落實(shí)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的問(wèn)題及優(yōu)化建議

張曉艷 王志偉 戚悅

一、國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

國(guó)家不斷對(duì)糧食生產(chǎn)加大補(bǔ)貼支持力度。2016年中央財(cái)政提前下達(dá)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)等補(bǔ)貼共計(jì)2011億元，相比2015年三項(xiàng)補(bǔ)貼（農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼）增長(zhǎng)40.2%。

糧食補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)了整合。2016年農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（糧食直接補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金按照耕地面積、糧食產(chǎn)量、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展等因素測(cè)算切塊到省級(jí)財(cái)政，由各省結(jié)合本地實(shí)際確定補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與方式多元化。2004年實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，主要用于對(duì)主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)的補(bǔ)貼。全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、每個(gè)村的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均不一樣。2002年試行良種補(bǔ)貼政策，2004年正式推行。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：小麥、玉米、大豆和油菜10元/畝，其中，新疆地區(qū)的小麥良種補(bǔ)貼提高到15元/畝。每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行中央確定的標(biāo)準(zhǔn)，早稻、中稻（一季稻）、晚稻、棉花15元/畝；玉米10元/畝。水稻、玉米、油菜補(bǔ)貼采取現(xiàn)金直接補(bǔ)貼方式，小麥、大豆、棉花可采取統(tǒng)一招標(biāo)、差價(jià)購(gòu)種補(bǔ)貼方式，也可現(xiàn)金直接補(bǔ)貼。2006年實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，綜合考慮當(dāng)年化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格和糧食價(jià)格變化以及國(guó)家財(cái)力情況，動(dòng)態(tài)確定次年農(nóng)資綜合補(bǔ)貼規(guī)模。

二、糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低減弱了政策效果

近年來(lái)，雖然糧食補(bǔ)貼資金有所增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度趕不上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)的幅度，相對(duì)一個(gè)農(nóng)村家庭種糧開(kāi)支來(lái)說(shuō)，農(nóng)民得到的糧食補(bǔ)貼金額杯水車(chē)薪。

在糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)本就偏低的情況下，還存在實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼之后，人均補(bǔ)貼額不增反減的情況，例如某省某縣的2016年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅為61.5元/畝，而該縣2015年農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為72.1元/畝，政策合并之后補(bǔ)貼不但沒(méi)有增加反而減少。按照該縣農(nóng)戶平均耕地面積6畝核算，該縣全年戶均糧食補(bǔ)貼不足400元，對(duì)于不斷漲價(jià)的良種、化肥、農(nóng)藥來(lái)說(shuō)補(bǔ)貼太少，失去了糧食補(bǔ)貼惠農(nóng)政策的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）糧食補(bǔ)貼面積申報(bào)不實(shí)

糧食補(bǔ)貼面積存在弄虛作假的問(wèn)題。按照《關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》（財(cái)農(nóng)〔2016〕26號(hào)）中的要求：“鄉(xiāng)農(nóng)辦部門(mén)對(duì)實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼，并張榜公示，接受群眾監(jiān)督?！钡谡呗鋵?shí)過(guò)程中并未按規(guī)定執(zhí)行。

一是為盡快完成糧食補(bǔ)貼申報(bào)發(fā)放工作，各級(jí)經(jīng)辦單位采取變通的方式，由村組干部直接在原來(lái)計(jì)稅面積基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)修改后進(jìn)行申報(bào)，之后每年在上一年的計(jì)稅面積基礎(chǔ)上，控制一定的范圍然后申報(bào)，或根據(jù)農(nóng)戶自行申報(bào)的水田耕地面積進(jìn)行申報(bào)。在這種申報(bào)方式下，有的村干部（或農(nóng)戶）為獲得更多補(bǔ)貼，將各農(nóng)戶尤其與其關(guān)系密切的農(nóng)戶轉(zhuǎn)作其他經(jīng)濟(jì)作物的耕地、魚(yú)塘等非水田用地申報(bào)為糧食應(yīng)補(bǔ)貼面積，有的甚至將已經(jīng)租賃、征用、非法轉(zhuǎn)手、非法占用（尤其是山區(qū)很多農(nóng)戶自己開(kāi)墾山地種糧的面積也列入應(yīng)補(bǔ)貼面積）的非農(nóng)土地列入申報(bào)范圍。

二是由于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，種植的自由性很大，每一年甚至每一季的糧食種植品種、面積都可能會(huì)變動(dòng)，加之存在耕地被征用、租賃、非法轉(zhuǎn)讓等情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上各級(jí)經(jīng)辦單位很難準(zhǔn)確掌握糧食的實(shí)際種植面積及實(shí)際種植的農(nóng)作物。因此，雖然各村組違規(guī)申報(bào)糧食補(bǔ)貼面積，而且也在村里公示，但在沒(méi)有村民舉報(bào)的情況下，各級(jí)相關(guān)部門(mén)無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，只能直接按照村干部上報(bào)的面積進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放，使不實(shí)的糧食補(bǔ)貼面積既成事實(shí)。

（三）補(bǔ)貼審核缺少監(jiān)管抓手

良種補(bǔ)貼的突出問(wèn)題是應(yīng)補(bǔ)面積。在審核良種補(bǔ)貼時(shí)，補(bǔ)貼僅依據(jù)農(nóng)戶的耕地面積進(jìn)行核查，而不是按照種植應(yīng)補(bǔ)貼糧食作物的耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼。由于無(wú)法挨家挨戶核實(shí)種植的是應(yīng)補(bǔ)貼糧食還是非補(bǔ)貼農(nóng)作物，因此只能將耕地面積分為水田和旱地，按照水稻（水田）和玉米（旱地）的補(bǔ)貼價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼，無(wú)形中擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍，“稀釋”了補(bǔ)貼政策調(diào)控引導(dǎo)作用。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼盡管不用區(qū)分耕地上種植的作物，但耕地面積卻變成了補(bǔ)貼審核的唯一指標(biāo)，審核要求更加嚴(yán)格，間接擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍的問(wèn)題更加突出。因?yàn)楦鶕?jù)新要求：需要確定耕地用途是否改變，是否已成為荒地，以及占補(bǔ)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，需要排除這些不符合要求的耕地后再進(jìn)行補(bǔ)貼。但2016年的補(bǔ)貼仍按照每一戶申報(bào)的耕地面積發(fā)放，這暴露出相關(guān)部門(mén)審核補(bǔ)貼缺少監(jiān)管抓手，間接擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍的“遺留問(wèn)題”沒(méi)有得到解決。

（四）補(bǔ)貼資金發(fā)放進(jìn)度緩慢

糧食補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，影響農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資。盡管財(cái)政已提前下達(dá)補(bǔ)貼資金，但由于基礎(chǔ)信息不完善嚴(yán)重影響糧食補(bǔ)貼資金發(fā)放進(jìn)度，根據(jù)規(guī)定補(bǔ)貼資金要實(shí)名制發(fā)放到農(nóng)戶“一卡通”，各農(nóng)戶需要持銀行卡到銀行實(shí)名認(rèn)證簽字之后才能領(lǐng)取補(bǔ)貼，而持卡農(nóng)戶有遷出的，有登記錯(cuò)誤的，有長(zhǎng)期外出打工聯(lián)系不上的，加之經(jīng)辦單位和經(jīng)辦人的層層拖延，造成補(bǔ)貼延遲發(fā)放。按照財(cái)農(nóng)26號(hào)文的規(guī)定，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”必須于6月30日前兌現(xiàn)到農(nóng)民手中，但某省某縣于當(dāng)年9月還未發(fā)放糧食補(bǔ)貼。此外，2013年補(bǔ)貼、2014年的補(bǔ)貼也是下一年才發(fā)放。發(fā)放不及時(shí)，并且時(shí)間拖延較久，造成農(nóng)戶無(wú)法將這些補(bǔ)貼及時(shí)用于購(gòu)買(mǎi)良種、農(nóng)藥等所需農(nóng)資。

三、優(yōu)化新糧食補(bǔ)貼的政策建議

（一）研究制定基于成本的“基礎(chǔ)+傾斜”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)規(guī)范各省農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，在糧種、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)的情況下應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的基礎(chǔ)資金投入標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)貼力度。此外，進(jìn)一步規(guī)范各省農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”額度，對(duì)種糧成本較高的地區(qū)和省份，提高其補(bǔ)貼額度，形成與成本相適應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。

（二）提高補(bǔ)貼審核的信息化程度，減少人為因素干擾

全國(guó)糧食面積數(shù)據(jù)庫(kù)有別于土地調(diào)查工作。雖然國(guó)家每隔幾年會(huì)進(jìn)行一次土地調(diào)查，很多省份也著手土地確權(quán)登記工作，但是首先要保證擁有這些數(shù)據(jù)的部門(mén)和糧食補(bǔ)貼發(fā)放單位進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，其次這些數(shù)據(jù)顯示的是土地所有權(quán)的問(wèn)題，還不能明確糧食補(bǔ)貼中的補(bǔ)貼面積。原因是可能存在確權(quán)之后的土地有荒廢、占用等情況。因此，補(bǔ)貼發(fā)放部門(mén)仍需要建立糧食補(bǔ)貼發(fā)放面積數(shù)據(jù)庫(kù)。

各相關(guān)部門(mén)要建立糧食補(bǔ)貼面積數(shù)據(jù)庫(kù)，在農(nóng)業(yè)部門(mén)測(cè)量、統(tǒng)計(jì)以及核查等前期工作基礎(chǔ)上，切實(shí)做好實(shí)際耕種面積監(jiān)督審查工作：一是重新丈量各農(nóng)戶的耕地面積，備注耕地的占用、轉(zhuǎn)讓、荒廢等情況；二是針對(duì)作物輪種的地區(qū)，需要多次到實(shí)地進(jìn)行面積核查，以實(shí)際耕種面積核定補(bǔ)貼金額，核實(shí)當(dāng)年確實(shí)種了兩季糧食的，補(bǔ)貼面積應(yīng)當(dāng)為耕地面積的兩倍。同時(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)還需通過(guò)與公安、國(guó)土、城建部門(mén)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)更新補(bǔ)貼面積數(shù)據(jù)庫(kù)。在建成糧食補(bǔ)貼面積數(shù)據(jù)庫(kù)后，每年只需在此基礎(chǔ)上更新維護(hù)，滾動(dòng)調(diào)整每年應(yīng)補(bǔ)貼面積，提高補(bǔ)貼審核的信息化程度，減少人為因素干擾。

（三）充分發(fā)揮監(jiān)督利劍作用，構(gòu)建閉合的監(jiān)督鏈條

一是建立健全目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。只有規(guī)范糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行過(guò)程，使糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都能找到具體的責(zé)任人，才能保證糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程有據(jù)可查，確保糧食補(bǔ)貼資金及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)放給種糧農(nóng)民。

二是根據(jù)執(zhí)行與監(jiān)督分離原則，采取部門(mén)自查與財(cái)政抽查相結(jié)合的方式強(qiáng)化部門(mén)管理和財(cái)政監(jiān)督。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)上報(bào)數(shù)據(jù)與調(diào)查數(shù)據(jù)不符的，要嚴(yán)肅查處，對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)在每年對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目抽查的基礎(chǔ)上，公開(kāi)檢查與處理結(jié)果，為落實(shí)糧食補(bǔ)貼政策創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。

三是建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為的處罰力度。對(duì)因違規(guī)操作、玩忽職守、弄虛作假而發(fā)生重大問(wèn)題和事故的地方政府部門(mén)及其經(jīng)辦審核人，納入政府與個(gè)人的誠(chéng)信檔案，在涉及核心利益方面給予聯(lián)動(dòng)處罰，形成多層次、全方位的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

四是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督職能，增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度。加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)糧食補(bǔ)貼政策及政策執(zhí)行的知情權(quán)，設(shè)立政策咨詢平臺(tái)，同時(shí)設(shè)立舉報(bào)電話，方便農(nóng)民對(duì)糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

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