進一步推進上海社會組織參與社區(qū)治理

華潔蓉 陳穎 沈永兵

[摘 要]為進一步了解上海社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀，本文調研組走訪了上海市社團管理局及浦東、靜安、長寧、普陀等區(qū)的社會組織和多個街道社會組織服務中心，對上海93家社會組織做了問卷調查，并訪談了有關區(qū)分管領導和部分公益界人士。經過調研，發(fā)現(xiàn)上海的社會組織呈現(xiàn)出三個特點，仍存在有待改進的問題，要堅持黨的領導，加強頂層設計，激發(fā)街鎮(zhèn)創(chuàng)新動力，以黨建引領形成共建共治共享的社會治理格局。

[關鍵詞]社會組織；社區(qū)治理；對策建議

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）03-0051-03

黨的十九大報告提出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這就需要激發(fā)社會多元主體活力，最大限度增加社會發(fā)展的動力因素。社會組織是社會治理重要主體之一，隨著我國政府職能轉變和行政管理體制改革的深入，培育和發(fā)展社會組織、推動社會組織參與社會治理，已成為社會治理制度改革創(chuàng)新的重要內容。

一、上海社會組織參與社會治理的發(fā)展現(xiàn)狀

中共上海市委關于創(chuàng)新社會治理加強基層建設的“1+6”文件出臺后，在上海，公益慈善、生活服務、文體活動和專業(yè)調處四大類社區(qū)社會組織活躍于社區(qū)治理的各個領域，正在成為社區(qū)治理多元主體中的一支重要力量。

（一）市、區(qū)層面推動社會組織參與社區(qū)治理的制度體系初步形成。在管理制度上，穩(wěn)妥實施社會組織直接登記管理改革，直接登記類社會組織占總量的74%；降低準入門檻，放寬民辦非企業(yè)單位開辦資金、辦公場所等登記條件；取消全市性社會團體和基金會設立、變更、終止分支機構（代表機構）的行政審批；建立社會組織年度檢查與年報公示并行制度，啟動社會組織統(tǒng)一社會信用代碼改革，簡化社會組織注銷登記程序。在政策制度上，市人大常委會頒布《上海市募捐條例》，市委、市政府制定出臺《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》等文件，市級相關部門先后制定培育發(fā)展社區(qū)社會組織、社會組織規(guī)范化建設、孵化基地建設、服務中心建設、社區(qū)基金會建設、人才隊伍建設等政策文件。

（二）街鎮(zhèn)層面推動社會組織參與社區(qū)治理的支持服務體系日益健全。截至2016年底，上海各街鎮(zhèn)（工業(yè)園區(qū)）社會組織服務中心達到215家，覆蓋率達96.7%。各街鎮(zhèn)社會組織服務中心積極推動實體化、社會化、標準化運作，在社區(qū)社會組織的培育孵化、落地對接、日常服務等方面發(fā)揮了重要的作用，為社會組織參與基層治理提供了較強的支持保障服務。截至2016年底，上海共有社區(qū)社會組織4282家，占登記總數的30.2%。社區(qū)基金會得到長足發(fā)展。截至2017年底，上海33%的街鎮(zhèn)成立社區(qū)基金會，達到73家。各社區(qū)基金會的原始資金已達1.4億元，資金來源也不再完全依靠政府一次性投入，多元性態(tài)勢正在逐漸形成。各街鎮(zhèn)還積極探索成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會。

（三）社會組織自身發(fā)展取得顯著進步。一是社會組織的數量穩(wěn)步增加。市委“1+6”文件實施1年后，上海經民政部門批準登記的社會組織達到13355家，同比增長高達8.0%。2016年，社會組織總量再次高速增長6.2%，達到14178家。上海的社會組織數量已達到每萬戶擁有9.8個，是全國平均水平的兩倍。[1]二是社會組織實力不斷增強。2016年，上海社會組織凈資產已達到462億元，比上年增加45.63億元；總收入490億元，比上年增加53.92億元。[2]三是社會組織參與社會治理的活躍度大幅提高。2015年，社會服務機構開展公益項目的數量比上一年同比增長28.2%[3]，表明市委“1+6”文件實施后，社區(qū)的社會組織開展公益項目和參加公益活動的數量大幅增長。

（四）社會組織黨建工作初見成效。截至目前，上海正常運營的14477家社會組織中，已有9819家建立黨的組織，覆蓋率為67.8%。未建立黨組織的，以活動型黨組織、黨的工作小組等形式實現(xiàn)工作覆蓋。其中，活動型黨組織1768家，黨的工作小組657家。[4]各街鎮(zhèn)則積極探索成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會黨總支，不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。

二、上海社會組織參與社會治理的主要問題

（一）黨建引領的作用發(fā)揮不足。一是同步推進機制有待完善?！皟尚隆苯M織黨建工作中存在重非公企業(yè)黨建、輕社會組織黨建的傾向；社會組織登記時，黨組織的建立或指導員配備有明確要求，但成立后，黨組織的管理和制度執(zhí)行不夠規(guī)范；黨組織在社會組織日常運行、評估、年檢等全過程的同步推進有待加強；仍存在有組織少活動和有支部但黨員關系不轉入的現(xiàn)象。二是覆蓋率和有效性有待提高。目前，社會組織的黨員關系掛靠多元，真正直屬社會組織的黨員數量有限。調研顯示，派黨建聯(lián)絡員占比高達45.7%，獨立黨支部只占21.7%，發(fā)展黨員的人數更為有限；社會組織自身黨支部建設意識不強、活力不足、能力不夠；街鎮(zhèn)指導社會組織黨建工作仍處在起步階段，針對社會組織的特點和實際情況開展黨建工作的經驗和效果還有待提高。三是群眾對黨組織的感受度有待增強。社會組織在執(zhí)行政府購買的服務項目時，宣傳自身形象多，傳遞黨和政府聲音的意識不強，導致被服務對象“只見社會組織、不見黨組織”的現(xiàn)象。

（二）對社會組織的引導和服務較為薄弱。一是政策執(zhí)行宣傳尚有不足。政策執(zhí)行存在“最后一公里”問題，制定政策的部門清楚，相關部門了解不多，執(zhí)行人員尤其是第三方更是知之甚少，導致社會組織信息不對稱，知曉率低；各部門對社區(qū)社會組織參與社會治理的重要性和工作瓶頸的解決方式尚未形成共識，導致政策執(zhí)行效果不佳。二是培育發(fā)展缺乏引擎。社會組織從業(yè)人員的職業(yè)認可度不高，提供服務的“人”的價值在承接政府項目的經費里，一般以志愿者或最低工資標準給予支付，甚至不能在項目里支付人員費用，導致社會組織無法或艱難維系服務人員的工資開支；存在著非盈利組織不應盈利和無需結余的認識誤區(qū)，造成社會組織生存壓力大，影響可持續(xù)發(fā)展，有些社會組織只能通過同時注冊企業(yè)的方式減輕發(fā)展壓力，導致企社不分和資金管理漏洞；支持型樞紐型社會組織發(fā)育不夠，社區(qū)基金會等社會渠道尚未打開，發(fā)展空間受限。三是評估導向存在偏差。社會組織承接政府項目的評估缺少科學的標準體系，只能參照工程類項目標準進行，社會組織的服務價值沒有得到充分體現(xiàn)；尚未形成評估機構的專業(yè)資質認定體系，評估組織專業(yè)能力參差不齊，甚至存在外行人評審內行人的情況，出現(xiàn)評估標準各區(qū)不同、各人不同、各項目不同的怪象，評估審核失去了對社會組織的專業(yè)化和針對性的引導，導致社會組織疲于應付、盲目應付；項目評估結果缺少信息公開平臺，購買方和公眾不能對社會組織實施項目情況進行及時了解和有效監(jiān)督，尚未形成社會組織的信用體系。

（三）社會組織參與社區(qū)治理的能力不足。一是與社區(qū)需求匹配度不高。普遍認可的社會組織數量有限，全市社團局公布的第一批正面清單中僅198家，約占登記社會組織的1.3%，無法滿足較大的社區(qū)需求；有些組織簡單依賴購買方的情況介紹，不做社區(qū)需求的深入調研，服務不夠精準；有些組織注重方案制作，不注重執(zhí)行落地，項目成效差異較大，服務對象滿意度不高。二是可持續(xù)性發(fā)展動力不夠?；I資能力弱，資金來源渠道單一，缺乏社企合作、社社聯(lián)動的整合意識和能力；帶頭人的綜合能力有待提高，缺乏人才的引入、培育、集聚機制，組織內部人員流動性較大。調研顯示，3年來93家社會組織共錄用568人，流失259人，流失率達45.6%。三是職業(yè)化專業(yè)化水平不強。四大類社區(qū)社會組織發(fā)展不均衡，專業(yè)調處類等一些社區(qū)急需的社會組織較少，難以滿足需求；有的組織承接項目領域跨度大，對特定領域專注度不夠，專業(yè)性體現(xiàn)不足。調研顯示，無專業(yè)職稱的社會組織從業(yè)人員占29.1%，初級職稱的占35.6%，兩者相加達64.7%。

三、對策和建議

黨的十九大報告中明確指出：加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理、社會調節(jié)和居民自治良性互動。為此，提出以下三點建議：

（一）堅持黨的領導，加強社會組織參與社區(qū)治理的黨建引領。一是轉變工作理念，提高各級黨組織對社會組織發(fā)展及其黨建工作重要性的認識。要充分認識社會組織在社區(qū)自治發(fā)展、社區(qū)矛盾調處、社區(qū)服務提供和社區(qū)公益精神培育等各方面的重要功能，健全和完善社會組織黨建工作領導機制和協(xié)調機制，建立定期聽取社會組織建設和黨建工作的報告制度、促進社會組織發(fā)展聯(lián)席會議制度等。要高度重視社會組織中的人才隊伍建設，加大對領軍人才的黨員發(fā)展工作和關心愛護工作，把優(yōu)秀的社會組織人才納入到黨組織中。二是要發(fā)揮平臺作用，提高社會組織黨建工作的有效性。在培育發(fā)展社會組織的過程中，必須做到組織發(fā)展和黨建發(fā)展雙同步，按照全覆蓋、分級分類管理和條塊結合的原則，在加大設立獨立支部力度的基礎上，在條件成熟的街鎮(zhèn)加快成立社會組織聯(lián)合會及其黨組織，探索建立社會組織黨建聯(lián)動協(xié)同推進機制。要依托區(qū)域化黨建工作優(yōu)勢，加大社區(qū)黨建服務中心對社會組織黨建工作的指導力度，通過與區(qū)域單位、居民區(qū)、新經濟組織黨組織結對等多種方式，提升社會組織黨建引領意識和黨務工作能力。在指導社會組織服務群眾的同時，積極開展宣傳，傳遞黨組織的聲音，擴大黨在群眾中的影響力和號召力，杜絕“只見社會組織、不見黨組織”的情況。

（二）加強頂層設計，健全扶持社會組織發(fā)展的機制。一是要完善政府購買服務運作機制。在預算編制上，制定購買服務年度計劃，編制單列年度預算。在定價機制上，豐富服務社區(qū)的社會組織正面推薦清單，健全政府向社會組織購買公共服務的定價機制，形成針對四大類社區(qū)社會組織一整套有效合理的公共服務定價體系。在平臺建設上，建立市級層面的政府購買服務公共管理平臺，將購買服務的組織信息、執(zhí)行情況和評估反饋在平臺上及時公布，加強信用監(jiān)督和公眾監(jiān)督。在評價體系上，要研究購買社會組織服務的績效評價模型，從政策環(huán)境、發(fā)展程度和取得成效等多維度綜合反映工作效果。二是要優(yōu)化政策扶持和執(zhí)行環(huán)境。在財稅政策上，落實政府購買社會組織服務的制度要求，解決社會組織免稅資格申請、稅費減免抵扣、專用票據申請、人員經費列支比例、服務項目經費撥付等實際問題，研究出臺社會組織扶持優(yōu)惠政策。在人才政策上，重新評估現(xiàn)行的社會組織從業(yè)人員限薪機制，適當提高薪酬水平，推出針對社會組織優(yōu)秀人才的激勵政策，幫助社區(qū)社會組織留住人才。在政策執(zhí)行上，發(fā)揮市社會組織建設和管理聯(lián)席會議的作用，加強各職能部門的協(xié)同和銜接，確保各項政策在落地過程中，認識到位、指導到位、執(zhí)行到位。三是要加大評估機構專業(yè)能力建設。在標準建設上，要建立針對評估機構和評估人員的統(tǒng)一專業(yè)標準，加強對評估機構的資質認定，建立分類別的社會組織績效評價指標體系。在過程管理上，可以源頭前移，注重事前指導、事中督導、事后評價，全過程、針對性地進行指導和評估。在流程設計上，可以對20萬元以上政府購買服務項目，綜合使用材料式、信息化、服務對象電話詢問、問卷調查等多種評估手段；對20萬元以下政府購買服務項目簡易評估流程，按合同約定檢查驗收。

（三）激發(fā)街鎮(zhèn)創(chuàng)新動力，助力形成共建共治共享的社區(qū)治理格局。一是要發(fā)揮街鎮(zhèn)的樞紐平臺作用。加強社會組織聯(lián)合會、社會組織服務中心和社區(qū)基金會等載體建設，明確各自定位，加強聯(lián)動互通。二是要打造社會組織示范性服務平臺。要出臺關于社會組織服務中心硬件設施和軟件服務的地方標準，明確將中心運作經費列入財政預算。要進一步發(fā)揮社會組織服務中心樞紐功能，加大對社會組織能力建設的服務力度，從多方面幫助社會組織提升管理水平，特別注重對社會組織人才隊伍建設的指導，提高社會組織從業(yè)人員的專業(yè)化、職業(yè)化能力，指導社會組織制定社工培育發(fā)展專項計劃或中長期發(fā)展規(guī)劃。三是要激發(fā)社區(qū)基金會引擎動力功能。要在條件成熟的街鎮(zhèn)探索成立社區(qū)基金會，積極挖掘社區(qū)資源，優(yōu)化資金來源結構。探索社區(qū)基金會的運作模式，通過“社區(qū)微公益”“小區(qū)微創(chuàng)投”等社區(qū)自下而上的公共議題形成機制，以項目化運作提升社區(qū)共治自治的水平。四是要搭建社會組織參與社區(qū)治理的共治平臺。要加強政社合作，街鎮(zhèn)通過社聯(lián)會、社服中心等平臺，發(fā)布社區(qū)需求信息，引入優(yōu)質社會組織和服務項目。要注重居社對接，社會組織主動深入社區(qū)開展調研，確保服務與需求精準對接，提高項目執(zhí)行的針對性和有效性。要促進社社聯(lián)動，通過舉辦公益伙伴日、社會組織沙龍活動、社會組織負責人專題研討會等多種形式，加強社會組織之間信息互通、資源共享、服務聯(lián)動。

注釋

[1][2][3]數據來源：上海社會組織年度發(fā)展報告2014/2015/2016

[4]數據來源：中共上海市社會工作黨委

作者華潔蓉系上海市靜安區(qū)天目西路街道黨工委書記、人大工委主任，陳穎系長寧區(qū)華陽路街道黨工委書記、人大工委主任，沈永兵系黃浦區(qū)五里橋街道黨工委書記、人大工委主任

責任編輯：周奕韻