行政救濟(jì)窮盡原則之探析

摘 要 行政救濟(jì)窮盡原則是美國(guó)司法審查中的一項(xiàng)重要原則，該原則要求當(dāng)事人在利用行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)模式后才能尋求司法救濟(jì)即堅(jiān)持復(fù)議前置模式，此種救濟(jì)模式在美國(guó)司法實(shí)踐中的適用，具有極大的優(yōu)越性。本文以武漢市洪山區(qū)人民法院經(jīng)復(fù)議的行政案件為樣本，分析當(dāng)前我國(guó)行政救濟(jì)適用模式的現(xiàn)狀及存在問題，在借鑒美國(guó)行政救濟(jì)窮盡原則的基礎(chǔ)上，探討在我國(guó)確立行政救濟(jì)窮盡原則的優(yōu)勢(shì)，以期重構(gòu)我國(guó)行政救濟(jì)的模式，建立以行政復(fù)議前置為原則，當(dāng)事人自由選擇為例外的救濟(jì)方式。

關(guān)鍵詞 行政救濟(jì) 行政訴訟 復(fù)議前置 自由選擇

作者簡(jiǎn)介：章玉潔，中南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.175

一、 行政救濟(jì)窮盡原則的概述

（一） 行政救濟(jì)窮盡原則的源起

行政救濟(jì)窮盡原則源起于美國(guó)，其與行政行為成熟原則、行政行為完成原則共同構(gòu)成美國(guó)行政訴訟受案事件的標(biāo)準(zhǔn)，其基本內(nèi)涵是當(dāng)事人在沒有利用可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定。 行政救濟(jì)窮盡原則是通過案例確立下來的，1938年邁爾斯訴貝斯樂亨案、1969年麥卡特訴美國(guó)案件和1993年達(dá)比訴西斯內(nèi)羅斯案為其代表性案件。 在1993年達(dá)比訴西斯內(nèi)羅斯案中，最高人民法院認(rèn)為原告可以立即對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的初步?jīng)Q定請(qǐng)求司法審查，而無須窮盡行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的所有救濟(jì)程序，這是對(duì)該原則的一項(xiàng)重大突破。通常認(rèn)為，行政救濟(jì)窮盡原則是對(duì)行政最終性原則的重申，因?yàn)?，如果尚有其他行政救?jì)程序，說明或許事情還有所轉(zhuǎn)機(jī)，而無須通過司法途徑解決。但是，窮盡行政救濟(jì)的要求會(huì)導(dǎo)致變相的懲罰，或所爭(zhēng)議的是法律解釋問題，則司法機(jī)關(guān)有權(quán)介入，否則會(huì)給行政相對(duì)人帶來嚴(yán)重后果。可見，行政救濟(jì)窮盡原則也有適用例外。

（二）行政救濟(jì)窮盡原則在其他國(guó)家和地區(qū)的適用及啟示

1.英國(guó)的行政裁判所制度

英國(guó)有著古老的自然法思想淵源，英國(guó)民眾普遍認(rèn)為所有爭(zhēng)端都應(yīng)當(dāng)通過法院裁決，非由法院解決的爭(zhēng)端不具有權(quán)威性，不可信服，由此，英國(guó)的行政爭(zhēng)議多由普通法院管轄。20世紀(jì)以后，隨著行政爭(zhēng)議的增多，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)加強(qiáng)，行政裁判所的數(shù)目隨之增加。行政裁判所是由法律規(guī)定設(shè)定在法院之外，用以解決行政糾紛的特別機(jī)構(gòu)。由議會(huì)專項(xiàng)立法設(shè)立，不屬于司法系統(tǒng)，卻行使裁判權(quán)。地位上獨(dú)立于一般的行政機(jī)關(guān)，其裁判結(jié)果在當(dāng)事人不上訴時(shí)具有最終效力。 相對(duì)于普通法院來講，英國(guó)行政裁判所沒有統(tǒng)一固定的程序法典，可以根據(jù)不同性質(zhì)的訴訟制定不同的程序規(guī)則，程序簡(jiǎn)便靈活，辦案時(shí)間比普通法院迅速，由此，英國(guó)大多數(shù)行政案件由行政裁判所解決。

2.法國(guó)的行政救濟(jì)制度

法國(guó)的行政救濟(jì)是當(dāng)事人對(duì)于違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求矯正的一種救濟(jì)手段。當(dāng)事人尋求對(duì)于違法或不當(dāng)行政行為的救濟(jì)途徑有兩種：行政救濟(jì)和訴訟救濟(jì)。法國(guó)大革命之際，只有行政救濟(jì)制度，當(dāng)事人對(duì)于行政決定不服，只能向行政機(jī)關(guān)申訴。1898年卡多案件改變了這一現(xiàn)實(shí)，最高行政法院在判決該案時(shí)認(rèn)為，當(dāng)事人可以無須經(jīng)過行政救濟(jì)而直接尋求訴訟救濟(jì)。至此，行政救濟(jì)不再是當(dāng)事人尋求救濟(jì)的前置條件。但是存在兩個(gè)例外情況，一是當(dāng)事人是請(qǐng)求行政主體賠償損害的，二是某些法律規(guī)定必須先經(jīng)過行政救濟(jì)才能尋求訴訟救濟(jì)的。

從世界范圍行政救濟(jì)窮盡原則的適用情況來看，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接上并沒有一個(gè)特定的模式，但可以總結(jié)出一般規(guī)律。

首先，行政復(fù)議已然成為解決行政糾紛的主要方式，行政訴訟是解決行政糾紛的最后防線。域外一些國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有較高的獨(dú)立性，與作出行政行為的行政機(jī)關(guān)之間幾乎沒有隸屬關(guān)系，行政復(fù)議程序中設(shè)有聽證制度，引入了訴訟中的言詞辯論及相關(guān)證據(jù)規(guī)則，具有司法性，其行政復(fù)議能夠充分發(fā)揮解決糾紛的作用。另外在強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮行政復(fù)議的作用的同時(shí)，將行政訴訟作為行政救濟(jì)的最后防線，以保障行政救濟(jì)的公平公正，為行政相對(duì)人提供全方位的權(quán)益救濟(jì)方式。

其次，行政復(fù)議前置模式是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都曾經(jīng)適用過的救濟(jì)模式，即使是由行政復(fù)議前置模式演變?yōu)樽杂蛇x擇模式的法國(guó)，絕大多數(shù)的行政爭(zhēng)議依然通過行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑解決，行政復(fù)議已經(jīng)成為解決行政爭(zhēng)議的主要途徑，行政相對(duì)人充分了解行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別，習(xí)慣于先尋求行政復(fù)議解決糾紛?？梢?，在行政復(fù)議前置的模式下，既有利于行政復(fù)議的充分發(fā)揮與完善，也使得公眾對(duì)于行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑有了充分了解，面對(duì)糾紛時(shí)選擇合適的方式救濟(jì)自身合法權(quán)益。

二、我國(guó)行政救濟(jì)模式實(shí)施現(xiàn)狀及分析

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟。鑒此，我國(guó)行政救濟(jì)模式以當(dāng)事人自由選擇為原則，復(fù)議前置為例外，主要包括自由選擇型、復(fù)議前置型、復(fù)議終局型三種。自由選擇型即除非法律、法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人可以自由選擇申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。復(fù)議前置型即法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)首先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向法院提起行政訴訟的。以武漢市洪山區(qū)法院為例，筆者調(diào)查了該法院2014、2015、2016年三年的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析我國(guó)行政救濟(jì)模式存在問題及原因。

由表1可以看出，隨著2015年5月1日新修訂的《行政訴訟法》實(shí)行立案登記制以來，行政案件數(shù)量顯著增加，其中經(jīng)復(fù)議再起訴的案件數(shù)量也逐年增加，經(jīng)復(fù)議再起訴案件的增長(zhǎng)率大于法院行政案件數(shù)量增長(zhǎng)率。這是受新《行政訴訟法》將經(jīng)復(fù)議的案件中復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告這一規(guī)定的影響，這一規(guī)定很大程度上促使相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議。武漢市市一級(jí)人民政府及職能部門雖然不在洪山區(qū)轄區(qū)范圍，但是湖北省省一級(jí)人民政府的大多數(shù)職能部門都在洪山區(qū)轄區(qū)，表1所顯示的經(jīng)復(fù)議再起訴的案件所占比表明也所有行政案件中也只有約一成的案件在起訴前經(jīng)過了行政復(fù)議。換言之，絕大多數(shù)行政案件中，行政相對(duì)人傾向于首先尋求司法救濟(jì)，行政復(fù)議在行政救濟(jì)實(shí)踐中適用率較低。

由表2可以看出，經(jīng)復(fù)議的案件再提起訴訟的主要原因是經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)都維持了原機(jī)關(guān)的行政行為，相對(duì)人將復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告主要是認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)的維持行為侵犯了他們的合法權(quán)益。另外，通過表格可以看出，經(jīng)復(fù)議再起訴的行政案件，其訴訟結(jié)果存在撤銷以及確認(rèn)違法的情況，可見復(fù)議機(jī)關(guān)維持的行政決定仍存在被法院撤銷或確認(rèn)違法的情形，這說明行政復(fù)議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的功能發(fā)揮得并不理想。

三、行政救濟(jì)窮盡原則在我國(guó)確立之縷析

（一）行政救濟(jì)窮盡原則在我國(guó)確立之優(yōu)勢(shì)

首先，行政救濟(jì)窮盡原則是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)迅速解決行政糾紛的需要。行政案件的糾紛一般涉及城建、資源、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)等專門領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，行政機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中有解決此類糾紛的專業(yè)知識(shí)，并且具備解決糾紛的資源和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制復(fù)議前置具有極大的優(yōu)勢(shì)。一方面，行政機(jī)關(guān)了解案件的詳細(xì)經(jīng)過，能夠迅速抓住問題的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，收集資料、獲得證據(jù)比法院介入收集更加方便快捷；另一方面，成本較低，行政復(fù)議具有無償性。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自己內(nèi)部的專業(yè)技術(shù)人員和資源解決問題，相比法院另外聘請(qǐng)專家，大大降低了解紛成本。更重要的是有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)和減少當(dāng)事人訴累。

其次，行政救濟(jì)窮盡原則是維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要。由于案件的復(fù)雜性和當(dāng)事人的訴求不同，有些案件先復(fù)議比直接訴訟更有利于糾紛的解決，更有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如對(duì)于行政相對(duì)人提起的對(duì)于不當(dāng)行政行為的審查，并不屬于法院審查的范圍，因而行政相對(duì)人想通過訴訟途徑解決這類問題的目的就無法實(shí)現(xiàn)，而行政復(fù)議可以審查行政行為的正當(dāng)性和合理性，由此可見，行政復(fù)議有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

最后，行政救濟(jì)窮盡原則是促進(jìn)立案登記制度良性運(yùn)行的有效保障。2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，改革法院案件的受理制度，變立案審查制為立案登記制，2015年5月1日起實(shí)施的《行政訴訟法》第51條正式確立了立案登記制度，自此，法院的行政案件數(shù)量急劇增加，法院承受著難以承受之重，確立行政救濟(jì)窮盡原則，為行政糾紛分流，讓一部分案件通過行政復(fù)議解決，減少起訴到法院的案件數(shù)量，或者經(jīng)過行政復(fù)議后，法院處理經(jīng)復(fù)議的案件，對(duì)于事實(shí)證據(jù)的調(diào)查會(huì)相對(duì)輕松，減輕法院的工作量，從而使立案登記制度能夠良性運(yùn)行。

（二）行政救濟(jì)窮盡原則在我國(guó)確立之縷析

在我國(guó)確立行政救濟(jì)窮盡原則，探討復(fù)議前置的立法設(shè)想時(shí)，應(yīng)考慮復(fù)議前置如何立法，應(yīng)當(dāng)作為原則還是例外？學(xué)界關(guān)于這一問題的討論主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為復(fù)議前置范圍不應(yīng)涉及所有行政糾紛，應(yīng)限于一定范圍。也提出了劃分范圍的標(biāo)準(zhǔn)，比如行政行為的合法性、合理性的標(biāo)準(zhǔn)、案件類型化的標(biāo)準(zhǔn)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議前置應(yīng)當(dāng)作為原則，借鑒了美國(guó)行政救濟(jì)窮盡原則列舉適用的例外情形。

筆者贊同后一種觀點(diǎn)。首先，從復(fù)議前置實(shí)現(xiàn)的社會(huì)文化背景來講，鑒于現(xiàn)階段我國(guó)公民的法律素養(yǎng)整體不高，采用行政行為合法性、合理性的標(biāo)準(zhǔn)，抑或是采用案件類型化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政相對(duì)人來說是比較專業(yè)的問題，行政相對(duì)人還不具備區(qū)分何種案件應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置，另外，我國(guó)復(fù)議前置有其實(shí)現(xiàn)的文化基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。任何國(guó)家的制度設(shè)計(jì)都必須充分考慮自己國(guó)家民眾的文化心理狀況。法律制度必須建立在自己的社會(huì)文化基礎(chǔ)之上，才能成為適合本國(guó)國(guó)情并且獨(dú)具本國(guó)特色的解紛制度。 中國(guó)民眾的維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，但法律素養(yǎng)和法律專業(yè)知識(shí)較薄弱，在遇到糾紛時(shí)，大多數(shù)的群眾更愿意通過信訪途徑解決行政糾紛，少部分人會(huì)選擇行政訴訟，很少一部分人會(huì)提起行政復(fù)議，信訪案件過多，本身就說明行政復(fù)議與行政訴訟作為專門糾紛解決機(jī)制的失靈。由此，行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的方便、快捷、高效的優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮。在當(dāng)前依法治國(guó)的背景下，雖然司法權(quán)被不斷強(qiáng)化，行政權(quán)被不斷約束和限制，但是司法權(quán)依然在很大程度上受制于行政權(quán)。要走出這個(gè)困境，提高民眾對(duì)行政權(quán)的信賴，不僅要依靠司法制度的完善，更依賴于公民法律素養(yǎng)的提高。這在短期內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的，面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，在司法之外尋求替代性的解紛機(jī)制是最好的解決方式。通過強(qiáng)制復(fù)議前置，一方面，可以發(fā)揮強(qiáng)大行政權(quán)解決糾紛和社會(huì)調(diào)控的功能，提高公信力；另一方面，為缺乏法律專業(yè)知識(shí)，不知選擇何種行政救濟(jì)方式的民眾提供了更為直觀有效的指導(dǎo)。

其次，從行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別來講，行政訴訟能解決的糾紛，從理論上講行政復(fù)議都能解決。而且行政復(fù)議還能解決行政訴訟不能解決的問題。一方面，從行政訴訟與行政復(fù)議的受案范圍來講，行政復(fù)議的受案范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政訴訟，既審查所請(qǐng)求行政行為的合法性問題也審查其合理性問題；另一方面，行政復(fù)議審理期限較短，并且免費(fèi)審理，能夠大大提高糾紛解決的效率。

再次，從目前我國(guó)行政相對(duì)人的法律專業(yè)程度來講，無論行政復(fù)議前置范圍的劃分采取何種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政相對(duì)人來講，都是非常專業(yè)的問題。行政相對(duì)人又會(huì)面臨類似“所訴行為是否屬于受案范圍”這樣專業(yè)性問題。簡(jiǎn)單說，行政相對(duì)人沒有能力區(qū)分爭(zhēng)議的糾紛是否屬于行政復(fù)議前置的范圍。而且有些問題，比如合法性、合理性問題不是在申請(qǐng)之初或提起訴訟時(shí)就能分清的，要等到案件的深入審理才能分清，到時(shí)是否要終結(jié)案件的審理，讓相對(duì)人重新走另一個(gè)程序，也可能發(fā)生行政復(fù)議機(jī)關(guān)與法院相互推諉的情況。所以一律前置更具有科學(xué)性。

最后，以復(fù)議前置為原則，有利于減輕法院負(fù)擔(dān)，提高行政審判的效率。法院審查經(jīng)復(fù)議的案件，相當(dāng)于是二次審理，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)事實(shí)，證據(jù)進(jìn)行了調(diào)查。相信在不久的將來，復(fù)議制度更加健全，復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)越來越高，復(fù)議工作更加科學(xué)，法院將不再進(jìn)行全面審查，而只審法律問題，這會(huì)大大縮短訴訟時(shí)間，提高司法審查的效率。

四、結(jié)語

借鑒和學(xué)習(xí)美國(guó)行政救濟(jì)窮盡原則及其適用例外，重構(gòu)我國(guó)的行政救濟(jì)模式，本文以武漢市洪山區(qū)人民法院經(jīng)復(fù)議再起訴的行政案件為樣本，探討行政救濟(jì)窮盡原則在我國(guó)確立的優(yōu)勢(shì)。然而要使行政復(fù)議成為解決行政糾紛的主要渠道，重構(gòu)我國(guó)行政救濟(jì)的模式，不僅需要行政復(fù)議制度自身的發(fā)展和完善，更需要一個(gè)公眾認(rèn)識(shí)、了解行政復(fù)議這一糾紛解決機(jī)制的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。本文只是提出了在我國(guó)建立以行政復(fù)議前置為原則，當(dāng)事人自由選擇為例外的模式的初步構(gòu)想，要想使復(fù)議前置和適用例外的情形更加具體化，還需要對(duì)這一命題進(jìn)行具體地探討和深入地研究。

注釋：

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