財(cái)政體制改革要不忘“初心”

高培勇

這一節(jié)的主題是中央和地方關(guān)系的改革，中央和地方關(guān)系的改革如何才能到位?我想到了十九大之后頻率出現(xiàn)非常高的一對(duì)概念，叫“不忘初心，牢記使命”。如果把這個(gè)初心比作財(cái)政體制改革的設(shè)計(jì)圖，把這個(gè)使命當(dāng)作我們圍繞財(cái)政體制改革設(shè)計(jì)圖而進(jìn)行施工的一系列操作和安排，我想當(dāng)下我們最需要做的，就是回過(guò)頭來(lái)看一看我們當(dāng)初關(guān)于中央和地方之間關(guān)系改革的設(shè)計(jì)圖紙是怎么設(shè)計(jì)的。再回過(guò)頭來(lái)看一看在經(jīng)過(guò)多年之后，圍繞這個(gè)設(shè)計(jì)圖取得的進(jìn)展怎樣，遇到了什么樣的阻力。我想這是在討論中央和地方關(guān)系改革問(wèn)題時(shí)特別需要注意的。

講到初心或講到設(shè)計(jì)圖，我立刻想到兩條。其一，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這句話我們已經(jīng)爛熟于心。但是要注意到，當(dāng)我們說(shuō)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”是第一次、開(kāi)天辟地似的提法時(shí)，與它同時(shí)第一次出現(xiàn)的是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，也就是全面深化改革的總目標(biāo)。換言之，這是作為一對(duì)孿生姐妹一并來(lái)到人間的。因此，必須注意，當(dāng)我們說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的時(shí)候，專門講的是，它是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，而不是其他別的什么的基礎(chǔ)和支柱。這樣一個(gè)定位實(shí)際上告訴我們幾件事：第一，財(cái)政已經(jīng)由一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇上升到國(guó)家治理范疇；第二，財(cái)政體制已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分上升為國(guó)家治理體系的一個(gè)組成部分。這兩個(gè)變化非同小可。它實(shí)際上告訴我們，謀劃中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革必須立足于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個(gè)全局視野，否則的話就難以推開(kāi)。

當(dāng)然，我們也可能說(shuō)事權(quán)與支出責(zé)任的改革是一個(gè)高階問(wèn)題，在財(cái)政層面解決不了。但同時(shí)如果想到另外一層關(guān)系，比如，我們總講生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾，總講上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾。當(dāng)談到矛盾的時(shí)候，它是一對(duì)對(duì)立統(tǒng)一體，一方?jīng)Q定另一方，另一方反作用于一方。兩者之間既有矛盾也有統(tǒng)一，否則的話，我想?yún)⑴c撰寫中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告的人，以及統(tǒng)稿的人絕對(duì)不會(huì)把兩個(gè)第一次出現(xiàn)的概念同時(shí)放進(jìn)一個(gè)文件當(dāng)中去。因此，要在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程當(dāng)中，注重發(fā)揮財(cái)政體制對(duì)于推進(jìn)與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的中央和地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)和重要支柱作用。我的意思是說(shuō)，既然賦予了財(cái)政這種職能，你就得想方設(shè)法去謀這種職能、履行這種職能。如果不去謀、不去履行的話，按照我們現(xiàn)在面臨的體制環(huán)境，天上不會(huì)掉餡餅。難以設(shè)想，你什么都不改，機(jī)構(gòu)不變，體制不變，理念、思想、戰(zhàn)略不調(diào)整，財(cái)政就一下子變成整個(gè)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱了，財(cái)政部門所做的工作就一下子成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱了。所以，推進(jìn)中央和地方關(guān)系的改革，特別是推進(jìn)中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革，要同與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的中央和地方關(guān)系改革捏在一起，財(cái)政必須有意識(shí)地發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用。這是一個(gè)初心，不能忘。

第二個(gè)初心是分稅制。分稅制最早提出是1994年。我們一提1994年財(cái)稅體制改革的時(shí)候，立刻想到的就是分稅制財(cái)政管理體制。那時(shí)我們是怎么給分稅制財(cái)政管理體制定位的？大家從網(wǎng)上立刻就可以下載相關(guān)的文件。當(dāng)時(shí)是這樣講的：分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是，按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍。那時(shí)候沒(méi)講支出責(zé)任。接下來(lái)是，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。這是1993年12月份所頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的決定》中的核心內(nèi)容。當(dāng)然也許有人會(huì)說(shuō)這是20多年前的事情了，我們今天是否還要按這個(gè)初心往前走。我提醒大家一句話，2015年新頒布的國(guó)家預(yù)算法有一個(gè)專門的條款是這樣講的：國(guó)家實(shí)行分稅制財(cái)稅管理體制。因此，從這個(gè)角度講，分稅制或以分稅制為靈魂、為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系格局，即便在今天，這個(gè)初心是沒(méi)有變化的。如果有變化，那可能是具體層面和操作層面的東西。我想，很有必要把這樣一個(gè)事情講清楚。

再進(jìn)一步講，為什么當(dāng)初要實(shí)行分稅制財(cái)政體制？一方面是要提高中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政的收入比例，提升中央政府的宏觀調(diào)控能力。但畢竟沒(méi)采取行政辦法，沒(méi)采取其他別的什么辦法。目的是什么呢？目的還是要發(fā)揮剛才樓部長(zhǎng)講的兩個(gè)積極性。其實(shí)兩個(gè)積極性在今天說(shuō)來(lái)，主要是著眼于發(fā)揮地方政府的積極性。因此，這是另外一個(gè)初心。

如果明確了這是初心，這不是在半路上突然降下來(lái)的一個(gè)新的主張、新的思想，那么我們面臨的任務(wù)，就是按照這樣的初心，履行把一張財(cái)政體制改革藍(lán)圖繪到底的這樣一種使命。按照這樣的設(shè)計(jì)圖紙，通過(guò)施工，把它做出來(lái)。如果不行，就改圖紙。而不是在半路上把施工的操作方案變了。比如我設(shè)計(jì)的原來(lái)是新知大廈，結(jié)果蓋出來(lái)是別的什么用途的大廈，那肯定就不是我們所要的中央地方財(cái)政關(guān)系。我想這是一條。

接下來(lái)是施工的問(wèn)題。施工過(guò)程當(dāng)中你遇到了哪些變化？我想最大的變化，就是十九大報(bào)告提出的新時(shí)代、新矛盾、新體系、新部署、新目標(biāo)，是一個(gè)完整的邏輯體系。非常重要的兩個(gè)新和財(cái)政體制直接相關(guān)，其一就是新時(shí)代。新時(shí)代告訴我們的是什么呢？我體會(huì)就是“對(duì)表”。你現(xiàn)在站在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)上，就要干哪個(gè)時(shí)點(diǎn)的事情。過(guò)去想不到的事情現(xiàn)在該想到了；過(guò)去不敢想的事情現(xiàn)在要敢想了；過(guò)去既想到了又敢想、但是又沒(méi)辦法列入議事日程的事情，現(xiàn)在必須列入議事日程了。要有將財(cái)政體制改革藍(lán)圖繪到底的緊迫感。這是一條。

第二個(gè)新矛盾，人民對(duì)美好生活的需要包括兩層意思，一層意思是原有傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)文化的需要，另外是民主法治、公平正義、安全環(huán)境方面的需要。如果把對(duì)應(yīng)兩個(gè)方面需要的產(chǎn)品做一下分類，前一類需要對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品，一個(gè)是物質(zhì)產(chǎn)品，一個(gè)是文化產(chǎn)品。后一層大家對(duì)應(yīng)一下是什么產(chǎn)品？是制度產(chǎn)品和政策產(chǎn)品。你不會(huì)拿物質(zhì)的和其他別的什么東西對(duì)應(yīng)后一類需要的。那要求我們做什么呢？這樣的美好生活的需要，并且是上了層次的，并且擴(kuò)了范圍的美好生活的需要，顯然更加需要地方政府的責(zé)任，更加需要發(fā)揮地方政府的積極性。否則的話，你怎么去滿足？物質(zhì)產(chǎn)品相當(dāng)部分可以推給市場(chǎng)，但是物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品中也有政府該提供的部分，特別是制度產(chǎn)品和政策產(chǎn)品無(wú)疑不可能推給市場(chǎng)，是黨和國(guó)家理應(yīng)牽頭完成的供給。因此，我們說(shuō)的不平衡不充分的發(fā)展，不僅僅指市場(chǎng)系統(tǒng)的不充分不平衡，不僅僅是哪個(gè)產(chǎn)業(yè)、哪個(gè)產(chǎn)品的不平衡不充分，而且還包括政府系統(tǒng)的不平衡、不充分。特別是政府所提供的公共服務(wù)，政府所提供的制度產(chǎn)品和政策產(chǎn)品的不平衡和不充分。因此，從這個(gè)意義講，在新時(shí)代，在社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的條件下，我們更應(yīng)該按照初心把財(cái)政體制改革藍(lán)圖繪到底，這是第二個(gè)想法。

第三，當(dāng)前最需要做的。中央和地方之間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建一直有兩條主線索，一條是分錢，另外一條是分稅。中華人民共和國(guó)成立即將70年，我們可以看到，大多數(shù)時(shí)間執(zhí)行的是分錢制度。我們都很清楚，讀書的時(shí)候就學(xué)過(guò)財(cái)政體制的三種做法，第一總額分成，然后是收入分類分成，再往前走就是大包干，分的都是錢。1994年是分界限，開(kāi)始走所謂的分稅制道路。分稅和分錢有何區(qū)別？我們說(shuō)分錢分的是財(cái)政收入的結(jié)果，分稅則分的是財(cái)政收入的來(lái)源。我們總講稅收、稅源、稅本，如果分的是稅收，那就是分錢。如果分的是稅源和稅本，那講的是分稅。這樣一個(gè)界限非常清晰的問(wèn)題一定要牢牢記在腦子里。

怎么把分稅制財(cái)政管理體制這張藍(lán)圖繪到底，怎么把國(guó)家治理現(xiàn)代化條件下財(cái)政的基礎(chǔ)和支柱作用這張藍(lán)圖繪到底，我覺(jué)得，這是我們當(dāng)前特別要明確，并且深化研究的兩個(gè)十分重要的問(wèn)題。