精準(zhǔn)扶貧的資源配置邏輯與實(shí)踐困境

周冬梅

摘 要：扶貧資源的合理配置是確保精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資源在配置的過程中存在著資源的項(xiàng)目化與社會(huì)生活的不規(guī)則性、政策執(zhí)行的科層邏輯之間的張力。這一巨大的張力使極具科學(xué)性和合法性的程序受到非正式制度的倒逼，從而產(chǎn)生“反科層”的邏輯，進(jìn)而使精準(zhǔn)扶貧資源的配置面臨實(shí)踐的困境。要走出這種困境，精準(zhǔn)扶貧資源配置應(yīng)著力于增強(qiáng)資源配置的靈活性、增強(qiáng)貧困人口自身能力建設(shè)和因地制宜地發(fā)掘地方優(yōu)勢(shì)資源，以激發(fā)扶貧對(duì)象為主體的內(nèi)生動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；資源配置；實(shí)踐困境；內(nèi)生動(dòng)力

中圖分類號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2018）02-0001-09

一、問題的提出

2013年習(xí)近平在湘西考察時(shí)正式提出“精準(zhǔn)扶貧”，此后精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)的思想引領(lǐng)和工作措施，這一概念的提出是對(duì)以往扶貧工作實(shí)踐成效的反思和突破，對(duì)30多年來的扶貧工作提出了新的要求和方向，亦引起學(xué)術(shù)界的積極回應(yīng)。目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的含義，學(xué)者們通過對(duì)國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政策文本的解讀，基本上形成較為一致的觀點(diǎn)，即準(zhǔn)確地識(shí)別貧困戶、科學(xué)地幫扶、因地制宜地施策，從識(shí)別、幫扶、管理到脫貧、考核均需“精準(zhǔn)”，扶貧資源要精準(zhǔn)地從村莊下沉到家戶，以實(shí)現(xiàn)真扶貧、扶真貧的工作成效[1]。因此資源的配置對(duì)于“精準(zhǔn)”具有舉足輕重的作用，在自上而下的輸入過程中，扶貧資源如何能準(zhǔn)確地到達(dá)貧困人口的手中成為關(guān)注的焦點(diǎn)。目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究多集中于對(duì)政策文件的解讀、自上而下施策過程中產(chǎn)生的困境，缺乏基層人群的視角和豐富的田野調(diào)查材料作為支撐。本文將以貴州省黔東南T縣為研究對(duì)象，通過對(duì)基層干部和村民的訪談，呈現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策及其資源在“落地”過程中所面臨的實(shí)踐困境，以管窺當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資源的配置深受行政體制、基層權(quán)力和農(nóng)民主體性的影響和約束，從而產(chǎn)生出“脫嵌”的行為和運(yùn)行邏輯。

二、項(xiàng)目嵌入與政策兜底：精準(zhǔn)扶貧資源配置邏輯

當(dāng)前，我國的扶貧行動(dòng)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨階段。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”、互為支撐，共同構(gòu)建出我國大扶貧工作格局。專項(xiàng)扶貧主要是國家安排專門資金，即利用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金組織實(shí)施扶貧項(xiàng)目，鼓勵(lì)生存條件惡劣的扶貧對(duì)象實(shí)施異地搬遷，并通過自上而下整村推進(jìn)、連片開發(fā)的方式實(shí)施，通過以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)等、革命老區(qū)建設(shè)等專項(xiàng)開展穩(wěn)定脫貧的扶貧攻堅(jiān)；行業(yè)扶貧則是各行業(yè)部門如發(fā)改、經(jīng)信、住建、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、教育、文化、廣電、人社、衛(wèi)生、林業(yè)等部門要結(jié)合本部門的工作職責(zé)與內(nèi)容，在資金、項(xiàng)目等方面向貧困地區(qū)傾斜，同時(shí)與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊進(jìn)行銜接，合力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，以提升貧困人口的自我發(fā)展能力，改善發(fā)展環(huán)境，完成本行業(yè)國家制定的扶貧任務(wù)；同時(shí)動(dòng)員社會(huì)各界力量，整合多方社會(huì)資源從不同角度共同參與到扶貧開發(fā)中來，這是當(dāng)前大扶貧工作格局的主導(dǎo)思想。由“大扶貧”結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”的“五個(gè)一批”“五個(gè)一批”：是指“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批”?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”“六個(gè)精準(zhǔn)：包括“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。共同施策，以在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。

在我國的國家治理體制中，項(xiàng)目制具有舉足輕重的作用，“是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹?jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式”，項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)資金專項(xiàng)專用，“力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過程中一統(tǒng)到底，且?guī)в忻黠@的專家治國的傾向”[2]，尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革、基層政府從“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙堌?cái)政”之后，中央財(cái)政在很大程度上依賴于項(xiàng)目制的方式來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以此促進(jìn)基層政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的有效治理。

我國貧困治理由政府主導(dǎo)，扶貧資金來源多為中央安排、省級(jí)配套、市（州）縣級(jí)配套，多以項(xiàng)目的方式?？顚Ｓ茫源_保資金能夠管理嚴(yán)格、科學(xué)運(yùn)用，從而實(shí)現(xiàn)既定的項(xiàng)目目標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧中，扶貧資金尤其是中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金由中央自上而下地嵌入到貧困地區(qū)，經(jīng)過省、市（州）縣，再下發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過扶貧措施包括金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧、旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)移民等措施，最后才能到達(dá)貧困群體手中。這主要是針對(duì)具有勞動(dòng)能力的貧困人口，對(duì)于沒有勞動(dòng)能力、生活常年困難的貧困人口，則通過健全社會(huì)保障體系，把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，同時(shí)健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，以完善受災(zāi)群眾生活救助政策的方式來進(jìn)行“兜底”。

根據(jù)項(xiàng)目制事本主義的初衷，在精確識(shí)別貧困戶的基礎(chǔ)上，扶貧資金從中央財(cái)政經(jīng)由省、市（州）縣配套，最后下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各貧困村由駐村第一書記帶領(lǐng)村干部和黨員根據(jù)本村的實(shí)際情況確定所要發(fā)展項(xiàng)目，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來進(jìn)行申報(bào)，縣里面審核通過上報(bào)州里，最后才能撥付資金，實(shí)施項(xiàng)目，以確保能科學(xué)地、因地制宜地扶貧。而且當(dāng)下扶貧攻堅(jiān)為“限時(shí)脫貧”，已不需要“跑部錢進(jìn)”。

“現(xiàn)在我們這地方的扶貧資金主要還是依靠國家劃撥，社會(huì)力量還是比較小的。而國家對(duì)于這筆資金的使用也是有一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。我們現(xiàn)在是國家級(jí)貧困縣，（扶貧資金）按照‘2251的比例進(jìn)行分配，即貧困縣20%、貧困鄉(xiāng)20%、貧困村50%、貧困人口10%資金分配。現(xiàn)在是限時(shí)脫貧，國家給了很多項(xiàng)目必須去做。如果項(xiàng)目資金下來項(xiàng)目沒有做好，是會(huì)被問責(zé)的?！保℅1-JM，女，45歲，T縣扶貧辦主任）

資源配置的前提是對(duì)貧困戶進(jìn)行識(shí)別，建檔立卡。貧困戶的識(shí)別具有一套嚴(yán)格的操作程序，黔東南T縣的操作流程是這樣的：

“貧困戶建檔立卡，省里會(huì)給一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民人均可支配收入要達(dá)到3 146元。如果低于這個(gè)收入就鑒定為貧困戶。首先由貧困戶寫申請(qǐng)書，通過村評(píng)議小組評(píng)議后公示7天，公示結(jié)束之后報(bào)到鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)一級(jí)會(huì)對(duì)申請(qǐng)人員進(jìn)行再評(píng)定，然后在鄉(xiāng)里公示7天，公示無異議后報(bào)縣扶貧辦進(jìn)行審核，審核后提交扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)議，縣里再公告7天后才界定為貧困戶。這就是‘兩公示一公告。省上對(duì)規(guī)模是有規(guī)定的，我們?nèi)h是16萬人，但是給我們的規(guī)?？刂剖撬奈迦f人，要從中選出最貧困的進(jìn)行建檔立卡?！保℅1-JM，女45歲，T縣扶貧辦主任）

在規(guī)?？刂葡?，對(duì)貧困戶進(jìn)行建檔立卡后，由全縣干部進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，以單位、部門幫村，干部幫戶的方式進(jìn)行，根據(jù)具體的貧困因素來“對(duì)癥下藥”，以求科學(xué)準(zhǔn)確地扶貧。一旦被識(shí)別為貧困戶，就可以根據(jù)扶貧政策，享受相對(duì)可觀的扶貧資源。扶貧資源大致可分為三類：“一是基本保障性資源，如低保、大病臨時(shí)救助、教育救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生服務(wù)等；二是生產(chǎn)和基本生活保障補(bǔ)助，如各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼、教育基礎(chǔ)補(bǔ)貼等；三是直接作用于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資，主要指財(cái)政性資金，重點(diǎn)用于提升農(nóng)民種植和養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的科技含量，提高農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)?！盵3]由此可知，為使扶貧資金能有效覆蓋并惠及貧困人口，實(shí)現(xiàn)事本主義的目標(biāo)，從精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口到資源的下沉，每一層面都有看似科學(xué)嚴(yán)密的制度安排，遵從嚴(yán)格的科層制邏輯，但這一嚴(yán)密的操作程序在農(nóng)村基層社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)有效的“落地”，從而使資源配置得到應(yīng)然的實(shí)現(xiàn)呢？

三、錯(cuò)位識(shí)別與項(xiàng)目脫嵌：精準(zhǔn)扶貧資源配置的現(xiàn)實(shí)困境

對(duì)于貧困地區(qū)來說，由政府主導(dǎo)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶貧資金是最主要的扶貧資源，資金的使用需要依照相應(yīng)的制度安排，以力求達(dá)到“精準(zhǔn)”目的，但是在實(shí)際操作中，嚴(yán)格的科層制邏輯的制度安排與現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的不規(guī)則性之間存在著巨大的張力，這一巨大的張力使極具科學(xué)性和合法性的程序受到非正式制度的倒逼，從而產(chǎn)生反科層制的邏輯，使有關(guān)貧困治理的政策得不到有效落地，進(jìn)而使精準(zhǔn)扶貧資源的配置面臨發(fā)展的困境。

（一）“公地悲劇”：扶貧資源配置的主體性缺失

作為一種公共產(chǎn)品屬性的扶貧資源，其屬性范疇上亦屬于“公共池塘資源”，這種資源突出的內(nèi)在特征為“有競爭性但非排他性”。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為某一貧困戶獲得救助的扶貧資源后，村內(nèi)其他農(nóng)戶獲得這種扶貧資源的機(jī)會(huì)自然會(huì)受到?jīng)_擊和限制。最為典型的是那些不符合“窮困戶”卻被識(shí)別為“貧困戶”的農(nóng)戶，在“享有”扶貧資源“優(yōu)惠”的前提下，扶貧資源的這種分配行為自然會(huì)引致眾多的負(fù)面效應(yīng)。這不僅有失扶貧救助本身的公平性，而且更加劇了村莊群體性矛盾的發(fā)生率，甚至影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。精準(zhǔn)扶貧的第一步即是精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，避免出現(xiàn)之前扶貧“撒胡椒面”“大水漫灌”的局面，因此貧困戶識(shí)別關(guān)系到后續(xù)精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的成敗。根據(jù)制度的安排，貧困戶識(shí)別、建檔立卡需要經(jīng)過“兩公示一公告”的嚴(yán)格操作程序，即規(guī)模分解之后，經(jīng)過村級(jí)排查—評(píng)議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣市審批—州級(jí)備案，逐級(jí)審核，最終才能下文。但在實(shí)際的操作過程中，剛性的政策運(yùn)行往往容易受到現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的干擾，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧的第一階段即精準(zhǔn)識(shí)別層面就出現(xiàn)了偏差，出現(xiàn)資源配置過程中的主體性缺失。

本質(zhì)上，扶貧資源并非具有“排他性”，而一旦這種資源被俘獲后，扶貧資源的“排他效應(yīng)”自然會(huì)出現(xiàn)。現(xiàn)行村域空間中，受現(xiàn)代性因素滲透的影響，村民個(gè)體的“理性化”功利動(dòng)機(jī)愈發(fā)明顯，各種“搭便車”行為日益盛行，導(dǎo)致過多的扶貧資源被“擠占”，“與一定量貧困人口的識(shí)別形成相互悖論式的反聯(lián)動(dòng)效應(yīng)?！盵4]其結(jié)果弱化了有限扶貧資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步降低了精準(zhǔn)扶貧資源配置的效率與效用。筆者在黔東南T縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別貧困戶、建檔立卡的過程中，由于精準(zhǔn)扶貧政策一開始就被村兩委理解為助學(xué)和產(chǎn)業(yè)幫扶，因此在識(shí)別的過程中家里有無孩子就學(xué)成為了一大指標(biāo)，而貧困反而成為次要考慮的因素，很多條件較好的家庭因?yàn)橛羞m齡兒童在上學(xué)，所以被識(shí)別為精準(zhǔn)扶貧戶，而一些真正貧困的家庭卻因?yàn)闆]有小孩上學(xué)，加上與村委沒有“關(guān)系”而被排除在外。

精準(zhǔn)扶貧政策在具體實(shí)施過程中，對(duì)許多村民的生產(chǎn)生活并沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

“在精準(zhǔn)扶貧識(shí)別的時(shí)候，村委的人說精準(zhǔn)扶貧是扶貧有學(xué)生和有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，要是你家什么都沒有，給你也沒有什么用，你只是空占名額。”（村民H12，女，63歲，T縣C村村民）

然后村民們便對(duì)精準(zhǔn)扶貧失去了興趣，覺得反正跟自己沒什么關(guān)系，也沒什么實(shí)際的利益。即使后面有了易地扶貧搬遷和產(chǎn)業(yè)扶貧，村民的積極性并不高。因此，在精準(zhǔn)識(shí)別過程中，基本上由村委會(huì)決定，很多村民都是事后才知道，2015年第一批精準(zhǔn)扶貧戶識(shí)別時(shí)，即存在著因信息不對(duì)稱使村民“不知情”的情況：

“我家家庭情況還不如其他很多被識(shí)別為精準(zhǔn)扶貧戶的人家，很多家庭條件比我家好的都被認(rèn)定為精準(zhǔn)扶貧戶了。我很生氣，去村委會(huì)想找他們問個(gè)清楚，結(jié)果他們?nèi)詢烧Z就把我打發(fā)了，說我家什么不符合，還說我家早已脫貧，我都搞不清楚我家什么時(shí)候脫的貧?！保ù迕馲2，男，48歲，T縣H村村民）

“在今年年底的時(shí)候，我們村精準(zhǔn)扶貧政策剛實(shí)施不久，我聽說很多比我家好的家庭都得了，有點(diǎn)想不通，就去鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映一下情況，結(jié)果政府里面的人告訴我名單已經(jīng)上報(bào)，不能再改了?！保ù迕馮1，女，49歲，T縣T村村民）

更有甚者，有的農(nóng)戶被識(shí)別為精準(zhǔn)扶貧戶自己卻全然不知。這樣的識(shí)別過程將大部分的村民排除在操作程序之外，即使名單公示后有人質(zhì)疑，村委會(huì)也能利用對(duì)信息資源掌握的優(yōu)勢(shì)地位，草草將村民“打發(fā)”掉，給村民造成難以消除的“暗箱操作”的負(fù)面印象。這不僅使一部分真正需要幫扶的貧困戶失去了獲得精準(zhǔn)扶貧資源的機(jī)會(huì)，更在村莊層面上破壞了原有的人際關(guān)系與社會(huì)團(tuán)結(jié)，產(chǎn)生了極為消極的后果。

貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別在操作程序上為自下而上的逐級(jí)認(rèn)定和申報(bào)備案，評(píng)選權(quán)主要掌握在村委會(huì)手中，村民居于“被識(shí)別”的被動(dòng)地位，村委會(huì)處于掌控資源的優(yōu)勢(shì)地位，由此非正式制度得以在村莊層面通過“關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)來運(yùn)行，篡改正式制度的設(shè)置初衷。這樣的行為完全違背了精準(zhǔn)扶貧的初衷，應(yīng)該享有扶貧資源的真正貧困戶主體，卻沒有“資格”受益，資源配置出現(xiàn)嚴(yán)重的主體性缺失，加上多數(shù)村民幾乎不清楚有哪些扶貧資源，因此給非正式制度留下極大的運(yùn)行空間。

（二）“強(qiáng)者吸納”：扶貧資源效能的不規(guī)則性

從扶貧資源的基本屬性來看，仍然屬于一個(gè)不規(guī)則的配置事實(shí)，這種不規(guī)則的事實(shí)是由鄉(xiāng)村社會(huì)的特質(zhì)所決定的。在這種不規(guī)則的社會(huì)中，村民對(duì)自己應(yīng)該獲得的救助資源以及項(xiàng)目扶持等沒有精確的概念和奢望。貧困戶對(duì)于自己應(yīng)該享有國家政策和資源救助等情況更是模糊，對(duì)所獲得的項(xiàng)目資源，田野調(diào)查中得到的是“有風(fēng)險(xiǎn)”“無銷路”等這樣的回答，仍然遵循著相對(duì)“保守”的認(rèn)知邏輯，給精準(zhǔn)扶貧資源的效能發(fā)揮帶來難題，同時(shí)也為那些有應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”“資金實(shí)力”和“運(yùn)作能力”的“強(qiáng)者”所“捕獲”，并沒有讓扶貧資源投入到最貧困的農(nóng)戶。根據(jù)扶貧政策，扶貧資源下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，由村委會(huì)召開村民代表大會(huì)，商議確定所要發(fā)展的扶貧項(xiàng)目，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)，之后由縣里審核、州里備案之后才能撥付資金，以此實(shí)現(xiàn)“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著需求走，努力將農(nóng)民尤其是貧困戶多余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金”訪T縣農(nóng)業(yè)局L副局長。的科學(xué)施策的目的。但是根據(jù)筆者的走訪，項(xiàng)目在實(shí)施過程中由于種種原因，能夠做到因地制宜的很少。

“我們S鎮(zhèn)的老百姓從事銀飾刺繡比較多，習(xí)慣手工業(yè)，耗體力少，現(xiàn)在讓他們從事農(nóng)業(yè)種馬鈴薯之類的，有些老百姓就不愿意干。而且農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推行之后，后期的產(chǎn)品沒人要，銷售不出去。開始定好哪些公司會(huì)收購，但是干到一半那些公司不做了，就沒人收?！保℅2-LCM，男，35歲，S鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長）

同樣的問題，也從對(duì)村民的訪談中得以印證，根據(jù)村民的介紹，F(xiàn)村2016年主要是幫扶發(fā)展辣椒種植，每畝給予2 000元的補(bǔ)助資金。

“我家今年種了5畝的辣椒，由于天氣不好的原因，5畝的辣椒一年到頭只收了2000多塊，加上補(bǔ)助的1萬元，就1萬多點(diǎn)，除去肥料、勞力投資，基本上沒什么收入?！保ù迕馞1，男，52歲，T縣F村村民）

而且貧困人口具有更大的脆弱性，自然條件變化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等都會(huì)使之面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，而產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目天然地會(huì)傾向于規(guī)?；?、創(chuàng)新性、科技化，這些都與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)尤其是脆弱性貧困人口所追求的小規(guī)模、穩(wěn)妥、低風(fēng)險(xiǎn)不相融。

“我們街道實(shí)施灰天鵝養(yǎng)殖，根據(jù)扶貧辦工作人員的介紹，養(yǎng)殖業(yè)目前受到禽流感影響很大，本來已經(jīng)和貴陽的一些酒店談好了訂單，但是去年冬天和今年春天的兩次禽流感使現(xiàn)在肉和蛋都賣不出去，只有等五一之后看看能不能解除限制。”（G3-YNB，男，42歲，T縣C街道扶貧工作人員）

因此許多貧困人口并不愿意承接扶貧項(xiàng)目，或者說他們?nèi)狈Φ氖浅薪臃鲐氻?xiàng)目的資金和能力。

“自己沒做過什么，也不會(huì)做什么，只會(huì)打工，不敢去冒那個(gè)險(xiǎn)，自己上有老下有小，全家人都靠自己在外打工掙錢養(yǎng)家，去搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，萬一要是失敗了，一家人都得喝西北風(fēng)，還不如打工，累是累點(diǎn)，但每個(gè)月都有固定的工資?！保ù迕馛2，男，41歲，C街道辦下轄F村村民）

真正的貧困人口承接不了的扶貧資源，有時(shí)候卻會(huì)被少數(shù)人套取。當(dāng)前主要是幫扶發(fā)展種植業(yè)，幫扶政策是對(duì)發(fā)展種植業(yè)的建卡戶給予一定的資金支持。于是一些村民不惜把自家山林砍掉或是多人合伙串通或是以低價(jià)從別人手中租來土地，然后把樹苗種下，待到拿到國家補(bǔ)助資金后便不再管理。實(shí)地調(diào)查中了解到有村民發(fā)展了柚子種植業(yè)，但是他自己也表示：

“其實(shí)我并不對(duì)產(chǎn)業(yè)感興趣，只是國家有這樣的優(yōu)惠政策，每畝有25萬元的補(bǔ)貼，反正我家地挺多的，隨便一弄就可以拿到錢了，隨隨便便就能夠得到好幾萬?！保ù迕馧1，男，38歲，T縣N村村民）

扶貧項(xiàng)目的實(shí)施、產(chǎn)業(yè)的幫扶本是為了能夠使貧困人口獲得內(nèi)生性的發(fā)展動(dòng)力，變“輸血”為“造血”，但是在實(shí)際操作中，處于“脫嵌”狀態(tài)的扶貧項(xiàng)目不僅瀕于失敗，而且極易被少部分人套取，進(jìn)一步加劇扶貧資源極大浪費(fèi)。扶貧資源的輸入不但沒有拉平村民之間的發(fā)展差距，反而被條件比較好的少數(shù)人所“吸納”。不僅沒有發(fā)揮扶貧資源的效能，而且讓“強(qiáng)者”來利用扶貧資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加劇了貧富分化，這恰恰也違背了精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)。

（三）“條塊分割”：扶貧資源供給的碎片化

近年來，精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，得到各方力量的參與和支持，特別是政府各職能部門，既是扶貧導(dǎo)向的政策制定載體，又是扶貧行動(dòng)的主體力量。但是，各部門間的政策卻缺乏有效的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，出現(xiàn)部門間政策的執(zhí)行分割、責(zé)任不明、角色不清等“碎片化”問題。如我國扶貧資金來源既有財(cái)政扶貧資金，也有行業(yè)扶貧資金，僅財(cái)政扶貧資金這一塊在縣級(jí)的管理機(jī)構(gòu)就有財(cái)政局、扶貧辦、發(fā)改局、民宗局四個(gè)部門。各個(gè)部門依據(jù)發(fā)展職能的不同負(fù)責(zé)不同項(xiàng)目的立項(xiàng)和管理工作，加上眾多的行業(yè)部門，每個(gè)部門在發(fā)展行業(yè)的同時(shí)亦負(fù)有扶貧開發(fā)的任務(wù)，每個(gè)行業(yè)部門之間均為相對(duì)獨(dú)立的體系，導(dǎo)致扶貧資金基本上是在本部門的系統(tǒng)內(nèi)自上而下地的流動(dòng)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的封閉性。

因此部門眾多、資金來源各異，使各個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)、進(jìn)度、執(zhí)行方式、考核都各不相同，從而使資源缺乏整合，進(jìn)而以碎片化的方式輸入村莊。

條塊分割的行政管理體制使各部門在橫向之間難以溝通協(xié)調(diào)、各自為政，資源最后到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)之后，最了解基層情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有整合資源的自主性，只能在“上面千條線，底下一根針”的情況下在各個(gè)執(zhí)行任務(wù)和考核目標(biāo)間疲于奔波。在考核的巨大壓力下，甚至不惜采取策略主義的運(yùn)行方式達(dá)到形式上的脫貧。因此許多扶貧項(xiàng)目或難以按時(shí)完工，或錯(cuò)過最佳實(shí)施時(shí)間，或沒有后續(xù)的管理，發(fā)揮不了效益。

而且扶貧資源不加以整合，碎片化地輸入村莊，甚至?xí)勾迕癞a(chǎn)生“雞肋”之感。

“國家給的那點(diǎn)扶貧資金太少，對(duì)于貧困根本起不了什么實(shí)質(zhì)的改變，即使得了我也富不了，不得我也餓不死，去忙活半天即使被評(píng)上（貧困戶）了又能怎么樣，還不如踏踏實(shí)實(shí)地出門打工?！保ù迕馞1，男，40歲，T縣F村村民）

扶貧資源到達(dá)村民手中往往是以項(xiàng)目的方式而非實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)金，而各個(gè)項(xiàng)目各自為政，如同樣是種植業(yè)，辣椒歸農(nóng)業(yè)部門管，核桃則歸林業(yè)部門管，同樣的項(xiàng)目不同的部門也都有在做，但是實(shí)施起來的要求、補(bǔ)貼也都不一樣。“每個(gè)部門都來折騰一道”，短期之內(nèi)實(shí)實(shí)在在到達(dá)村民手中的錢不一定能夠馬上兌現(xiàn)，長期的經(jīng)濟(jì)效益又難以保障，除了嫌麻煩，更為眼前生活所困擾的真正貧困的村民往往對(duì)扶貧項(xiàng)目評(píng)價(jià)不高。

四、目標(biāo)偏離與文化張力：精準(zhǔn)扶貧資源配置困境的原因闡釋

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)國家層面的扶貧政策或制度，有著不可抗拒的任務(wù)性力量，在精準(zhǔn)扶貧資源的配置過程中，正面臨著嚴(yán)重的實(shí)踐性困境。這種困境的背后，一方面是扶貧政策在推行中面臨重項(xiàng)目落地、輕收益銷路的內(nèi)在悖論，以及扶貧資源的非正式運(yùn)作、貧困人口的認(rèn)知難題；另一方面，源于T縣是一個(gè)邊遠(yuǎn)、貧困的少數(shù)民族聚居區(qū)，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施不得不面對(duì)民族文化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的異質(zhì)性張力。

（一）政策的內(nèi)在悖論：重項(xiàng)目落地，輕收益銷路

貧困是一個(gè)永恒的話題，也是一個(gè)古今中外都普遍存在的問題。精準(zhǔn)扶貧政策的初衷就是為了能使扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)、持續(xù)地在貧困地區(qū)和貧困人口中發(fā)揮功效。在實(shí)際操作中，來自頂層的設(shè)計(jì)既沒有充分考慮到項(xiàng)目的后期持續(xù)性，也沒有充分考慮到地方性文化，打造出來的項(xiàng)目缺乏收益的長效性，只為能夠讓項(xiàng)目“落地”，沒有關(guān)注扶貧項(xiàng)目的質(zhì)量和后續(xù)維持，許多項(xiàng)目面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。所以，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)施的過程中有的地方過于強(qiáng)調(diào)如何引進(jìn)項(xiàng)目，“條文規(guī)定”決定了其與科層制式的完備規(guī)章制度不同。精準(zhǔn)扶貧的初衷是帶動(dòng)扶貧對(duì)象的增益，注重項(xiàng)目實(shí)施的“短、平、快”效果，通常采取的是那里申請(qǐng)了項(xiàng)目，就往哪里投，導(dǎo)致各地項(xiàng)目“千篇一律”，出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行的“剛性化”，缺乏從全局角度來統(tǒng)籌各地的執(zhí)行和謀劃，可持續(xù)性不強(qiáng)。這種短期性的貧困治理在某種程度上來說，是由剛性的扶貧政策主導(dǎo)的，各級(jí)政府部門在項(xiàng)目匹配的過程中缺乏全盤布局、溝通協(xié)調(diào)與互動(dòng)，形成各自為政的治理格局，致使無法達(dá)到扶貧的政策目標(biāo)。從當(dāng)下扶貧的項(xiàng)目施行過程來看，“作為項(xiàng)目執(zhí)行主體的地方政府往往只追求短期的政績和績效，而不考慮農(nóng)民本身的長遠(yuǎn)生計(jì)和生存風(fēng)險(xiǎn)，因此給許多扶貧項(xiàng)目留下了后遺癥?！盵5]

“現(xiàn)在就是限時(shí)脫貧，國家給了很多項(xiàng)目必須去做。如果項(xiàng)目資金下來，項(xiàng)目沒有做好，是會(huì)被問責(zé)的。現(xiàn)在最危險(xiǎn)的工作就是做我們這個(gè)扶貧工作的，但現(xiàn)在最大的還是銷路問題，紅米是由縣里面的扶貧公司過來收購。如果沒有他們的收購，縣里面的紅米還放在倉庫，沒有銷路，現(xiàn)在他們收過去了，也還是放在縣里的倉庫里賣不出去。雖然銷路成問題，但是錢已經(jīng)發(fā)到農(nóng)戶家里去了?！保℅4-YLZ，男，36歲，T縣扶貧辦項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）

從T縣扶貧辦項(xiàng)目負(fù)責(zé)人介紹來看，由于扶貧項(xiàng)目是由國家“硬性任務(wù)”配給，基層政府則根據(jù)要求照辦，而且得及時(shí)將項(xiàng)目下放到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村落。當(dāng)項(xiàng)目任務(wù)“落地”，開始有了產(chǎn)出，但是市場(chǎng)的銷路在哪里？卻沒有一個(gè)項(xiàng)目收益的可持續(xù)目標(biāo)和方向，最后也還是只能由政府“買單”，最終未能真正惠及到扶貧對(duì)象。具體表現(xiàn)為扶貧效果不理想，資源項(xiàng)目應(yīng)有的功能沒有得到有效實(shí)現(xiàn)。當(dāng)問及農(nóng)民對(duì)今后相關(guān)扶貧項(xiàng)目是否愿意繼續(xù)實(shí)施時(shí)，大多數(shù)都不愿再實(shí)施，這不僅危及扶貧對(duì)象對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”政策的信任，而且也直接導(dǎo)致地方政府的任務(wù)難以完成，嚴(yán)重的還要對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人問責(zé)。至此，扶貧工作也成為基層工作的“危險(xiǎn)”工作。這種短期化的項(xiàng)目推行行為，不僅沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在扶貧對(duì)象手中長效收益的目標(biāo)，甚至連最基本的效益也不能夠得到有效的實(shí)現(xiàn)。

（二）基層的權(quán)力真空：扶貧資源的非正式運(yùn)作

在20世紀(jì)90年代，基層政權(quán)組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的過度汲取引發(fā)了大量“三農(nóng)”問題，基層干群關(guān)系日益惡化，及至農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后才一度得以緩解。但是矛盾的緩解是由于聯(lián)系干群關(guān)系的這一資源汲取紐帶從制度上被剪斷了，而非村民自治得以建構(gòu)和加強(qiáng)，因此當(dāng)大量的城市反哺農(nóng)村的扶貧資源反向輸入農(nóng)村時(shí)，干群矛盾重新被激化。

“村里面有什么資源的時(shí)候，基本上都是村委的打電話讓人去領(lǐng)，能接到電話的基本上是跟村委有關(guān)系的人家，像我們這些沒有關(guān)系的人家就想都不要想了，基本上都是事情過后才會(huì)知道?！保ù迕馢1，男，56歲，T縣J村村民）

“無所謂了，村里面把精準(zhǔn)扶貧給誰都行，不給我家我也沒辦法，誰讓我家和他們沒有關(guān)系，反正誰貧誰富都是由村委決定。”（村民J2，女，48歲，T縣J村村民）

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消標(biāo)志著國家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)的全面退出，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系由此從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒停凑疅o法實(shí)現(xiàn)職能的服務(wù)化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效管理，導(dǎo)致政權(quán)懸浮于村莊之上。國家權(quán)力退出之后，村民自治并沒有能夠相應(yīng)地承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)治理的重任：一是由于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)多依靠鄉(xiāng)村精英加上村規(guī)民約進(jìn)行社會(huì)治理，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式使風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)村民具有極強(qiáng)的約束力，而村民自治是由國家強(qiáng)力推行建構(gòu)的，缺乏先天性的社會(huì)文化土壤；二是在我國社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨重大轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式除了土地耕作，出現(xiàn)了多元化的發(fā)展，村民相互之間的關(guān)系已經(jīng)從原來的守望相助轉(zhuǎn)變?yōu)樵踊癄顟B(tài)。村莊已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的利益共同體，反而在某種程度上異化為利益競爭的平臺(tái)，差序格局的文化底蘊(yùn)之下，人與人、戶與戶之間善分不善合，更是難以實(shí)現(xiàn)集體利益的上揚(yáng)。

在這一過程中，本應(yīng)成為國家發(fā)展資源受惠者的普通民眾往往被排除在外，在信息不對(duì)稱的情況下，當(dāng)扶貧資源被“關(guān)系”這一權(quán)力的非正式運(yùn)作耗損掉的時(shí)候，村民只能通過話語流露出內(nèi)心的不滿，卻又無從維護(hù)自己的合法權(quán)益，因?yàn)楸緫?yīng)屬于自治主體的村民手中并無籌碼與掌握資源優(yōu)勢(shì)地位的村委會(huì)進(jìn)行博弈。另外村莊里的青壯年都外出打工了，人口的空心化使村莊的建設(shè)主體缺位，村治主體更是處于虛化的狀況：

“村里勞動(dòng)力跟不上，村內(nèi)有40%的外出務(wù)工人口影響了項(xiàng)目的發(fā)展與運(yùn)行，同時(shí)也影響了扶貧進(jìn)度和效果。有文化的青壯年都外出打工了，留在家里的要不就是不讀書的，要不就是老人。根據(jù)我們最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我們?nèi)?zhèn)有18 000多人，外出的人口占到30%左右。年齡段主要集中在18～40歲?！保℅5-ZWL，男，42歲，T縣G鎮(zhèn)黨委書記）

國家權(quán)力的退出和村民自治主體的虛化甚至異化是鄉(xiāng)村社會(huì)治理弱化的一體兩面，基層社會(huì)的權(quán)力真空狀態(tài)使反哺農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展資源受到蠶食與瓜分。作為國家行政組織的基層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是對(duì)村治的弱化沒有覺察，其治理行為甚至加劇了村級(jí)組織的行政化和科層化，原因在于現(xiàn)有的行政管理體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著自上而下下達(dá)的各項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行目標(biāo)遠(yuǎn)不止一個(gè)，每一個(gè)都需要考核，每一個(gè)都不能拉下，導(dǎo)致基層干部往往處于“白天應(yīng)付、夜里工作”的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。在“扶貧錦標(biāo)賽”下，為能將扶貧資金花出去、完成扶貧項(xiàng)目任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有更好的選擇之下，只能利用、容忍村級(jí)組織從中謀取一定的私利，只要“不出事”。

（三）項(xiàng)目的地方遭遇：貧困人口的認(rèn)知難題

自秦始皇統(tǒng)一中國，實(shí)行“車同軌，書同文，行同倫”之后，中華文明得以形成以中原地區(qū)為中心、多民族文化共同發(fā)展的多元一體、兼容并蓄的發(fā)展格局。異質(zhì)的民族文化使中華文明絢爛多姿、異彩紛呈。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在某種程度上意味著文化的均質(zhì)化，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將生產(chǎn)生活方式各異的社會(huì)主體納入發(fā)展主義的范疇，在社會(huì)關(guān)系和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的過程中，劃分出不同的社會(huì)階層，以主流文化的強(qiáng)勢(shì)性塑造出因資源匱乏而“掉隊(duì)”的部分人口的貧困感。因此建構(gòu)主義的視角認(rèn)為貧困是發(fā)展的主流文化對(duì)發(fā)展邊緣的弱勢(shì)群體的強(qiáng)行建構(gòu)，是不同的生產(chǎn)生活方式、民族文化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間所存在的巨大張力。這種張力的結(jié)果導(dǎo)致百姓對(duì)扶貧項(xiàng)目缺乏足夠的認(rèn)知，表現(xiàn)為貧困戶對(duì)資源的主動(dòng)接受與發(fā)展在很大程度上仍然持“漠視”的態(tài)度。對(duì)于這一文化的認(rèn)知難題，T縣扶貧工作人員有著深刻的體會(huì)：

“百姓沒有（貧困）這個(gè)概念，這是我們政府層面的概念，對(duì)于他們600多天和6年沒有什么區(qū)別。老百姓的思想意識(shí)跟不上，他們的生活節(jié)奏很慢……而且他們一部分人沒有貧困的意識(shí)，加上我們T縣人好喝酒，苗族人比較好客，一喝酒很多事情都不去考慮了，這也與他們接受的教育程度有關(guān)，很多女性都沒有讀過書，他們自己的思想里沒有貧困這個(gè)意識(shí)?！保℅6-ZKM，男，51歲，T縣主管扶貧領(lǐng)導(dǎo)）

T縣的大部分人口為苗族，在宋、元、明、清時(shí)期為“化外生苗地”，即使在現(xiàn)代化浪潮席卷整個(gè)國家的今天，T縣仍然整體上民族風(fēng)情濃厚，民風(fēng)淳樸，熟人社會(huì)特征非常明顯，全縣的經(jīng)濟(jì)生活大體上仍處于傳統(tǒng)市場(chǎng)的交換網(wǎng)絡(luò)之中，村莊里大部分村民間的經(jīng)濟(jì)分化并不是很顯著，因此在這樣的熟人社會(huì)里，老百姓并沒有“貧困”這一概念。但是從發(fā)展的視角來考察的話，由于自然地理?xiàng)l件、歷史因素，T縣似乎仍屬于發(fā)展的“化外之域”，因此以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)化、技術(shù)化、科層化的扶貧行動(dòng)的推行，讓基層政府遭遇強(qiáng)大的壓力，扶貧工作與異質(zhì)的民族文化間常產(chǎn)生碰撞，導(dǎo)致外來的發(fā)展資源難以嵌入原生的民族文化之中，項(xiàng)目難以成功落地。

“以特惠貸為例，就算你講清楚了這筆貸款不需要利息，只要將貸款給扶貧開發(fā)公司每年就會(huì)拿到4 000塊錢，但是他們也是怕到時(shí)候這筆錢要他還，即使政府作保，也很難打消他們的顧慮?！保℅7-TXM，男，42歲，T縣F鎮(zhèn)工作人員）

“項(xiàng)目落實(shí)下去后，由于受文化等因素制約，群眾對(duì)發(fā)展不敏感。比如現(xiàn)在缺資金的，我們給予資金補(bǔ)助，給予特惠貸款，但是貸下去，他們不知道怎么用；缺技術(shù)的，我們給他培訓(xùn)，但是效果不明顯。國家、縣里面的支持政策方面都是沒問題的，但是主要還是我們落實(shí)不力的問題……現(xiàn)在就是加強(qiáng)文化和發(fā)展意愿的灌輸，還是從思想上改造。主要是只要群眾有意愿，你什么事都能做成，如果沒有發(fā)展意愿的話，你支持力度再大，今年給他一個(gè)項(xiàng)目做了，明年還得等著，這個(gè)不是好事?！保℅8-TZF，男，45歲，T縣C街道辦書記）

除去其中所蘊(yùn)含的文化價(jià)值的判斷，我們可以發(fā)現(xiàn)基層政府能夠非常強(qiáng)烈地感受到扶貧工作開展所遭遇的瓶頸問題，即項(xiàng)目運(yùn)行的邏輯與少數(shù)民族群體文化傳統(tǒng)運(yùn)作的邏輯產(chǎn)生的巨大張力，加上貧困戶認(rèn)知的局限，使基于發(fā)展理念的扶貧項(xiàng)目難以嵌入到既有的文化網(wǎng)絡(luò)之中，得不到既有的社會(huì)土壤供養(yǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目瀕臨失敗。

五、健全機(jī)制與靈活配置：精準(zhǔn)扶貧資源配置的治理路徑

針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資源面臨的困境，如何完善精準(zhǔn)扶貧資源配置的路徑，不僅關(guān)系到扶貧對(duì)象的切實(shí)利益和扶貧項(xiàng)目的績效，而且決定著我國2020年能否全面建成小康社會(huì)，也決定著精準(zhǔn)扶貧政策的成敗。要優(yōu)化當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的資源配置結(jié)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)打破資源配置的僵化格局，結(jié)合地方實(shí)際，健全精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，因地制宜地增強(qiáng)資源配置的靈活性，形成每個(gè)地方獨(dú)特的發(fā)展模式，同時(shí)要全面調(diào)動(dòng)村民主動(dòng)參與的積極性，加強(qiáng)貧困人口自身能力建設(shè)。

（一）建立動(dòng)態(tài)的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，優(yōu)化資源配置的靈活性

精準(zhǔn)扶貧資源配置是以建卡戶為唯一依據(jù)，不是建卡戶的不能享受相關(guān)的優(yōu)惠政策。這樣的政策過于固化，只要精準(zhǔn)識(shí)別過程中出現(xiàn)問題，就會(huì)直接導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧資源的浪費(fèi)，影響精準(zhǔn)扶貧的結(jié)果，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧無法達(dá)到預(yù)期的效果。精準(zhǔn)扶貧資源配置的過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，在配置之前全面考察分配的對(duì)象是否真正符合條件，讓沒有建卡的貧困戶實(shí)行流動(dòng)申請(qǐng)制度，只要確認(rèn)符合貧困的標(biāo)準(zhǔn)，與建卡戶享受同樣的待遇，從而優(yōu)化資源配置的靈活性。

增強(qiáng)政策的靈活性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策效率的最大化，由村民被動(dòng)接受的“輸血式”扶貧模式轉(zhuǎn)化為村民積極參與的“造血式”扶貧模式，真正幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。只有政策靈活了，讓村民看到了希望，村民才會(huì)主動(dòng)積極地參與到精準(zhǔn)扶貧中去。村民的廣泛參與會(huì)最大限度地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的功效，實(shí)現(xiàn)村民的自我真正脫貧。村民的積極主動(dòng)參與決定著我國2020年能否全面建成小康社會(huì)，也決定著精準(zhǔn)扶貧政策的成敗。

（二）完善項(xiàng)目扎根落地的可持續(xù)性，形成獨(dú)特的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”模式

產(chǎn)業(yè)幫扶政策的實(shí)施一定要做到結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，實(shí)事求是因地制宜，項(xiàng)目發(fā)展要想有所作為、有效推進(jìn)，就必須充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，做長遠(yuǎn)打算，不能只看眼前利益和短期收益，既要讓項(xiàng)目落地，又要讓項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展下去。而且發(fā)展項(xiàng)目要結(jié)合當(dāng)?shù)氐母鞣N資源優(yōu)勢(shì)，提升發(fā)展空間，切實(shí)考慮村民的利益，坐實(shí)項(xiàng)目落地后的扎根和持續(xù)性。

T縣水資源、森林資源、土地資源豐富，但在產(chǎn)業(yè)幫扶的過程中，并沒有有效利用這些先天優(yōu)勢(shì)，更多體現(xiàn)的是政府的意志，想發(fā)展什么就發(fā)展什么。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要全面考察相關(guān)的發(fā)展條件，因地制宜有差別地發(fā)展。如：水資源豐富的地方可以考慮發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，民族文化底蘊(yùn)豐富的地方可以發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，土地資源豐富的地方可以發(fā)展種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等。每個(gè)地方根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)條件形成獨(dú)特的發(fā)展模式，只有符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的發(fā)展模式，發(fā)展才會(huì)長久，才能持續(xù)，才能給村民帶來收益。

（三）加大思想扶貧力度，推動(dòng)貧困人口自身能力建設(shè)

項(xiàng)目發(fā)展離不開人才支持，沒有人才產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難取得成效。在農(nóng)村，人們的文化水平普遍偏低，加上受到小農(nóng)思想的局限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉步維艱。在精準(zhǔn)扶貧向縱深推進(jìn)過程中，防止貧困人員的“返貧”和“被脫貧”，不能僅靠政策扶貧和資源救助，要充分讓貧困人口或貧困家庭認(rèn)識(shí)到自身在扶貧工作中的主體性地位，政策資源僅是起到推動(dòng)助力的作用，不是萬能的“脫貧藥”。所以，要以貧困戶自己的脫貧意志和緊迫感出發(fā)，通過激發(fā)和調(diào)動(dòng)自身的內(nèi)生動(dòng)力打破貧困的代際和區(qū)域傳遞。正如習(xí)近平總書記所說的“扶貧要先扶志”。因此，需要在政策扶持和項(xiàng)目資助的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的主動(dòng)性和個(gè)人意識(shí)的積極激勵(lì)。推動(dòng)貧困人口自身能力建設(shè)，要加強(qiáng)對(duì)他們能力和素質(zhì)提升的培訓(xùn)，為貧困人口提供形式多樣的就業(yè)幫扶和主體參與的機(jī)會(huì)，這將直接影響其精準(zhǔn)扶貧資源的效能發(fā)揮，確保貧困家庭中具有自身發(fā)展?jié)撃苋丝诘目尚行阅芰Φ玫郊皶r(shí)有效的提升，提振家庭脫貧信心，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。

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