精準(zhǔn)扶貧背景下資產(chǎn)收益扶貧的現(xiàn)實表達與制度回應(yīng)

楊青貴

摘 要：資產(chǎn)收益扶貧形成于中國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實踐，是股份制理論與當(dāng)代中國扶貧實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，具有助推精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢功能。但目前以股份制為核心的資產(chǎn)收益扶貧理論研究缺乏，與資產(chǎn)收益扶貧實踐之間并未形成較好的融合，面臨理論支撐不夠、扶貧資源邊界不清且持續(xù)性不足、運行模式缺乏多樣化、實施有效性弱和動力不強、相關(guān)規(guī)定缺乏協(xié)同等問題。這就需要從理論建構(gòu)、準(zhǔn)入制度建設(shè)、權(quán)利設(shè)計與運行、收益公平分享、有效監(jiān)管、風(fēng)險防治等方面予以制度回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)收益；精準(zhǔn)扶貧；法理闡釋；制度回應(yīng)

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0035-07

引 言

西部地區(qū)特別是民族地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是脫貧攻堅的短板[1]。21世紀(jì)初中國就基本解決了絕對的生存貧困問題，但缺乏能力、權(quán)利、機會所形成的貧困在很大程度上超越了收入貧困，成為中國農(nóng)村貧困的實質(zhì)[2]。貧困的根源更多反映為基于制度或社會結(jié)構(gòu)缺陷所導(dǎo)致的主體權(quán)益被剝奪的狀況[3]。暫時性貧困、相對貧困現(xiàn)象已成為中國扶貧攻堅的新特點[4]。在此背景下，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》明確提出：“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。中國的脫貧攻堅工作的難點已然從投入不足轉(zhuǎn)向如何精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核三個方面[5]，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》所提出的“資產(chǎn)收益扶貧”已經(jīng)成為貧困地區(qū)實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要出路。

四川、湖南、湖北、重慶、貴州、廣西、云南等地亦開展了資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)實踐探索。其大體做法是：將財政專項扶貧資金和部分支農(nóng)資金、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)等資源、資產(chǎn)、資金（簡稱“扶貧資源”）投入農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體或特定企業(yè)（簡稱“扶貧資產(chǎn)平臺”）形成股份（簡稱“扶貧股”）并分配給貧困人口，由其依據(jù)扶貧股參與生產(chǎn)經(jīng)營或收益分紅，并在脫貧后退出扶貧股的一種精準(zhǔn)扶貧模式。資產(chǎn)收益扶貧與精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核存在較強適應(yīng)性，亦契合2017年“中央一號文件”提出的“深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

一、資產(chǎn)收益扶貧的理論局限

當(dāng)前資產(chǎn)收益扶貧的研究與實踐均處于起步階段，尚未形成資產(chǎn)收益扶貧的系統(tǒng)理論，甚至部分研究者對其扶貧價值持懷疑態(tài)度。國外雖有一些有關(guān)扶貧的研究成果，但缺乏直接應(yīng)用性成果。

（一）資產(chǎn)收益扶貧的背景研究

目前扶貧政策和扶貧項目從總體上呈現(xiàn)“益貧困地區(qū)”大于“益貧困戶”的特征[6]。在此背景下，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧主要面臨農(nóng)戶參與度不足、精準(zhǔn)幫扶缺乏差異性、精準(zhǔn)扶貧資金分配易引發(fā)上訪、精準(zhǔn)扶貧資金有限、精準(zhǔn)扶貧政策死板、駐村扶貧工作隊效果不明顯、貧困地區(qū)制度運行環(huán)境差、農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重缺失等問題[7]。為此，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)堅持開發(fā)式扶貧[8]，注重社會工作專業(yè)介入[9]，以貧困農(nóng)戶分享發(fā)展成果的機會和能力考察扶貧政策的效果。

（二）資產(chǎn)收益扶貧的理論界定

余佶認為，資產(chǎn)收益扶持制度主要針對的是喪失勞動力而無法勞作的農(nóng)民等自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口[10]。向延平等認為，資產(chǎn)收益扶貧是以旅游、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)發(fā)展平臺，將我國農(nóng)村自然資源、農(nóng)民自有資源以及扶貧資金加以資產(chǎn)化，并相應(yīng)地折算為農(nóng)民所擁有的股份，成立農(nóng)村專業(yè)合作社、股份公司等經(jīng)濟實體并進行市場化經(jīng)營和運作，將股利收益精準(zhǔn)持續(xù)分配給每個貧困農(nóng)戶，從而達到貧困人口持久脫貧的目標(biāo)[11]。

（三）資產(chǎn)收益扶貧的困境梳理

資產(chǎn)收益扶貧面臨的問題主要包括：（1）資產(chǎn)收益扶貧有效實施的前提是扶貧資源所投入平臺（如合作社、企業(yè)）的持續(xù)發(fā)展和良好經(jīng)營效益，而其會面臨內(nèi)生性和外部性制約[12]。（2）以財政資金為主的扶貧資源投入模式往往面臨持續(xù)性不足進而影響貧困人口持續(xù)獲益問題。（3）缺乏有效識別貧困人口差異化需求并以之為基礎(chǔ)建立的資產(chǎn)收益扶貧權(quán)益分配制度。（4）資產(chǎn)收益扶貧面臨資源資金整合困難、資產(chǎn)收益扶貧主要制度不健全、政策配套不完善、風(fēng)險防控難度大等制約因素[7]。

（四）資產(chǎn)收益扶貧的實施情況

向延平等提出土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、投資收益扶貧模式、理財收益扶貧模式[11]；汪翠榮和張曦文等提出收益性資產(chǎn)融資租賃[13]、基金資產(chǎn)收益扶貧[14]等模式。關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧的實施對策，姜再勇提出：建立縣級資金整合機制，形成“以縣為主體、省級支持配合，以財政資金為主體、引導(dǎo)金融和社會資金參與”的資金整合機制；完善政策性保險、信用擔(dān)保、財政補貼等風(fēng)險防范體系；完善政策引導(dǎo)、資金投入、市場營銷、風(fēng)險防控、金融支持、農(nóng)業(yè)保險，穩(wěn)步推進資產(chǎn)收益扶持制度建立[15]。

二、資產(chǎn)收益扶貧的實踐創(chuàng)新

（一）資產(chǎn)收益扶貧的政策來源

我國資產(chǎn)收益扶貧政策體系主要由“三個文件”和若干分散規(guī)定構(gòu)成。 “三個文件”即《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，首次從中央政策層面明確提出“探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”；《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》明確“從2016年底到2019年底，在集中連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，選擇不超過20個占用農(nóng)村集體土地的水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目，開展資產(chǎn)收益扶貧改革試點”；《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》要求“開展水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點，讓貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利”。

此外，資產(chǎn)收益扶貧還在中央及地方相關(guān)政策文件中有所提及，例如，2015年10月12日印發(fā)的《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“在貧困村探索財政補助資金形成的資產(chǎn)折股量化為村集體和農(nóng)民持有的股份，建立股權(quán)扶貧機制”；山東省青島市西海岸新區(qū)出臺了《關(guān)于扶貧專項資金購買商業(yè)資產(chǎn)的實施意見》，探索“資產(chǎn)收益型”扶貧[16]。截至2016年，中央財政在原有浙江、寧夏2個試點?。▍^(qū)）的基礎(chǔ)上，新增河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、云南11個?。▍^(qū)）開展資產(chǎn)收益扶貧試點探索。

（二）資產(chǎn)收益扶貧的實踐內(nèi)容

1.資產(chǎn)收益扶貧的前提與基礎(chǔ)。

有序開展資產(chǎn)收益扶貧的前提和基礎(chǔ)在于多樣化的資源投入和資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)并形成收益分配的可行性。就前者而言，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》明確支持貧困縣圍繞突出問題，以重點扶貧項目為平臺，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，撬動金融資本和社會幫扶資金投入扶貧開發(fā)，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)。就后者而言，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等中央文件出臺及其地方實踐，使得資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)已現(xiàn)實可行。

2.資產(chǎn)收益扶貧的扶貧資源。

目前，我國尚未明確資產(chǎn)收益扶貧中扶貧資源的來源和類型，而更多是由扶貧資源自身屬性及其原本所受法律政策限制來確定。從政策和實踐來看，整合性的財政扶貧資金、農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)是資產(chǎn)收益扶貧中最典型、最主要的扶貧資源，基本涵蓋了資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等類型。值得關(guān)注的是，中央近期已明確提出在水電礦產(chǎn)資源開發(fā)中以農(nóng)村土地使用權(quán)入股、集體建設(shè)用地建租賃房等試點改革，不僅拓展了扶貧資源范圍，也預(yù)示著扶貧資源的邊界具有可拓展性。

3.資產(chǎn)收益扶貧的基本模式。

資產(chǎn)收益扶貧的實踐模式可歸納為兩類：一是實踐運用較多的直接投入型，即將可用于資產(chǎn)收益扶貧的資產(chǎn)、資金、資源直接投入資產(chǎn)收益平臺（合作社、企業(yè)），以所有權(quán)或使用權(quán)所形成的資產(chǎn)量化折股，按照一定規(guī)則將股份予以分配，由貧困戶依據(jù)所獲得的股份獲得收益分配的一種模式。二是間接投入型，即由貧困人口所在集體設(shè)立國有農(nóng)業(yè)投資公司等扶貧項目平臺，獲得財政扶貧及專項資金投入并以之為基礎(chǔ)吸收政策性金融資本，并按一定規(guī)則將股份分配給貧困戶，然后扶貧項目平臺選擇一定資質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資本（公司）并根據(jù)其需求量身定做收益性資產(chǎn)，由產(chǎn)業(yè)資本（公司）每年定期向扶貧項目平臺支付租賃費（有些地方還要求在租賃后期為固定資產(chǎn)回購費）[13]。

4.資產(chǎn)收益扶貧的股權(quán)設(shè)置及收益分配。

從實踐來看，資產(chǎn)收益扶貧所形成的股份類型主要有集體股、個人股、扶貧股等類型，某些地方還將個人股細化為成員股、年齡股、貢獻股等類型。扶貧股及其收益權(quán)由貧困戶擁有，但由集體擁有所有權(quán)，貧困戶符合既定的脫貧條件后就應(yīng)當(dāng)退出扶貧股，轉(zhuǎn)由其他扶貧戶享有或由集體收回。資產(chǎn)收益扶貧中的扶貧股在性質(zhì)上仍然屬于集體股，貧困戶所擁有的主要是在一定時期內(nèi)的收益權(quán)。正因此，實踐中還存在集體扶貧股、額外的集體股權(quán)收益權(quán)等表述。在收益分配上，存在優(yōu)先的收益分配權(quán)、額外的收益分配權(quán)、普通的收益分配權(quán)等類型。

5.資產(chǎn)收益扶貧的監(jiān)督管理。

在扶貧項目平臺及其經(jīng)營項目選擇方面，許多地方對扶貧項目平臺的資格設(shè)置了一些條件限制，例如：管理民主、制度完善、產(chǎn)權(quán)清晰、運作規(guī)范、創(chuàng)收能力強。對扶貧平臺經(jīng)營項目的選擇，原則上要求符合地方實際且經(jīng)濟效益好。如在扶貧股的監(jiān)管方面，《山西省人民政府辦公廳關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：“實施主體要向持股成員（貧困戶以戶為單位）頒發(fā)縣級統(tǒng)一格式的股權(quán)證、扶貧股權(quán)證?！贝送猓S多地方要求實施主體做好股權(quán)檔案等文件資料的收集整理和歸檔工作，確保檔案資料齊全完整。

三、資產(chǎn)收益扶貧的現(xiàn)實困境

（一）資產(chǎn)收益扶貧的理論支撐不夠

資產(chǎn)收益扶貧是傳統(tǒng)股份制理論在中國精準(zhǔn)扶貧實踐中的制度拓展和理論創(chuàng)新。股份制在資產(chǎn)收益扶貧中的有效運用，必須要在實踐探索中同步發(fā)展和創(chuàng)新股份制理論，使其更好服務(wù)于實踐，適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧需要。然而，我國資產(chǎn)收益扶貧的探索現(xiàn)狀確是實踐先行、理論滯后。以股份制為核心的資產(chǎn)收益扶貧理論研究缺乏，與資產(chǎn)收益扶貧實踐之間并未形成較好的融合，存在以下不足：

1.符合中國扶貧實際的股份制理論尚未真正形成。目前大部分研究停留在股份制理論層面，對扶貧領(lǐng)域關(guān)注嚴(yán)重不足。

2.扶貧股相關(guān)理論尚未建構(gòu)起來。扶貧股的稱謂、內(nèi)涵、類型、性質(zhì)、內(nèi)容、救濟等相關(guān)理論并未受到學(xué)界關(guān)注。

3.缺乏長效資產(chǎn)效益公平分享理論。收入較低群體缺乏分享經(jīng)濟增長成果機會和能力[17]，處于收入分配結(jié)構(gòu)低端的貧困人群缺乏持續(xù)的機會、資源和能力[18]，急需在資產(chǎn)收益扶貧中建立長效的資產(chǎn)收益公平分享理論。

（二）扶貧資源邊界不清且持續(xù)性不足

從中央和部分地方相關(guān)政策文件來看，拓展資產(chǎn)收益扶貧所需扶貧資源來源和范圍是持續(xù)開展資產(chǎn)收益扶貧的保障，已經(jīng)形成共識。就實踐來看，扶貧資源也基本涵蓋了資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等類型，但基于貧困人口所在區(qū)域區(qū)位因素、資源環(huán)境、扶持力度等差異，不同地區(qū)可用于開展資產(chǎn)收益扶貧的資源范圍亦存在差異。總體而言，以財政扶貧資金為主導(dǎo)，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、社會投入、金融扶貧資金及其他投入為輔助，是主要的扶貧資源來源。在此背景下，資產(chǎn)收益扶貧存在如下現(xiàn)實問題：

1.在國家控制資源并嚴(yán)格使用的情況下，資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為扶貧資源存在較大的現(xiàn)實障礙。以水電礦資源資產(chǎn)收益扶貧為例，惟有《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》做出明確規(guī)定，并在選定試點地區(qū)封閉運行的情況下，才可作為扶貧資源用于資產(chǎn)收益扶貧。

2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體所有的經(jīng)營用房、設(shè)施設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)作為扶貧資源投入資產(chǎn)收益扶貧存在現(xiàn)實性問題。經(jīng)濟發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)普遍具有雄厚的經(jīng)營性資產(chǎn)，其收益可直接用于扶持貧困人口，對資產(chǎn)收益扶貧改革的需求不大；而真正貧困人口多、貧困程度深的地區(qū)往往沒有或少有經(jīng)營性資產(chǎn)，其投入資產(chǎn)收益扶貧的效果并不明顯。

（三）資產(chǎn)收益扶貧模式單一化

盡管當(dāng)前資產(chǎn)收益扶貧運行的具體模式較多，但單一化仍然是客觀現(xiàn)實。其原因主要在于：1.國家可用于精準(zhǔn)扶貧的能力仍然有限，難以直接通過以國家財政扶貧為主的扶貧方式實現(xiàn)全體脫貧。2.除可直接轉(zhuǎn)化為股份的集體資金、扶貧資金外，財政扶貧資金、資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等扶貧資源存在較多的立法和政策限制，而這些限制又進一步?jīng)Q定了每類扶貧資源在資產(chǎn)收益扶貧中的運行空間和可為邊界，制約資產(chǎn)收益扶貧的多樣化。3.部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部對資產(chǎn)收益扶貧的原理、功能、內(nèi)容的認知不足、重視不夠，加之，水電礦產(chǎn)資源等資產(chǎn)收益扶貧仍處在封閉運行中，因而他們實施極為謹慎，甚至不愿主動實踐探索。

3.關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧中扶貧股的權(quán)利主體。考慮到扶貧股是由扶貧資源投入所形成，因而扶貧股需以對貧困人口的保障性為基點，堅持扶貧股的優(yōu)先性。扶貧股的權(quán)利配置應(yīng)當(dāng)以貧困人員為主要主體，但所有權(quán)宜歸集體；扶貧股配置還需考慮集體的社會分配功能實現(xiàn)需要，將一定比例的扶貧股配置給集體。

4.扶貧股權(quán)利運行的重點在于明確扶貧股權(quán)利主體的權(quán)利內(nèi)容和扶貧股退出制度，其設(shè)計須以扶貧股的有效、持續(xù)運行為前提。

（四）長效扶貧資產(chǎn)收益公平分享機制構(gòu)建

1.以基本生存權(quán)保障的實際需求為核心依據(jù)，運用經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等理論和方法，建立以實際需求為導(dǎo)向的有效劃分貧困人口不同貧困程度的識別規(guī)則。

2.建立收益保底機制和股權(quán)分紅制度，并以貧困人口不同貧困程度以及扶貧資產(chǎn)收益的實際能力為基礎(chǔ)，構(gòu)建傾斜性保護高度貧困人口的資產(chǎn)收益權(quán)益配置機制。

3.探索以扶貧股的賦權(quán)為主，充分發(fā)揮集體收入分配調(diào)節(jié)功能，建立包括政府、集體、個人、社會的多元減貧協(xié)作機制。

4.以扶貧資產(chǎn)收益實現(xiàn)平臺、貧困人口、農(nóng)村集體、基層政府為對象，通過財政扶貧資金傾斜安排等多元舉措，激勵資產(chǎn)收益扶貧實施主體積極性。

5.以協(xié)同性為思路，建立財政、投資、金融、土地等政策支持措施，建設(shè)科學(xué)的社會保障、審核與登記、第三方評估等支持制度。

（五）資產(chǎn)收益扶貧的有效監(jiān)管

1.不同類型的扶貧資源自身所受限制與資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管之間的關(guān)聯(lián)性。扶貧資源一經(jīng)投入并轉(zhuǎn)化為扶貧資產(chǎn)，其自身的監(jiān)管要求也將更多轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)收益扶貧的保障性、優(yōu)先性、安全性需要，并不直接決定資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管制度內(nèi)容。

2.以協(xié)同監(jiān)管、有效監(jiān)管為指引，整合現(xiàn)行扶貧、財政、工商、移民等相關(guān)部門職責(zé)，自上而下建立以黨委或政府主要負責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門為成員的資產(chǎn)收益扶貧委員會。

3.參考農(nóng)民專業(yè)合作社及其股份權(quán)利登記管理規(guī)定，建立資產(chǎn)收益扶貧登記管理制度，尤其需要著重處理好個人扶貧股存在所有權(quán)與收益權(quán)能分離情況下的登記管理制度設(shè)計。

4.圍繞監(jiān)管權(quán)配置、監(jiān)管權(quán)內(nèi)容、監(jiān)管程序、評估指標(biāo)及其實施體系、監(jiān)管責(zé)任、配套制度等方面，構(gòu)建資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管規(guī)則。

5.引入扶貧績效的第三方評估機制，實施明確的扶貧績效獎懲制度[21]。

（六）資產(chǎn)收益扶貧的風(fēng)險防治

1.以機制和制度建設(shè)為抓手，探索建立集體資產(chǎn)收益扶貧改革實踐風(fēng)險的有效識別機制。

2.深入挖掘資產(chǎn)收益扶貧改革實踐可能面臨的風(fēng)險，并按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)將風(fēng)險類型化，明確各類風(fēng)險的生成機理、成因、危害性等。

3.將創(chuàng)新社會治理作為資產(chǎn)收益扶貧的核心內(nèi)容來抓，借鑒貴州省黔西南州所實施的“四方五共”等做法，將多元共治貫穿于資產(chǎn)收益扶貧的始終，并就重大重點問題及時開展有效的協(xié)商共治。

4.建立和完善政策性保險、信用擔(dān)保、財政補貼等風(fēng)險防范體系，引入“社會工作”的專業(yè)介入，充分發(fā)揮金融、財政、稅收、保險等手段，建立針對貧困、返貧、資產(chǎn)收益扶貧探索等方面風(fēng)險的救助（救濟）制度。

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