基于PPP模式的阜陽市水污染治理問題研究

張豪　王春秋

[摘要]文章根據(jù)PPP模式在水污染治理領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了其優(yōu)勢(shì)和不足，通過結(jié)合年度水務(wù)領(lǐng)域極具代表性的阜陽市水污染綜合治理PPP項(xiàng)目，提出了包括健全法律法規(guī)、完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、建立政府公信力保障體系培養(yǎng)多元投資主體、拓寬融資渠道五個(gè)方面的建議。并希望通過促進(jìn)PPP模式在阜陽地區(qū)的發(fā)展和成熟，帶動(dòng)其公共服務(wù)設(shè)施的新的變革。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；水污染治理；阜陽市；融資模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807048

1前言

根據(jù)國務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《水十條》）要求，到2020年要求將城市黑臭水體控制在10%以下，在此基礎(chǔ)上，其他更高水平城市飲用水質(zhì)量應(yīng)不低于Ⅲ類，且占比不低于93%。此外，針對(duì)地下水質(zhì)量方面，明確要求極差基本以15%為標(biāo)準(zhǔn)。由此可見在新的環(huán)保形勢(shì)下，加上政府相關(guān)政策和資本的雙重驅(qū)動(dòng)，水污染防治逐漸成為地方政府進(jìn)行環(huán)保工作的焦點(diǎn)，成為評(píng)價(jià)地方政府治理水平的一個(gè)重要指標(biāo)。

在黨的十九大報(bào)告中，更是提出了“綠水青山就是金山銀山”的時(shí)代命題。這也是城市化和工業(yè)化的加快發(fā)展對(duì)城市水資源提出的必然要求。

阜陽市緊跟國家發(fā)展的步伐，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展良好的基礎(chǔ)上，加快了城市化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)獲得不斷的增長。但是，阜陽市是人口大市，這對(duì)城市生活廢水的處理提出了非常大的挑戰(zhàn)，加上該市企業(yè)工廠的不斷增多帶來了更多的工業(yè)廢水，導(dǎo)致城市水資源保護(hù)面臨著巨大的壓力。對(duì)此，阜陽市根據(jù)前期經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，再次把整治方向瞄準(zhǔn)到城市水污染治理領(lǐng)域，于2017年4月18日啟動(dòng)了阜陽市城區(qū)水系綜合治理PPP項(xiàng)目（含黑臭水體治理）。該項(xiàng)目符合財(cái)政部提倡的PPP模式，即公私合作的的新型融資模式。因此，該項(xiàng)目還被列為財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目之一。通過該項(xiàng)目有望進(jìn)一步提高阜陽市公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，改善城市水資源環(huán)境。

項(xiàng)目采用DBFO模式運(yùn)作，計(jì)劃總投資14327億元。競(jìng)標(biāo)當(dāng)天各大行業(yè)巨頭激烈競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了“標(biāo)書用卡車?yán)钡木跋?。因此該?xiàng)目也被稱為年度水務(wù)治理領(lǐng)域投資最大的項(xiàng)目。項(xiàng)目規(guī)劃將阜陽市所轄三區(qū)內(nèi)65條內(nèi)河進(jìn)行系統(tǒng)治理。按照“規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌治理、重點(diǎn)施治、一河一策”原則，采用科學(xué)的原理進(jìn)行規(guī)劃，根據(jù)流域、區(qū)域的不同進(jìn)行分階段治理，并采用最先進(jìn)的海綿城市技術(shù)，努力達(dá)到對(duì)城市內(nèi)河黑臭水體的有效控制，最終實(shí)現(xiàn)國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。使阜陽市水資源環(huán)境得到充分的改善，更加綠色、宜居，成為名副其實(shí)的皖北魅力水城。

2PPP項(xiàng)目在水污染治理領(lǐng)域中的優(yōu)缺點(diǎn)

21優(yōu)點(diǎn)方面

引入社會(huì)企業(yè)參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，轉(zhuǎn)變政府職能由原先的直接提供變?yōu)殚g接提供、購買社會(huì)服務(wù)，通過授權(quán)、委托、招標(biāo)、拍賣、掛牌等手段轉(zhuǎn)讓政府的權(quán)力，政府由原來的公共基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者、提供者變?yōu)楝F(xiàn)在的只對(duì)承包該項(xiàng)目的協(xié)議企業(yè)進(jìn)行過程監(jiān)督的角色。

211有利于優(yōu)化融資模式

城市污水治理屬于城市公共設(shè)施建設(shè)的一部分，也屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的范疇。因此它具有很強(qiáng)的公共性，決定了從某種程度上民營資本（企業(yè)）不愿意或者不可能加入到水污染綜合治理的建設(shè)中來。然而PPP模式的出現(xiàn)讓民營資本有機(jī)會(huì)在同政府達(dá)成協(xié)議后，共同承擔(dān)起建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)、收益共享。政府只承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的監(jiān)督和履約職責(zé)，具體的從設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營都是由項(xiàng)目企業(yè)來執(zhí)行，它們從開始就被特許成立并負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管控。社會(huì)資本的加入讓政府需要負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出大大地降低了。同時(shí)，還進(jìn)一步拓寬了投融資渠道。

212有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)行和管理效率

水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目作為水污染治理的重要應(yīng)用方向，這種水資源綜合開發(fā)途徑有效推進(jìn)了市政工程建設(shè)，提高了營運(yùn)效率。傳統(tǒng)的水污染治理項(xiàng)目主體為政府部門，項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施、控制、驗(yàn)收和投入使用過程中的監(jiān)督檢查主體不合理。政府部門既是建設(shè)者，又是監(jiān)管者，容易造成項(xiàng)目的建設(shè)和真實(shí)質(zhì)量水平不合格、建設(shè)周期拉長、建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理不科學(xué)等問題，同時(shí)也缺乏競(jìng)爭(zhēng)。而PPP模式的應(yīng)用，引入了社會(huì)資本，變單一的政府供給主體為多種主體并存，充分發(fā)揮了市場(chǎng)的作用，形成了良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得PPP項(xiàng)目的運(yùn)行更加高效，管理效率顯著提高。

213有利于創(chuàng)新管理機(jī)制

PPP模式一定程度上能夠更有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，專業(yè)化治理團(tuán)隊(duì)可以有效解決政府治理機(jī)制運(yùn)行不暢問題，大量社會(huì)組織的加入使得治理主體不再單一，而是引進(jìn)了國企、外企、民營企業(yè)或者它們的聯(lián)合體進(jìn)行投資建設(shè)，給了這些企業(yè)以更大的積極性參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。

214有利于促進(jìn)當(dāng)前我國的體制改革

社會(huì)在轉(zhuǎn)變，政府的角色也應(yīng)跟著轉(zhuǎn)變。我國在新公共管理改革的形式下，提倡簡政放權(quán)，建立服務(wù)型政府，由原來的“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?，也體現(xiàn)著新一輪政府體制改革的要求。在水污染治理領(lǐng)域的表現(xiàn)即是通過引入社會(huì)資本，采用PPP的合作模式，該模式能夠充分利用公私部門各自的優(yōu)勢(shì)。譬如，公共部門在政策和信息渠道方面有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，能有效地利用相關(guān)政策，在項(xiàng)目的提出、建設(shè)、運(yùn)營、管理等環(huán)節(jié)給予最及時(shí)的官方指示；而私人資本以其特有的私人性質(zhì)，帶有更多的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。其擁有更加靈活高效的管理方法，在人才的運(yùn)用和培訓(xùn)方面投入更多，對(duì)自身技術(shù)的要求則是不斷創(chuàng)新，更多地遵循成本—效益原則，即他們會(huì)更多地考慮到投入—產(chǎn)出比。

22不足方面

221法律法規(guī)體系不健全

雖然PPP模式應(yīng)用于水污染防治項(xiàng)目在我國已有一段時(shí)間，但是法律法規(guī)和制度建設(shè)方面明顯滯后，存在立法空白，相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前我國水污染治理領(lǐng)域PPP模式還沒有統(tǒng)一的國家層面的法律依據(jù)，只有相關(guān)的部門規(guī)章制度作保障，這也是當(dāng)前PPP模式發(fā)展的一大阻礙。具體來說，存在公私雙方在合作時(shí)地位不平等，掌握公權(quán)力的政府本身在與私人部門合作時(shí)就具有更高的話語權(quán)，即在沒有嚴(yán)格的法律規(guī)章制度的前提下，合作雙方協(xié)議的法律效力不高，很可能因?yàn)檎辉敢夂途芙^執(zhí)行協(xié)議而對(duì)合作造成直接損害，項(xiàng)目便無法繼續(xù)。

222缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的來源主要分為兩個(gè)方面。政府角度的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本角度的風(fēng)險(xiǎn)。特別是針對(duì)阜陽這樣的較小城市，其財(cái)政收入有限，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不是十分充足?？赡軒淼娘L(fēng)險(xiǎn)有決策失誤、項(xiàng)目資金不能如期支付、政府公信力意識(shí)不強(qiáng)等。這都可能給項(xiàng)目帶來損失；反過來，針對(duì)承包企業(yè)，其可能出現(xiàn)的問題有經(jīng)營管理不善、融資渠道不通、后期成本收回困難等問題。這些都是需要在項(xiàng)目一開始的規(guī)劃設(shè)計(jì)階段由雙方充分協(xié)商確定的，沒有一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，往往是很多項(xiàng)目破產(chǎn)的原因之一。[1]

223政府承諾的缺失

政府掌握著更多的政策資源和信息渠道，其與私人部門的合作信息上是不對(duì)稱的。又因?yàn)镻PP項(xiàng)目長期的經(jīng)營周期所帶來的更多的不確定性，使得項(xiàng)目問題的主要承擔(dān)者變?yōu)樗饺瞬块T。從而引起雙方在合作上出現(xiàn)了信任危機(jī)。政府的表現(xiàn)即是承諾降低，私人部門則是消極怠工，使項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)受到巨大的阻力。例如，國家相關(guān)部門出臺(tái)的有關(guān)PPP模式在水污染治理方面的優(yōu)惠政策，項(xiàng)目主辦的地方政府并沒有落實(shí)，承辦項(xiàng)目的私人部門得不到其應(yīng)有的實(shí)際優(yōu)惠，所以從某種程度上政府失信于“社會(huì)資本”。此外，PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本前期投入資金很大，其回報(bào)主要是靠通過獲得污水處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，收取污水處理費(fèi)用，額外的不足費(fèi)用同樣需要政府補(bǔ)足。但現(xiàn)實(shí)卻可能是因?yàn)檎狈帕?，在?xiàng)目完成后依然掌控著項(xiàng)目的管理權(quán)，利用其在公私合作中的優(yōu)勢(shì)地位，通過多種渠道削減私人部門應(yīng)有的獲益，導(dǎo)致公私合作關(guān)系難以繼續(xù)維持。政府的這種行為對(duì)今后吸引社會(huì)資本參與到水污染治理PPP項(xiàng)目中來具有極大的消極影響。

224投資主體單一、缺乏公正

PPP項(xiàng)目的定義是公私合作模式，即政府和社會(huì)資本。但是PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是投資大、周期長，這對(duì)項(xiàng)目合作企業(yè)的要求就十分嚴(yán)格，既要有雄厚的資金或者多種可靠的融資渠道用來保障項(xiàng)目的長期運(yùn)行的穩(wěn)定，又要求企業(yè)要具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。而民營企業(yè)在這方面多有不足，真正能做到和國企、央企同等的實(shí)力的民企屈指可數(shù)。此外，由于企業(yè)規(guī)模和它的工程建設(shè)、項(xiàng)目管理以及技術(shù)研發(fā)等能力具有很大聯(lián)系，因此民營企業(yè)在這些方面同樣處于劣勢(shì)。譬如此次的阜陽市水系綜合治理PPP項(xiàng)目共分為三個(gè)標(biāo)段，第一標(biāo)段中標(biāo)企業(yè)為中電建路橋集團(tuán)有限公司、中國水利水電第五工程局有限公司、博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司、中國電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司；標(biāo)段二則是由中國葛洲壩集團(tuán)股份有限公司牽頭的聯(lián)合體；標(biāo)段三同樣是由國企中交上海航道局有限公司牽頭的聯(lián)合體。由此可見項(xiàng)目合作主體目前還是以國企等為主，民企的占比還有很大的上升空間。

225融資渠道不完善

項(xiàng)目企業(yè)前期投入的資本金除了企業(yè)本身的投入，多數(shù)是通過國家的幾個(gè)商業(yè)銀行貸款，這樣下來一樣是政府的負(fù)擔(dān)。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)變多數(shù)由企業(yè)承擔(dān)為銀行和企業(yè)共同承擔(dān)。總地來看，企業(yè)的融資渠道還是較為單一。此外，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營，一直到最后的移交階段都是由項(xiàng)目公司承擔(dān)，項(xiàng)目公司需要大量的資金來維持自身資金流的運(yùn)轉(zhuǎn)，所以這也成為許多中小企業(yè)的門檻。面對(duì)PPP項(xiàng)目投資大、收益周期長，且項(xiàng)目承辦公司只享有一定年限的使用權(quán)，收益具有很大的不確定性等特點(diǎn)，使商業(yè)銀行等貸款方對(duì)此大都持謹(jǐn)慎態(tài)度，自然通過拒絕的方式來努力規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)。

3基于阜陽市水污染治理PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議

31完善的法律法規(guī)體系是公私合作的前提

針對(duì)水污染治理領(lǐng)域的PPP模式，建立一套從設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)營和維護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域完備的法律規(guī)范體系，能夠達(dá)到約束公私雙方的目的，給私人部門平等的合作平臺(tái)，提高它們對(duì)政府的信任。這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既利用了政府工作性質(zhì)的公共服務(wù)性，又能發(fā)揮私人部門注重投入—產(chǎn)出、技術(shù)創(chuàng)新、高效的經(jīng)營管理能力的優(yōu)勢(shì)。

32著力提升政府公信力

所謂PPP模式其中很重要的一點(diǎn)就是要求公私雙方秉承較高的契約精神，是一種公允、對(duì)等的關(guān)系。一個(gè)具有良好信用的地方政府可最大限度為項(xiàng)目爭(zhēng)取到更多利益方；反之，公正性的缺失，則會(huì)對(duì)社會(huì)資本造成重要影響，直接關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目工程的進(jìn)程。政府應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變，變傳統(tǒng)的管理者為項(xiàng)目一方的積極合作者，認(rèn)真履行合作任務(wù)，與私人部門保持契約式的平等對(duì)立，共同合作助推工程建設(shè)。公平的利益分配機(jī)制，可有效調(diào)動(dòng)各方面積極性。

33積極完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，政府應(yīng)更多承擔(dān)法律及政策上的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)更多承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目最初的設(shè)計(jì)和規(guī)劃階段，明確雙方的責(zé)任，分?jǐn)偛煌娘L(fēng)險(xiǎn)防控職能，并建立起對(duì)應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。而不是讓哪一方承擔(dān)更多自身領(lǐng)域外的風(fēng)險(xiǎn)，從而讓項(xiàng)目陷入危機(jī)。因此，當(dāng)大量社會(huì)組織加入到PPP項(xiàng)目時(shí)，各方都應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)，最終提升項(xiàng)目總體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

34主動(dòng)形成多元投資主體

在項(xiàng)目的招標(biāo)合作過程中嚴(yán)格制定公平、公正的操作程序，防止招標(biāo)部門不合理地操作，如對(duì)民企的項(xiàng)目承包能力持懷疑態(tài)度。同時(shí)主管部門應(yīng)降低招標(biāo)的門檻，吸引更多的民營企業(yè)參與，形成更加公平、健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式。針對(duì)民營企業(yè)在抗風(fēng)險(xiǎn)能力和企業(yè)規(guī)模較小的特點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)給予更多的政策優(yōu)惠，如稅費(fèi)的減免、政策性補(bǔ)貼、提供貸款渠道等方式，逐步引導(dǎo)民營企業(yè)在PPP合作領(lǐng)域發(fā)展壯大，走向成熟，真正發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。

35健全完善融資渠道

PPP項(xiàng)目的特性決定了它對(duì)資金實(shí)力的剛性要求，必須借助于拓展政府補(bǔ)助、政策性貸款、銀行貸款、股權(quán)和債權(quán)融資等渠道。政策性貸款相對(duì)于銀行貸款在資金規(guī)模、利率、期限等多方面具有不少優(yōu)惠政策。這既是國家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的具體支持，也是鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)為環(huán)保做出貢獻(xiàn)。我國目前比較好的政策貸款銀行是國家開發(fā)銀行，由于其性質(zhì)，降低了小的民營企業(yè)貸款的門檻。此外，為了支持民企參與PPP項(xiàng)目，國開行還會(huì)購買其股份，在解決資金問題的同時(shí)也讓民企帶有了公有的色彩，更加便于項(xiàng)目的開展，其優(yōu)點(diǎn)是能夠利用資本市場(chǎng)快速獲得大量融資，缺點(diǎn)是失去的股權(quán)會(huì)對(duì)企業(yè)的所有權(quán)產(chǎn)生一定的影響，而債權(quán)融資則有融資規(guī)模大、利益低等優(yōu)點(diǎn)。

4結(jié)語

盡管當(dāng)前我國的PPP模式在水污染治理領(lǐng)域仍存在一些不足之處，如果能合理地解決目前存在的問題，未來PPP模式在污水處理行業(yè)中前景將會(huì)更加廣闊。當(dāng)前中央大力推廣PPP模式，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資工具和穩(wěn)增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。因此，各級(jí)政府唯有摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對(duì)路，激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情，[2]使得PPP模式能得到健康快速的發(fā)展。

當(dāng)然，由于阜陽市水系綜合治理PPP項(xiàng)目仍處于計(jì)劃階段，具體的實(shí)施效果和后期的項(xiàng)目跟進(jìn)還無法預(yù)知。此外，針對(duì)我國水污染綜合治理的理論研究還不是十分成熟，所以我們綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究成果后提出的理論研究存在一定的局限性，這也為后來的研究者提供了理論和實(shí)踐上的借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙寶慶水污染防治項(xiàng)目PPP模式研究[D].濟(jì)南：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016

[2]張建兵中國污水治理PPP模式的研究[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué)，2016