政策張力、公平觀念與扶貧工作的合理性

摘 要：目前精準扶貧已經(jīng)成為我們黨和政府的核心工作。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，精準扶貧工作的合理性正在村域范圍遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。公共政策差異化的利益對象和政策非連續(xù)性容易導致公共政策間張力的出現(xiàn)。當公共政策間出現(xiàn)張力時，人們就會對政策本身的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，尤其是政策張力與政策斷裂相疊加的情況下，更是如此。政策張力帶來了對村莊原有公平觀念的沖擊，最終導致了人們對精準扶貧工作合理性的質(zhì)疑，這種質(zhì)疑帶來了多方面的負面效應。精準扶貧工作要取得更大成效，需要平衡好不同主體的相關(guān)利益，同時也要做好不同政策的銜接工作，注重公共政策合理性資源的積累。

關(guān)鍵詞：政策張力；公平實現(xiàn)；精準扶貧；合法性

中圖分類號：C913.7；F328 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0010-07

前 言

近來在一些省份調(diào)查精準扶貧工作時，有時會聽到一些質(zhì)疑的聲音，這些聲音既有來自村民的，也有來自基層政府工作人員的。質(zhì)疑主要聚焦在兩個方面：精準扶貧工作過分關(guān)注貧困戶，而非貧困戶則較難獲得政策紅利；政策非連續(xù)性以及政策間的張力挑戰(zhàn)了人們的公平觀念，從而引發(fā)了人們對扶貧資源分配和使用的不滿情緒。我們將其歸結(jié)為民意基礎(chǔ)和社會認同度的問題。按照一般邏輯講，扶貧資源主要分配給貧困戶是正當且合理的，但在村域內(nèi)，這樣的邏輯卻受到質(zhì)疑，因為村民最了解貧困戶的致貧原因。而另外一類質(zhì)疑則源于現(xiàn)有扶貧工作與以往政策的割裂造成了顯著的資源浪費，同時也增加了農(nóng)民的家庭負擔，集中表現(xiàn)為農(nóng)村小學的撤并與現(xiàn)有教育扶貧的內(nèi)在沖突。精準扶貧工作將政策優(yōu)惠與利益過分傾斜于貧困戶，從而導致貧困戶在無需辛勤勞動的情況下生活水平的快速提升，這讓依靠自身辛勤勞動而致富的村民頗為不滿。如此精準扶貧工作就形成了對村民的負向激勵，大家都希望“不勞而獲”，勤勞致富和自力更生的發(fā)展原則被置于腦后。本研究并非是討論精準扶貧工作的公平性問題，而是重點討論因政策張力與村莊原有公平觀念之間形成針對扶貧工作的質(zhì)疑。在本文討論的范圍內(nèi)，扶貧工作的合理性主要指涉精準扶貧政策的公平性，因?qū)趲头鰡挝徊町愐约胺鲐氋Y源分配合理性與科學性帶來的扶貧公平顯失則不是本文論述的重點。

一、政策張力及其表現(xiàn)

在本研究范圍內(nèi)所提及的政策張力是指政策間的內(nèi)在沖突關(guān)系及其作用力量，其與同一個政策前后變動或不一致帶來的張力不同，后者屬于政策非連續(xù)性的問題。政策張力的出現(xiàn)一方面源于不同政策的目標和主體定位不同，公共政策下的利益分配具有普遍主義和特殊主義的邏輯差異；另一方面則是源于公共政策的實施缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。連續(xù)性和穩(wěn)定性不足是政策間張力的誘因，同時還會導致政府公信力的降低[1]。盡管政策不連續(xù)是一種常見狀態(tài)[2]，但也需要適度控制。目前與精準扶貧政策形成張力的主要是以往的計劃生育政策、取消稅費后的稅收減免政策以及農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整政策。

（一）超生戶“不應該”享受扶貧政策

在當前貧困人口中，有一部分正是計劃生育政策執(zhí)行時期的超生戶，因超生加重了其家庭負擔。在計劃生育時代，這樣的農(nóng)戶是計生政策的制裁與懲罰對象，因為人口控制被視為是治理貧困的重要手段[3]。超計劃生育也是貧困戶致貧和難脫貧的重要原因[4]，而如今在全社會大力扶貧的情況下，這些超生戶卻成為了扶貧工作的典型受益者，曾經(jīng)導致貧困的人口因素如今變成了扶貧的條件[5]。這種情況讓多數(shù)遵守計劃生育政策的農(nóng)戶難以理解，在他們看來，計劃生育戶是為了相應國家號召而做出了犧牲的；而超生戶違反當時的國家政策，他們應該為自己的行為負責，也就要為其當前的貧困狀態(tài)負責，國家不應該對這些違反計劃生育政策的村民給予如此多的幫扶政策。隨著二孩生育政策的放開，以往在強大的計劃生育政策壓力下只生育了一個孩子的家庭，都在抱怨國家政策的不連續(xù)性，計劃生育政策的變動在他們的心理層面留下了較大的“創(chuàng)傷”。以甘肅吊村為例，2016年入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全村58戶貧困戶當中，有2個子女的33戶，有3個及以上子女的12戶，超生戶占到貧困戶總數(shù)的80.36%。同年，吊村認定的貧困戶當中，有28.42%的貧困戶都是因為子女多、教育負擔重而導致的貧困。計劃生育時期的超生戶，如今面臨較大的經(jīng)濟壓力，因而也順理成章地成為了教育扶貧政策的享有者，但計劃生育戶并不認同這樣的政策實施結(jié)果，他們要求對超生戶進行相應懲罰而后再享受政策扶持。盡管在國家扶貧政策框架中也設(shè)置有針對計劃生育戶的獎勵、扶持措施[6]，但精準扶貧戶所獲得的扶貧資源與利益則明顯多于計劃生育戶。

（二）貧困戶應補繳農(nóng)業(yè)稅費后再享受扶貧政策

稅費減免與精準扶貧政策之間也存在張力。在收取稅費時期，每年大約有20%左右的家庭沒有繳清稅費，這些拖欠稅費的農(nóng)戶當中，有一部分確實是家庭困難，但是仍有一部分人（大約40%～60%）則是故意拖欠農(nóng)業(yè)稅費。也就是說，在稅費收繳時期，幾乎沒有不拖欠稅費的行政村[7]。為了按時上繳農(nóng)業(yè)稅費，不少村莊通過高息借貸來完成稅費收繳任務[8]，由此也導致了村級債務的高筑。稅費征收時期，鄉(xiāng)村治理危機的重要表現(xiàn)就是無法處理“釘子戶”帶來的抗稅抗費行為，該行為導致了土地承包權(quán)利與稅費繳納義務相一致的公平觀念受到很大沖擊[9]。在2006年農(nóng)業(yè)稅費改革并取消后，政策層面不再強行要求稅費拖欠農(nóng)戶補繳，在實際工作中，村干部只是將農(nóng)戶的欠款掛在了村級賬面上。更有甚者，不少地方在取消農(nóng)業(yè)稅費的同時也取消了農(nóng)戶以往拖欠的農(nóng)業(yè)稅費。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，稅費取消也導致其公共服務能力受到削弱[10]。在甘肅、湖北和河南的調(diào)查當中，村民會提出這樣的問題：“難道說家庭困難就能夠成為享受國家好政策的理由嗎？以前拖欠稅費的農(nóng)戶當中不少人不是交不起稅費，而是不愿意交。按照目前的處理方法，只能是我們這些老實人吃虧?！睖p免農(nóng)業(yè)稅費被視為是扶貧且是最簡單、低成本的扶貧[11]。多數(shù)當時繳清了稅費的農(nóng)戶覺得自己吃虧，也導致出現(xiàn)一段時期內(nèi)政府公信力快速下降。拖欠農(nóng)業(yè)稅費的農(nóng)戶清晰地知曉國家層面不允許繼續(xù)收繳他們拖欠的農(nóng)業(yè)稅費，這也就在客觀上形成了拖欠稅費農(nóng)戶占了國家政策的“便宜”。隨著精準扶貧戰(zhàn)略的逐步深入，曾經(jīng)的農(nóng)業(yè)稅費拖欠戶又變成了精準扶貧對象，這讓其他已心生不滿的農(nóng)戶更增添了不滿。因而，在扶貧工作中就出現(xiàn)了非貧困戶爭取扶貧資格、爭取扶貧資源的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村教育布局調(diào)整浪費村莊既有教育設(shè)施與資源

2001年開始的全國農(nóng)村中小學布局調(diào)整改革使得以往花費大量人力、財力和物力形成了農(nóng)村教育設(shè)施、場所和物資等變成了改革的對象，校舍廢棄、農(nóng)村中小學教師分流、學生離校遠等都導致了農(nóng)民對當下教育扶貧工作心生質(zhì)疑。村民產(chǎn)生不滿的原因有三：（1）農(nóng)村的中小學校舍建設(shè)凝結(jié)了農(nóng)民的大量投入，在收取稅費時期的教育附加費（“三提五統(tǒng)”當中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學費用）正是用來完成農(nóng)村中小學建設(shè)和發(fā)展的經(jīng)費，此外，農(nóng)民曾為校園和校舍的建設(shè)集資和提供無償勞動。無論是財力投入還是人力投入，農(nóng)村中小學教育都凝聚了農(nóng)民的情感與訴求，調(diào)整則讓寄托有農(nóng)民情感與價值的農(nóng)村義務教育失去了物質(zhì)載體。（2）與農(nóng)村中小學教育提供的無差別的公共服務相比，當前的教育扶貧工作集中于貧困家庭且扶持對象有限。農(nóng)村中小學可為農(nóng)村有需求家庭提供教育服務，這被視為一項基本權(quán)利，即人人都可以接受義務教育。但是在教育扶貧框架下，無論是職業(yè)技能培訓、學費減免還是獎助學金等，權(quán)利的享有者只是其中的小部分群體。從基本權(quán)利到特殊權(quán)利的變化，讓不少非貧困戶難以接受這種針對“特殊群體”的政策。（3）農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整工作不僅導致了村莊教育設(shè)施和資源的浪費，同時還帶來了農(nóng)民子女受教育成本的上升。教育資源向城鎮(zhèn)和縣城集中后，農(nóng)民負擔加重。貧困戶家庭子女受教育成本的升高可以獲得政策扶貧資源的補貼，但多數(shù)其余家庭在面對受教育成本升高時就會產(chǎn)生怨言。2016年，筆者在陜南貧困村調(diào)查時，曾遇到這樣一個案例：一個小學生說自己非常自卑，當問及為什么自卑的時候，她給我們的答案是“我不是貧困生，老師很關(guān)注貧困生的學習和生活，貧困生還有各種補助和減免，我沒有?！边@樣的案例似乎比較極端，但是卻佐證了教育扶貧工作潛藏的社會問題。

二、村莊公平觀念與政策張力

在不同的政策目標和利益立場下進行審視，政策間的張力則會呈現(xiàn)極大的差異性。正如我們在前面所討論的那樣，政策間張力的出發(fā)點或是立場是村莊和農(nóng)民。如果從國家的立場出發(fā)，我們對扶貧政策、稅收減免政策、農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整政策和計劃生育政策及其相互間關(guān)系的認識就會出現(xiàn)完全不同的結(jié)果。在國家立場下，精準扶貧工作是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會的必選選擇，只有讓貧困人口脫貧才能夠補齊小康社會建設(shè)的最后短板；在國家立場下，農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整政策的出現(xiàn)，是為了呼應農(nóng)民義務教育階段學生生源的銳減，也是為了讓農(nóng)民子女獲得更好的教育資源，客觀上實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均等化供給；在國家立場下，稅收減免與稅費改革工作是調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系的重要手段，也是國家建設(shè)新階段開啟工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的客觀結(jié)果，更是農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展危機呼喚下的國家治理戰(zhàn)略；而國家立場下的計劃生育政策調(diào)整，也是化解國家人口結(jié)構(gòu)變動、人口總和生育率下降和人口紅利萎縮等多方面現(xiàn)實困境的現(xiàn)實之路。村莊場域內(nèi)的農(nóng)民公平觀念含有平均、均等、大同的內(nèi)容，其通過傳統(tǒng)文化沉淀下來[12]。農(nóng)民的公平觀念不以自身所獲實際利益為標準來衡量得失，而是在與周圍人的比較中認識自己的得失[13]，即農(nóng)民的公平觀念具有很強的選擇比較性。公平與正義并非國家獨享的價值觀，地方社會在自身的傳統(tǒng)與特定場域內(nèi)也形成了農(nóng)民公平觀念和社會正義觀[14]。然而，公共政策推行過程中，國家過分強調(diào)國家立場的公平與正義觀念，使得村域范圍的公平正義觀念遭受沖擊或是轉(zhuǎn)向，公共政策實施面臨現(xiàn)實危機。扶貧是體現(xiàn)公平原則的重要舉措[15]，但是過于強調(diào)精準扶貧的話，則會帶來村民間新的社會分化。

以上多項公共政策的落腳點都在村莊，在村莊內(nèi)討論這些政策的時候，村民則難以置于國家立場來認識和思考公共政策，由此也就帶來了公共政策間的張力與沖突，這種張力與沖突的最終表現(xiàn)就是村民對當前精準扶貧工作合法性的質(zhì)疑。具體而言，村莊層面公平觀念帶來的政策張力主要集中在三個方面：

（一）付出與收獲成正比

付出與收獲成正比，即國家政策的扶持應該與個體對國家的貢獻相呼應。一方面是指農(nóng)民自身的付出要與收獲成正比，另一方面也強調(diào)，不同個體在同樣的付出下應該獲得比例相同、相近的成果。在這個方面，村民意見最大的是計劃生育與精準扶貧政策間的關(guān)系。因超生而導致的貧困，在一般農(nóng)戶看來不應該被納入精準扶貧的扶持范圍。盡管在計劃生育政策框架內(nèi)制定有針對獨生子女戶的獎勵政策，但是這些獎勵與扶貧工作帶來的資源和利益是難以相比的，例如計劃生育戶在達到一定年齡后，夫妻雙方每人每個月可獲得的補助是100元，而現(xiàn)在精準扶貧戶每年獲得扶貧資金和資源價值超過3 000元。正是兩項政策下的資源與利益的巨大差距，計劃生育戶才對超生戶獲得國家扶貧資源和利益感到難以接受[16]。在湖北灣村，2016年該村現(xiàn)有的貧困戶共有36戶，其中17戶為計劃生育超生戶，也就是說計劃生育超生戶占全村貧困戶的比例達到47.2%。如此高的比例，非貧困戶的不滿也就可以理解了。如果說，曾經(jīng)的國家視角下人口是負擔的話，那么精準扶貧戰(zhàn)略下超生人口卻能獲得扶貧的資格，在計劃生育政策轉(zhuǎn)變的背景下，曾經(jīng)的超生人口卻構(gòu)成了經(jīng)濟社會發(fā)展的人口紅利。

（二）勤勞致富，勞有所得

這是村莊公平觀念當中的第二個核心內(nèi)容。對于確實因客觀原因而造成的貧困，多數(shù)村民是理解且同情的，但是他們無法容忍的是一些主觀上不努力而導致家庭貧困的情況，或者是因生活習慣、作風問題導致的家庭貧困。在寧夏堡村，村干部給我們講起了這樣一個例子：村里有一困難戶，女主人患有精神疾病，其家中有3個女兒，最大的才7歲，但男主人經(jīng)常喝酒且愛好賭博。面對這種情況，從村民的角度看，其不應該成為扶貧對象，但是最終這個家庭還是獲得了低保兜底。之所以做出這樣的決定，基層政府和村干部的想法是不管該家庭的男主人如何，要保障未成年人的基本權(quán)益，所以要對他們進行低保扶持。對生活習慣不好、好吃懶做農(nóng)戶的扶貧可能會造成對村莊非貧困戶的相對不公平，這一公平觀念同樣適用于分析針對貧困戶的農(nóng)業(yè)稅費減免。在村民看來，權(quán)利與義務應是對等的，不承擔繳納農(nóng)業(yè)稅費的義務，就不應該獲得國家政策福利。改革開放以來，程序公平和分配公平的影響力已經(jīng)大大超越了結(jié)果公平的影響力[17]，對農(nóng)民來說，這里的程序公平強調(diào)的是農(nóng)民致富的手段正當性，而分配公平強調(diào)的是公共政策面前的人人平等。

（三）不患寡而患不均[18]，新增投入無法彌補資源浪費

村莊公平觀念當中的第三個重要內(nèi)容是村民期待實現(xiàn)國家政策福利的共享，多數(shù)人的投入不能變成少數(shù)人的福利。貧困群體在扶貧資源的享有與使用方面形成了對非貧困村民的排斥[19]，這種排斥也引發(fā)了相互的排斥與社會交往的隔離。在農(nóng)地承包與調(diào)整當中，均分的公平觀念展現(xiàn)得十分顯著[20]。關(guān)于這一點，集中體現(xiàn)在農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整和精準扶貧工作當中。在村民看來，既然村莊教育設(shè)施與場所凝結(jié)了幾乎每個人的投入，那么在農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整后實施的教育扶貧工作就應該讓每個村民也獲得扶貧支持，但是在他們看來，教育扶貧并非普惠性的政策，因而他們希望教育扶貧能夠覆蓋更多的農(nóng)戶。

三、扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑的后果

政策間張力給村域內(nèi)村民公平觀念帶來了沖擊和挑戰(zhàn)，進而造成了非貧困戶對精準扶貧工作的不信任、質(zhì)疑甚至是阻撓，而這種對扶貧政策合理性的質(zhì)疑也存在于基層扶貧干部當中。政策間張力的出現(xiàn)在本質(zhì)上導致了公共政策公共性的衰減，繼而帶來了公共政策的價值

偏離與邏輯斷裂[21]，精準扶貧與上文中討論的三種公共政策間的張力，導致了扶貧政策的實踐危機。當這種針對扶貧工作合理性的質(zhì)疑具有一定的普遍性時，公共政策就可能出現(xiàn)違背公共利益的結(jié)果[22]，即扶貧資源的浪費和政府合法性資源的流失等。2000年以來，我國確立了以“民生為本”的合法性機制，社會福利也實現(xiàn)了從補缺到普惠的轉(zhuǎn)型[23]，但精準扶貧工作中卻不是普惠制的福利模式。具體而言，非貧困戶對扶貧工作合理性的質(zhì)疑帶來了多個方面的負面后果，而這些后果也都影響了扶貧成效的實現(xiàn)。

（一）爭奪扶貧資源并擾亂貧困識別

一般農(nóng)戶對精準扶貧工作合理性的質(zhì)疑，首先帶來的是對貧困戶精準識別的干擾，即一般貧困戶為了獲得扶貧資源，也要想方設(shè)法成為貧困戶。他們通常采用的辦法是隱瞞自己的實際收入，利用社會關(guān)系降低識別精準度，或是通過上訪與談判等獲得貧困戶認定[24]。貧困的精準識別是精準扶貧的基礎(chǔ)性工作[25]，如果在貧困識別中出現(xiàn)問題，那么精準扶貧工作一定會出現(xiàn)目標偏離和扶貧資源滲漏的問題。村民質(zhì)疑扶貧工作并非是要終結(jié)精準扶貧政策的實施，而是期望自身能夠分享扶貧利益。

（二）扶貧工程中出現(xiàn)釘子戶與搭便車者

對精準扶貧工作合理性的質(zhì)疑還導致了第二個結(jié)果，那就是非貧困戶阻礙扶貧工作的開展，甚至變成了扶貧工程推進當中的釘子戶。盡管釘子戶的出現(xiàn)使得國家治理有了直接的進入路徑[26]，但是也大大挑戰(zhàn)了基層治理的能力。2016年9月，我們在甘肅會寧吊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了表達心中的不滿，非貧困戶在當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)扶貧工作中充當了“絆腳石”的角色，在扶貧項目確立了產(chǎn)業(yè)扶貧的道路建設(shè)項目中，2戶非貧困戶不同意占用其土地修建道路，導致該扶貧工程滯后了半年才得以開工，因開工較晚，在馬鈴薯收獲季節(jié)，該道路未能及時發(fā)揮作用。一般情況下，非貧困戶為了享有扶貧優(yōu)惠會成為搭便車者。比如，在扶貧工作中，不少扶貧項目具有一定的門檻，在限期完成項目落實的要求下，非貧困戶往往也可以享受扶貧政策優(yōu)惠。在扶貧政策的實施中，地方政府行為出現(xiàn)了“回應性策略主義”[27]邏輯。這種搭便車看似完成了項目落實，實際上則是出現(xiàn)了非貧困戶對貧困戶的排擠，扶貧工作在本質(zhì)上被扭曲。

（三）基層扶貧干部工作動力不足

因政策張力與公平觀念差異帶來的對精準扶貧工作合理性的質(zhì)疑，也體現(xiàn)在基層扶貧干部工作中。基層干部能夠理解非貧困戶在無法享有扶貧資源時的不滿，因為其深知在計劃生育、農(nóng)村義務教育、農(nóng)業(yè)稅費收繳當中，多數(shù)農(nóng)民做出的努力。在他們看來，超生戶、懶漢戶享受扶貧政策確實造成了對其他一般村民的不公?；鶎臃鲐毟刹繉珳史鲐毠叫缘囊苫笞匀粫蛊湓诜鲐毠ぷ鳟斨袆恿Σ蛔?。與此同時，即使基層扶貧干部本身并不質(zhì)疑精準扶貧工作的公平性和合理性，其在扶貧實踐中也面臨著如何向非貧困戶釋疑的難題；他們無法說服非貧困戶全面認同國家的精準扶貧政策，同時也難以解決不同政策間的內(nèi)在張力和利益相關(guān)方的潛在沖突。一方面是農(nóng)民的不理解，另一方面是扶貧工作的壓力型體制[28]，在面對這樣的雙重困境時，基層扶貧干部會因扶貧困境和扶貧方向迷茫而出現(xiàn)工作動力不足的情況。

（四）村莊社會關(guān)聯(lián)的弱化

由于精準扶貧政策過于強調(diào)瞄準貧困戶，加之非貧困戶對精準扶貧工作合理性的質(zhì)疑，在村莊當中，貧困戶與非貧困之間的社會交往日趨隔離，這種隔離是由非貧困戶發(fā)起的，他們認為僅有貧困戶享受扶貧政策優(yōu)惠是對他們的不公，而這種隔離被視為是對這項不公的抵制。在很長的時間里，農(nóng)村社會都被稱為是熟人社會，盡管當前的農(nóng)村社會已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?，但是村莊社會關(guān)聯(lián)對于村民生活和村莊治理的積極意義仍是顯著的。但因扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑而帶來的村民階層間交往的困頓，則使得村莊社會關(guān)聯(lián)越發(fā)脆弱，村莊內(nèi)生秩序能力將會日益弱化[29]，這只能讓村民公共品供給、公共工程建設(shè)和村莊治理變得越發(fā)缺失民意共識，扶貧工作也將面臨結(jié)構(gòu)性的困境[30]，更加難以破解貧困問題。

（五）扶貧資源分配中的精英俘獲

無論是來自非貧困戶的質(zhì)疑，還是來自基層扶貧干部的困惑，都將可能在客觀上合力促成一個結(jié)果，即部分的扶貧資源和利益被精英個體俘獲[31]。從非貧困戶的角度看，其在扶貧工作的初始階段會擾亂貧困的精準識別，當非貧困戶成為建檔立卡貧困戶后，就會順理成章地獲取扶貧資源；即使非貧困戶沒有進入建檔立卡范圍，其仍可通過多方面渠道和扶貧項目門檻等影響扶貧資源的分配，以使自己可以從扶貧工作中獲利。因扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑導致的扶貧干部工作動力不足，是基層政府治理責任弱化的連帶結(jié)果。另一方面，從基層干部和村干部的角度看，在面對非貧困戶的質(zhì)疑和對扶貧工作的阻撓時，他們也會對精英參與扶貧項目、獲取扶貧資源“睜一只眼閉一只眼”[32]。扶貧項目規(guī)模、速度與數(shù)量的要求，也使得基層干部和村干部愿意吸納精英農(nóng)戶加入扶貧項目實施，以早日完成扶貧項目落地和達標。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依附性角色[33]也使得其難以應對農(nóng)村利益主體多元化的復雜治理形勢。精英俘獲在扶貧工作中的出現(xiàn)，也可以說是扶貧政策負向激勵的一種后果。

四、結(jié)論與討論

因政策連續(xù)性的斷裂和不同政策間張力形成的對村莊公平觀念的挑戰(zhàn)，使得我們能夠更好地認識到政策實施的社會基礎(chǔ)命題，也進而能夠更加全面地認識公共政策社會基礎(chǔ)的問題。在一般意義上，我們認為的政策合理性主要是指政策來源于公共權(quán)威的授權(quán)，政策內(nèi)容與精神合乎法律、法規(guī)等規(guī)定，政策的出臺獲得了民意基礎(chǔ)。但是本文的討論與分析讓我們看到，一般意義上的政策合理性與具體場域中的政策合理性有明顯的差異。當公共政策面對具體的政策受眾時，我們就無法在抽象的意義上討論合理性了，而是要考慮政策受眾對政策本身的認同、接納與配合情況，如果政策實施場域內(nèi)的個體對公共政策產(chǎn)生質(zhì)疑，那公共政策的合理性就會變成一個棘手的問題。

在扶貧工作當中，我們通常重視扶貧政策制定與實施，但是對政策執(zhí)行的社會基礎(chǔ)問題卻重視不夠[34]。扶貧工作合理性問題的提出正是對公共政策執(zhí)行社會基礎(chǔ)命題的回應。社會基礎(chǔ)既是公共政策的最終落腳點，同時也是制定公共政策的邏輯起點。缺失堅實社會基礎(chǔ)的公共政策難以獲得長久的生命力，且會在執(zhí)行過程中多處碰壁，最終浪費公共政策所攜帶的大量公共利益與資源。對于扶貧工作而言，要獲得良好的政策社會基礎(chǔ)，就需要處理好不同政策給村民公平觀念帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，要處理好政策斷裂與新政策實施帶來的利益失范問題，形成政策受眾間較好的利益平衡。扶貧攻堅體現(xiàn)的是國家治理貧困的主導邏輯，但貧困治理本身需要多元主體的參與[35]，現(xiàn)實的扶貧工作是國家動而被扶貧對象不動，即扶貧工作還沒有全面轉(zhuǎn)化為治理工作，其仍是管理思維下的政府主導行動。

當然，客觀上看，扶貧工作的合理性在村莊場域內(nèi)受到質(zhì)疑，還源于扶貧工作本身的一些不足，主要表現(xiàn)為精準扶貧戶的名額多于村莊內(nèi)的真正貧困戶。對于村莊內(nèi)的真正貧困戶，村民之間是能夠形成共識的，但是多出真正貧困戶的精準扶貧名額則在村民之間存在很大分歧。因精準扶貧工作帶來的大量利益與資源，貧困線邊緣農(nóng)戶或是非貧困戶也期望能夠成為扶貧政策的幫扶對象。正是扶貧對象層面留下了分歧空間，所以村民才會對誰應該獲得政策扶持誰不應該獲得政策扶持的問題爭論不休。當政策忽視其實施的社會基礎(chǔ)后，國家政策與社會的互動就是缺失的[36]，這也就帶來了精準扶貧的現(xiàn)實困境。

公共政策間張力與政策非連續(xù)性給新公共政策的實施帶來了很大的困境，即新公共政策要為以往政策實施帶來的歷史遺留問題買單。在本文當中，計劃生育政策、稅費減免政策和農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整政策帶來的后續(xù)結(jié)果，都使得多數(shù)村民認為其都是政策執(zhí)行的負效應受眾，而只有少部分村民在政策實施中獲得正收益。因此，在出現(xiàn)利益輸送和資源分配型的公共政策實施時，曾經(jīng)“吃虧”的村民都希望從新政策實施中得到利益彌補。在本研究中，精準扶貧就是新公共政策的典型代表，所以，要為新公共政策的實施創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)，就需要解決好以往公共政策實施帶來的歷史遺留問題，要建立起村民對新公共政策的社會認同和政治認同。

黨的十九大報告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為農(nóng)村未來發(fā)展描繪了美好的前景，從根本上看農(nóng)村發(fā)展的主體仍是農(nóng)民，精準扶貧在客觀上實現(xiàn)了向農(nóng)村輸入資源，但是若這種資源的輸入導致村莊內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)被撕裂的話，那么村莊的發(fā)展就失去了最基礎(chǔ)的依靠力量，精準扶貧工作所引發(fā)的公平性問題也不能在更大范圍內(nèi)更長時間里持續(xù)和發(fā)酵，否則就會導致村莊內(nèi)不同社會階層的情緒對壘甚至是社會交往的區(qū)隔，這都非常不利于農(nóng)村未來的發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。隨著未來更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口，農(nóng)村土地等各類資源都需要進行集約整合使用，土地在二輪延包到期后還要繼續(xù)延長30年承包期，若是農(nóng)戶阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式與土地利用模式創(chuàng)新，那么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)就會異常困難。對社會政策公平實現(xiàn)問題的研究，實際上是對中國農(nóng)村社會情緒的預研，該議題仍需持續(xù)深入研究。

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