；另一方面，應(yīng)詳細(xì)評估我國更深入?yún)⑴c國際治理和規(guī)則制定所需的資源和代價，有所為有所不為。

（四）警惕中美貿(mào)易摩擦風(fēng)險上升，做好應(yīng)對中美局部“貿(mào)易戰(zhàn)”的準(zhǔn)備

由于近一年來美對華貿(mào)易逆差并未出現(xiàn)明顯改善，特朗普經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)θA立場呈日趨強硬之勢，2018年中美貿(mào)易摩擦風(fēng)險上升是大概率事件。正如習(xí)近平總書記指出的，“既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險的高招”。我國應(yīng)做好預(yù)案，制定反制措施，妥善應(yīng)對美對我發(fā)動局部“貿(mào)易戰(zhàn)”。目前，美國部分對華出口商品占美出口總量比重較大，可擬定“報復(fù)”清單，選擇進(jìn)口量大、產(chǎn)地集中、影響敏感的特定產(chǎn)品征收關(guān)稅。同時，考慮到特朗普一貫謀求現(xiàn)實利益，可將我擴大開放方針與反制美對我打“貿(mào)易戰(zhàn)”相結(jié)合，對歐、日等美貿(mào)易競爭對手定向開放國內(nèi)市場，特別是服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，以敲打美國，回應(yīng)美方可能發(fā)起的貿(mào)易爭端。

（五）以全面經(jīng)濟(jì)對話和中美經(jīng)濟(jì)合作一年計劃為抓手，繼續(xù)做好對美經(jīng)濟(jì)工作

作為全球最重要的雙邊關(guān)系，中美關(guān)系不僅關(guān)系兩國福祉，更牽動著世界形勢。一年以來，在兩國元首的戰(zhàn)略引領(lǐng)和雙方各層面的協(xié)同努力下，中美關(guān)系特別是中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系總體保持了穩(wěn)中有進(jìn)的積極態(tài)勢。但近期隨著中美貿(mào)易逆差持續(xù)擴大，美國內(nèi)阻華遏華的聲音上升，特朗普對華立場日趨強硬。從現(xiàn)在到2020年是特朗普第一任期，也是我國全面建成小康社會的決勝期，我國應(yīng)從實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的戰(zhàn)略高度看待中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系，繼續(xù)利用好“全面經(jīng)濟(jì)對話”等溝通機制，加強與美方各個層面的溝通協(xié)調(diào)，做實中美經(jīng)濟(jì)合作一年計劃，用特朗普看重的務(wù)實成果拉住美方，在經(jīng)貿(mào)和更廣泛領(lǐng)域內(nèi)尋求更多利益契合點。