社區(qū)公共事務(wù)自主治理：背景、機(jī)制和模式

張玉佩

摘 要： 社區(qū)公共事務(wù)自主治理很大程度上是一個(gè)組織問(wèn)題，社區(qū)居民呼吁和行政縱向授權(quán)是其兩大發(fā)生機(jī)制，在政治和技術(shù)的雙重約束下，項(xiàng)目制成為了其在組織模式上的可行選擇。我國(guó)現(xiàn)階段社區(qū)公共事務(wù)自主治理依然帶有濃厚的行政色彩，但與此同時(shí)，行政推動(dòng)卻也創(chuàng)造了某種自治空間，體現(xiàn)了增量改革的邏輯；此外，社區(qū)公共事務(wù)自主治理中，政府的持續(xù)承諾、積極分子的調(diào)動(dòng)，以及自管會(huì)組織地位的認(rèn)可是取得良好自治效果的前提條件。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)公共事務(wù)； 自主治理； 呼吁； 項(xiàng)目制

中圖分類(lèi)號(hào)： D699.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.007

一、引論

社區(qū)公共事務(wù)是某一社區(qū)地域范圍內(nèi)，與社區(qū)居民福利密切相關(guān)的，需要借助一定組織機(jī)制提供和解決的公共物品和公共問(wèn)題。關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)的類(lèi)型，有學(xué)者將其分為單位制解體后外移出來(lái)的社區(qū)公共事務(wù)、因城市化加速增加的社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)發(fā)展帶來(lái)的新的社區(qū)公共事務(wù)以及因行政體制改革而下移的社區(qū)公共事務(wù)。[1] 也有學(xué)者依據(jù)事務(wù)性質(zhì)和責(zé)任主體將社區(qū)公共事務(wù)分為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)，與此相應(yīng)，社區(qū)公共事務(wù)的治理機(jī)制分為行政機(jī)制、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制和自治機(jī)制。[2] 社區(qū)公共事務(wù)的范圍極廣①，不同的社區(qū)公共事務(wù)具有不同的政治屬性和技術(shù)屬性。附著在不同社區(qū)公共事務(wù)上的不同政治屬性和技術(shù)屬性，一定程度上決定著社區(qū)公共事務(wù)治理的資源配置方式、時(shí)間壓力及權(quán)力授予方式，越是政治屬性強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)，越和政府統(tǒng)治職能發(fā)揮具有最大的關(guān)切性，面臨時(shí)間壓力也越緊迫，權(quán)力授予來(lái)源于上級(jí)政府部門(mén)的趨勢(shì)越趨于增加，獲取的資源也越充分；反之，越是技術(shù)性強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)，越依賴(lài)社區(qū)的自我賦權(quán)和自主治理。也就是說(shuō)，在政治屬性和技術(shù)屬性的兩端，存在著政治性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)和技術(shù)性較強(qiáng)的公共事務(wù)。社區(qū)公共事務(wù)的兩種屬性，內(nèi)在地決定了社區(qū)公共事務(wù)治理必須同時(shí)依賴(lài)行政化的組織機(jī)制和自主治理的組織機(jī)制。以社區(qū)公共事務(wù)的兩種屬性為一個(gè)維度，以社區(qū)公共事務(wù)治理的兩種機(jī)制為第二個(gè)維度，我們可以從類(lèi)型學(xué)的角度，構(gòu)建一個(gè)二維四分的社區(qū)公共事務(wù)“屬性—機(jī)制”分類(lèi)圖，見(jiàn)圖1。

在一定條件下，圖1描述的四種模式，反映了現(xiàn)實(shí)中社區(qū)公共事務(wù)治理的可能形態(tài)。政治屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)采取行政機(jī)制（政治—行政）治理，是強(qiáng)國(guó)家在社區(qū)推行重大政策的基本方式，這一模式調(diào)動(dòng)資源快，能最大限度、最快速度的獲取體制內(nèi)的支持；政治屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)采取自治機(jī)制（政治—自治）治理的形態(tài)，本質(zhì)上在現(xiàn)實(shí)公共政策中較少出現(xiàn)，只有某些具有象征性、不具有實(shí)質(zhì)利益分配的事務(wù)屬于這一形態(tài)；技術(shù)屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)采取行政機(jī)制（技術(shù)—行政）治理，這是社區(qū)公共事務(wù)常見(jiàn)的治理模式，因?yàn)橛袕?qiáng)大的組織支撐和渠道優(yōu)勢(shì)，用行政手段治理社區(qū)公共事務(wù)不僅迅速有效，而且能加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)的控制和滲透；技術(shù)屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)采取自治機(jī)制（技術(shù)—自治）治理是最需要拓展的治理模式，一定程度上，這一模式開(kāi)展的范圍和深度決定著社區(qū)治理主體和模式多元化的程度。很多社區(qū)公共事務(wù)的治理非調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的力量不可完成，且社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的情況、問(wèn)題癥結(jié)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等擁有信息上的優(yōu)勢(shì)，因此，大量技術(shù)屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)采用自主組織的治理模式合理可行，其對(duì)促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式多元化具有重要的意義。

不論是政治屬性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)，還是技術(shù)性較強(qiáng)的社區(qū)公共事務(wù)，都存在利用行政機(jī)制和自治機(jī)制的可能性，社區(qū)公共事務(wù)的治理上，兩種機(jī)制并不對(duì)立。正如有學(xué)者指出，在社區(qū)治理中，社區(qū)、市場(chǎng)和國(guó)家的力量完全是一種互補(bǔ)而非簡(jiǎn)單的替代關(guān)系。[3] 本文將在比較的意義上，探討社區(qū)公共事務(wù)自主治理模式的運(yùn)行邏輯和基本特征。接下來(lái)，本文圍繞以下三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)闡述：自主治理面臨怎樣的制度環(huán)境？社區(qū)公共事務(wù)自主治理的發(fā)生機(jī)制是什么？現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中的自主治理組織模式具有何種特點(diǎn)？

二、社區(qū)公共事務(wù)自主治理的制度約束與發(fā)生機(jī)制

（一）制度約束：行政主導(dǎo)的角色界定

推行社區(qū)公共事務(wù)自主治理，必須借助一定的組織載體。城市社區(qū)居民委員會(huì)是實(shí)行自主治理最重要的組織載體，其自治地位由國(guó)家法律賦予，起著承上啟下的作用。但是，就居委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)自主治理過(guò)程中扮演的角色而言，卻存在著事實(shí)層面與規(guī)范層面的分離，在規(guī)范層面，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；在事實(shí)層面，居委會(huì)行政化色彩明顯，其是政府權(quán)力和角色在社區(qū)的延伸。在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中，街道辦事處作為一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，直接影響著居委會(huì)的行事邏輯，街道承擔(dān)著大量繁重的公共管理職責(zé)，正所謂“上面千條線，下面一根針”，面對(duì)繁重的任務(wù)，街道辦事機(jī)關(guān)選擇將職責(zé)進(jìn)一步下沉，將繁重的任務(wù)壓給社區(qū)居委會(huì)，致使居委會(huì)事實(shí)上成了“派出機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)”。[4] 社區(qū)居委會(huì)沉重的壓力一方面促使其在完成任務(wù)和工作中出現(xiàn)了“選擇性應(yīng)付”行為，另一方面也促使其和街道辦事機(jī)關(guān)某些方面的“共謀”。[5]事實(shí)上，在一些條件的約束下，社區(qū)居委會(huì)同時(shí)作為基層政權(quán)和社區(qū)居民的“雙重代理人”而存在，這是矛盾和問(wèn)題的根源。[6]

居委會(huì)自治角色不彰，其作為基層政府的“一條腿”，本質(zhì)上是政府刻意建構(gòu)的結(jié)果。具體而言，這一建構(gòu)過(guò)程依賴(lài)以下四種策略：第一，我國(guó)社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)是社區(qū)居民的組織化，要將社區(qū)居民組織起來(lái)，行政化的動(dòng)員方式最易獲得資源，也與傳統(tǒng)時(shí)期的動(dòng)員方式在路徑上具有一致性。第二，居委會(huì)下屬各種委員會(huì)的建設(shè)完善，是圍繞協(xié)助基層政府工作來(lái)部署的，其本質(zhì)上還是體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置和縱向條線控制的邏輯。第三，存在著社區(qū)黨委、居委會(huì)成員、業(yè)委會(huì)等自治組織成員間交叉任職的制度和要求。第四，街道控制著居委會(huì)的財(cái)政權(quán)和人事任命權(quán)。通過(guò)這四種策略的運(yùn)用，國(guó)家意志以更加合法、更加隱蔽的方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的柔性控制，[7] 社區(qū)建設(shè)過(guò)程體現(xiàn)出濃厚的國(guó)家主導(dǎo)氣氛。[8]

社區(qū)公共事務(wù)自主治理的探索，不能無(wú)視制度為自治組織設(shè)定的行為邊界。從自主治理組織載體的視角看，居委會(huì)要同時(shí)兼顧社區(qū)公共事務(wù)政治屬性和技術(shù)屬性的要求，一方面滿(mǎn)足國(guó)家“柔性控制”的政治需要，另一方面要在技術(shù)層面滿(mǎn)足社區(qū)公共事務(wù)治理的需要，這正是社區(qū)居委會(huì)這一“自治組織”的行動(dòng)空間。也就是說(shuō)，居委會(huì)通過(guò)輔助政府行政和政策推行，提供行政協(xié)助的方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的目的。[9] 同時(shí)，作為國(guó)家代理人，居委會(huì)是重要的中介層和緩沖層，其承擔(dān)著對(duì)上“化解”、對(duì)下“驅(qū)動(dòng)”的雙重功能。[10] 總之，居委會(huì)上承街道而輔助行政，下連接小區(qū)樓院而面對(duì)公共事務(wù)，但對(duì)上負(fù)責(zé)依然是居委會(huì)的第一行動(dòng)邏輯。從制度背景和行為約束的角度出發(fā)，正如學(xué)者所言，社區(qū)鄰里治理雖然模式多樣，但其運(yùn)作和變革，都深深的嵌套在一定的政治和行政結(jié)構(gòu)中。[11]

（二）發(fā)生機(jī)制：居民發(fā)聲與政府授權(quán)

社區(qū)公共事務(wù)自主治理是如何產(chǎn)生的呢？回答這一問(wèn)題，須從社區(qū)內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行探查。阿爾伯特·O·赫希曼提出了一個(gè)分析組織績(jī)效衰退的分析框架，對(duì)我們從社區(qū)內(nèi)部理解社區(qū)公共事務(wù)自主治理機(jī)制的產(chǎn)生有借鑒意義。赫希曼教授認(rèn)為，企業(yè)和組織績(jī)效衰退是一種常見(jiàn)的現(xiàn)象，面對(duì)企業(yè)和組織績(jī)效的衰退，消費(fèi)者或組織成員的福利受到負(fù)面影響，這時(shí)，企業(yè)消費(fèi)者和組織成員有兩種機(jī)制可以選擇，其一是退出，即“改換門(mén)庭”，其二是呼吁，即選擇“廝守”，這兩種機(jī)制對(duì)企業(yè)或組織績(jī)效的恢復(fù)具有不同作用。赫希曼教授還指出，“當(dāng)退出機(jī)制可望而不可及時(shí)，呼吁便成為了消費(fèi)者忽組織成員宣泄風(fēng)怒情緒的唯一選擇”，將退出完全清除出去，呼吁才可能發(fā)揮重要作用。[12]

從社區(qū)內(nèi)部來(lái)，呼吁機(jī)制在社區(qū)公共事務(wù)自主治理中扮演著重要角色。那么，社區(qū)成員在什么情況下會(huì)選擇呼吁呢？對(duì)社區(qū)居民而言，選擇退出社區(qū)在短期內(nèi)基本是不可能的，社區(qū)常住戶(hù)作為社區(qū)的一員是因?yàn)槠涑钟兄匾奈飿I(yè)資產(chǎn)，選擇退出意味著物業(yè)產(chǎn)權(quán)的變更，變更過(guò)程不僅涉及大量物質(zhì)成本的轉(zhuǎn)換，而且需要放棄長(zhǎng)久以來(lái)的社區(qū)情感投資，對(duì)城市老舊小區(qū)來(lái)說(shuō)，情況尤其如此因此，在退出成本極高而幾乎成為不可選擇策略的情況下，呼吁便成了社區(qū)居民提升自己福利的唯一機(jī)制。①個(gè)人的苦難經(jīng)歷、對(duì)社會(huì)不公正的關(guān)注以及對(duì)潛在社會(huì)危機(jī)的擔(dān)憂(yōu)構(gòu)成了集體行動(dòng)的催化劑，[13]當(dāng)感受到這些問(wèn)題時(shí)，尋找情感宣泄出口或問(wèn)題解決途徑，社區(qū)居民首先會(huì)選擇強(qiáng)度不同、方式各異的呼吁機(jī)制。也即是說(shuō)，作為催化劑的問(wèn)題和苦難導(dǎo)致了社區(qū)居民的呼吁行為，呼吁機(jī)制作為一種管道為情緒、不滿(mǎn)和問(wèn)題提供了去處。

我們認(rèn)為，呼吁機(jī)制在社區(qū)公共事務(wù)自主治理過(guò)程中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）呼吁是社區(qū)公共事務(wù)走向自主治理的倒逼機(jī)制。在事關(guān)社區(qū)居民切身利益的事務(wù)上，政府受資源約束、注意力約束和政策議程的限制，其對(duì)社區(qū)居民呼吁的回應(yīng)必然是嵌于復(fù)雜結(jié)構(gòu)因素中的選擇性回應(yīng)，因此，居民面對(duì)自己的迫切需求，在不能退出的情況下只好呼吁。在尋求行政力量解決問(wèn)題無(wú)望的情況下，他們只能調(diào)轉(zhuǎn)方向，尋求自主治理途徑，也就是說(shuō)，呼吁能夠倒逼自主治理模式的形成，而且呼吁越強(qiáng)烈，倒逼的力量越強(qiáng)大。（2）呼吁是協(xié)商和公共論壇的產(chǎn)生機(jī)制。（3）呼吁是自主治理規(guī)則的產(chǎn)生機(jī)制。在外部條件不滿(mǎn)足的情況下，呼吁會(huì)向內(nèi)尋找力量、調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部資源解決問(wèn)題，這必然催生內(nèi)部協(xié)商，制定大家自主遵守的治理規(guī)則。（4）呼吁是社區(qū)公共事務(wù)自主治理的強(qiáng)化機(jī)制。呼吁過(guò)程本身，以及因呼吁而產(chǎn)生的協(xié)商活動(dòng)，會(huì)增加社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，通過(guò)呼吁轉(zhuǎn)向內(nèi)部自主治理，同時(shí)會(huì)培養(yǎng)社區(qū)的自治經(jīng)驗(yàn)，增加社區(qū)社會(huì)資本存量，因此，作為呼吁結(jié)果的協(xié)商及治理規(guī)則，事實(shí)上起著增強(qiáng)社區(qū)居民自治意愿、培養(yǎng)自治能力的作用。

從社區(qū)外部看，自主治理模式的推行，往往得益于社區(qū)外部行政力量的推動(dòng)。行政力量介入遵循怎樣的邏輯呢？首先，政府推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)自主治理是政府轉(zhuǎn)變職能的要求，通過(guò)權(quán)力授予，讓社區(qū)承擔(dān)一部分社區(qū)公共事務(wù)管理職責(zé)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府職能的卸載，有助于調(diào)動(dòng)社區(qū)的積極性。其次，行政力量推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)自主治理，一般依托某一項(xiàng)目，刻意扶持經(jīng)政府認(rèn)可的自主治理模式，并在項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中進(jìn)行不斷重構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)縱向科層管理和自主治理的對(duì)接和融合。自主治理發(fā)生對(duì)授權(quán)機(jī)制的依賴(lài)恰是宏觀制度約束的反映，體現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)自主治理的影響與控制?？梢?jiàn)，就社區(qū)公共事務(wù)自主治理的發(fā)生機(jī)制來(lái)說(shuō)，社區(qū)內(nèi)部的“呼吁機(jī)制”是一種拉動(dòng)力，而社區(qū)外部“行政授權(quán)”則是一種推動(dòng)力，兩者共同構(gòu)成了“呼吁加授權(quán)”的社區(qū)公共事務(wù)自主治理模式的發(fā)生機(jī)制。

三、社區(qū)公共事務(wù)自主治理的組織路徑與核心命題

（一）項(xiàng)目制組織模式

既然自主治理是一個(gè)組織問(wèn)題，那么該如何組織，才能確保不同層次制度規(guī)則激勵(lì)相容呢？答案在于自主治理的組織模式：項(xiàng)目制。政府主導(dǎo)的制度背景，使項(xiàng)目制成為了社區(qū)公共事務(wù)自主治理的合法動(dòng)員機(jī)制和組織模式，項(xiàng)目制組織模式嵌套在基層政權(quán)結(jié)構(gòu)中，有利于基層政府掌控自主治理的進(jìn)程，也有利于實(shí)現(xiàn)邊際調(diào)整、增量改革的社區(qū)建設(shè)思路。采用項(xiàng)目制，政府一定程度上解決了制度供給和資源調(diào)配的問(wèn)題；同時(shí)，項(xiàng)目制調(diào)動(dòng)了社區(qū)積極分子參與自主治理，一定程度上依靠社會(huì)資本的作用，解決了可信承諾和相互監(jiān)督的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，“社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目制是行政與自治的銜接點(diǎn)”，這一觀察可謂敏銳。[14]因此，在既定的制度框架下，“以項(xiàng)目為載體自治”[15] 既是一種現(xiàn)實(shí)策略，也是推行社區(qū)公共事務(wù)自主治理有價(jià)值的選擇。項(xiàng)目制為權(quán)力運(yùn)行增添了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制，為下級(jí)政權(quán)修正集權(quán)框架和科層制邏輯，進(jìn)而獲得更多的自主權(quán)提供了空間，因此項(xiàng)目制是超越行政科層制的權(quán)力運(yùn)行方式。[16] 通過(guò)高效的動(dòng)員程序、特殊的人事安排和集中的資金管理，項(xiàng)目制為基層行政提供了非常規(guī)的增量資源，成為了政府動(dòng)員基層的“快速通道”。[17] 隨著地方設(shè)立越來(lái)越多的專(zhuān)項(xiàng)資金，項(xiàng)目制也逐漸成了地方政府調(diào)動(dòng)各方力量推行政務(wù)的基本方式。

以項(xiàng)目制方式推進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)自主治理，實(shí)質(zhì)是利用官僚科層制的邏輯，打包了一系列人力、物力和權(quán)力資源，在最大限度調(diào)動(dòng)體制內(nèi)資源的同時(shí)，為自治機(jī)制的產(chǎn)生提供了助力。項(xiàng)目制并不是科層制的平行存在，其不過(guò)是嵌套在科層制下的公共事務(wù)治理方式，但這一方式有利于爭(zhēng)取財(cái)政投入，有利于劃清項(xiàng)目參與各方的責(zé)任?！绊?xiàng)目型”結(jié)構(gòu)具有向科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，這說(shuō)明只有不斷彌合與科層制的張力，項(xiàng)目制才可能取得最佳的治理效果。[18]質(zhì)言之，項(xiàng)目制是方式，科層制才是結(jié)構(gòu)。以項(xiàng)目制打包各方資源，實(shí)施社區(qū)公共事務(wù)自主治理，就可能在不觸動(dòng)居委會(huì)法律定位和實(shí)際角色的情況下，與憲政層面的制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)兼容。無(wú)論如何，在社區(qū)公共事務(wù)自主治理的過(guò)程中，行政權(quán)力始終極強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性力量，一定程度上，“項(xiàng)目制不過(guò)是恰逢其時(shí)地為掌控資源的國(guó)家提供了一個(gè)行使長(zhǎng)官意志的渠道和機(jī)制”。[19] 套用前文述及的多層次分析框架，用項(xiàng)目制來(lái)推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)自主治理，憲政規(guī)則層面的約束界定了社區(qū)居委會(huì)的地位作用和權(quán)力行使方式；在集體選擇規(guī)則方面，政府部門(mén)為推進(jìn)自主治理發(fā)布的政策文件，厘清了不同主體的權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了與領(lǐng)導(dǎo)小組體制的對(duì)接；操作規(guī)則的供給則是項(xiàng)目制運(yùn)行和集體選擇規(guī)則實(shí)施的附帶結(jié)果。

（三）自主治理的核心命題

在理想形態(tài)下，社區(qū)公共事務(wù)自主治理是社區(qū)居民的自組織行為，這意味著社區(qū)居民掌握自主治理的主導(dǎo)權(quán)，治理中的協(xié)商對(duì)話、資源調(diào)配及信息溝通均遵循自下而上的路徑。我們認(rèn)為，推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)自主治理，項(xiàng)目制是有價(jià)值的可行選擇，但其成功與否、效果如何，則依賴(lài)一系列相互強(qiáng)化的因素，簡(jiǎn)言之，存在以下幾個(gè)可驗(yàn)證的命題：

第一，以項(xiàng)目制為組織模式，政府提供的初始資源非常重要，同時(shí)，政府需要為社區(qū)公共事務(wù)自主治理提供多方面的持續(xù)承諾。第二，社區(qū)“能人”或核心行動(dòng)者在自主治理中不可或缺，需要采取一定的辦法激活社會(huì)資本，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與組織制度資本的耦合。第三，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)自主治理的可持續(xù)發(fā)展，精神激勵(lì)、物質(zhì)報(bào)償和組織認(rèn)可三者缺一不可。同時(shí)，制度建設(shè)要調(diào)動(dòng)各方的積極性，為自主治理模式創(chuàng)新預(yù)留一定的空間。

四、案例分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本文選擇J市Y區(qū)老舊小區(qū)“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目來(lái)來(lái)分析社區(qū)公共事務(wù)自主治理模式。本文的材料來(lái)源于實(shí)施“準(zhǔn)物業(yè)管理”的官方文件、評(píng)價(jià)報(bào)告以及作者的調(diào)研訪談。

（一）政府支持的“準(zhǔn)物業(yè)管理”

準(zhǔn)物業(yè)管理是指在不具備物業(yè)管理?xiàng)l件、暫時(shí)無(wú)法推行正規(guī)物業(yè)管理的老舊小區(qū)，成立居民準(zhǔn)物業(yè)自治管理組織，按照低于一般物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為居民提供基本的物業(yè)服務(wù)。2011年，以“有治安防范、有綠化保潔、有維護(hù)維修、有停車(chē)管理”為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，J市Y區(qū)啟動(dòng)老舊小區(qū)“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目，其總體目標(biāo)是在街道自管小區(qū)全部實(shí)現(xiàn)居民自治方式的準(zhǔn)物業(yè)管理。在項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施過(guò)程中，區(qū)政府相關(guān)部門(mén)制定了項(xiàng)目運(yùn)行的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案，并為項(xiàng)目實(shí)施提供資金，項(xiàng)目實(shí)施資金分為“硬件改造”資金和“軟件補(bǔ)助”資金兩部分，其中，硬件改造資金由區(qū)環(huán)境辦負(fù)責(zé)提供50%，另外50%街道自籌；軟件補(bǔ)助資金由區(qū)社會(huì)辦負(fù)責(zé)提供，根據(jù)小區(qū)樓棟數(shù)和居民戶(hù)數(shù)，每個(gè)小區(qū)大概配備30至70萬(wàn)不等的資金，軟件補(bǔ)助資金一年撥付、常年使用?！皽?zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目圍繞兩方面推進(jìn)：一是實(shí)現(xiàn)小區(qū)層面的自治。社區(qū)范圍太大，不利于因地制宜。二是以自主治理為目標(biāo)，進(jìn)行自治組織建設(shè)。

HX社區(qū)X小區(qū)位于某大型古玩市場(chǎng)西側(cè)，院內(nèi)有兩棟18層塔樓和一棟6層平樓，2號(hào)樓東側(cè)有一塊4000平方米的代征用地，居民384戶(hù)，1200余人，其居民80%由C區(qū)搬遷，20%農(nóng)民就地上樓，是典型的老舊小區(qū)。實(shí)施“準(zhǔn)物業(yè)管理”之前，該小區(qū)東側(cè)的空地被小區(qū)居民私自占用劃分為菜園，所以，這塊地方黃土漏天、雜草叢生，由于缺乏管理意識(shí)，一時(shí)間亂停車(chē)和居民私搭亂建的問(wèn)題嚴(yán)重，引發(fā)的矛盾糾紛日益增多，入室盜竊、群體訪等問(wèn)題不斷。同時(shí)，由于小區(qū)未實(shí)施封閉措施，且緊鄰古玩市場(chǎng)，這塊地方逐漸成為了一個(gè)提供方便之所的“公共廁所”，居民生活嚴(yán)重受影響。面對(duì)這樣一個(gè)情況，在實(shí)施“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目前，小區(qū)居民曾嘗試自己組織起來(lái)解決問(wèn)題，但由于其中涉及的利益難以協(xié)調(diào)，各種矛盾瓦解了居民的相互信任，自己組織的辦法終不了了之。經(jīng)居民不斷的反映和呼吁，2014年，街道和社區(qū)將其列為實(shí)施“準(zhǔn)物業(yè)管理”的小區(qū)，一開(kāi)始，圍繞清理菜園等問(wèn)題的矛盾和對(duì)抗激烈，但隨著成立自管會(huì)，社區(qū)工作人員和自管會(huì)成員多次反復(fù)給居民做工作，最終達(dá)成了一致意見(jiàn)。項(xiàng)目實(shí)施后， 4000平方米的“菜園”被硬化， 劃出了125個(gè)車(chē)位，小區(qū)安裝了監(jiān)控探頭，設(shè)立了門(mén)衛(wèi)室，建立了以小區(qū)居民為成員的值班人員和巡邏隊(duì)伍，值班人員每小時(shí)發(fā)5塊錢(qián)補(bǔ)助，其費(fèi)用全部從停車(chē)費(fèi)收費(fèi)中支取，小區(qū)所有費(fèi)用支出均須經(jīng)過(guò)居民議事會(huì)的商議和簽字，并進(jìn)行每季度的公示。

（二）現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中自主治理的推行邏輯

J市Y區(qū)以“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目為載體，通過(guò)建立居民議事會(huì)、自管會(huì)開(kāi)展居民自治，政府發(fā)揮的作用可謂至關(guān)重要。首先，政府通過(guò)財(cái)政投入，為準(zhǔn)物業(yè)開(kāi)展提供了初始投入，通過(guò)硬件改造，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施條件基本達(dá)到了開(kāi)展“準(zhǔn)物業(yè)管理”的要求。其次，以項(xiàng)目制為形式，政府為準(zhǔn)物業(yè)管理開(kāi)展提供了制度支持，從發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案開(kāi)始，政府協(xié)同有關(guān)部門(mén)，明確了“準(zhǔn)物業(yè)管理”的基本程序和模式，制定了準(zhǔn)物業(yè)管理的基本規(guī)章制度、小區(qū)管理委員會(huì)章程、小區(qū)管理委員會(huì)選舉辦法、居民自治公約、小區(qū)管理委員會(huì)工作制度、“四有”物業(yè)化管理標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)管理委員會(huì)物業(yè)管理崗位考核獎(jiǎng)懲細(xì)則等一系列集體選擇層次的規(guī)章制度。依托集體選擇層面的制度框架，小區(qū)“自管會(huì)”根據(jù)各自小區(qū)實(shí)際情況，制定了自治管理事務(wù)公開(kāi)制度、居民意見(jiàn)反饋制度、公共聽(tīng)證制度、自治管理事務(wù)民主評(píng)議制度、財(cái)務(wù)公示等方面的制度?？梢?jiàn)，政府圍繞項(xiàng)目制組織模式和專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的刻意建構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)了多層次制度的兼容。

政府支持是社區(qū)公共事務(wù)自主治理開(kāi)展的前提，在HX社區(qū)X小區(qū)案例中，面對(duì)小區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有政府力量介入的自治管理以失敗告終，隨著準(zhǔn)物業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)，成立自管會(huì)，社區(qū)面臨的問(wèn)題才得以最終解決。如果說(shuō)“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目推行之前存在著“以居委會(huì)為中心” 和“以自我為中心” 內(nèi)外兩大群體針對(duì)社區(qū)公共事務(wù)自主治理的“二元區(qū)隔狀態(tài)”的話，[20] 那么政府的作用就在于打通了這種二元區(qū)隔，構(gòu)造了一種制度兼容的治理結(jié)構(gòu)和治理模式，推動(dòng)了社區(qū)公共事務(wù)的自主治理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)物業(yè)管理”收支平衡，以小區(qū)收費(fèi)彌補(bǔ)小區(qū)物業(yè)開(kāi)支，需要依靠何種條件呢？為什么之前不能自主收費(fèi)而現(xiàn)在可以收費(fèi)了呢？其實(shí)，小區(qū)自治組織之所以能夠收費(fèi)是政府賦權(quán)的結(jié)果，而之所以這一賦權(quán)避免了社區(qū)公共事務(wù)治理的“公地悲劇”，深層的原因是政府發(fā)揮了界定和明確產(chǎn)權(quán)的作用，公共事務(wù)的產(chǎn)權(quán)體制由開(kāi)放資源（Open-Access Regimes）轉(zhuǎn)變成了某種共有資源（Common-Property Regimes）。[21] “準(zhǔn)物業(yè)管理”的推動(dòng)離不開(kāi)政府支持，訪談中，A街道S社區(qū)自管會(huì)成員ZFQ說(shuō)到：

我們是個(gè)自治組織，現(xiàn)在希望區(qū)里面給辦事處支持，辦事處給我們支持。國(guó)家在準(zhǔn)物業(yè)給我們投入了很多硬件，大門(mén)、監(jiān)控探頭、保安室、大瓶、車(chē)位，我們居委會(huì)、管委會(huì)組織軟件，組織人員去管理，希望政府再支持軟件，我們組織發(fā)動(dòng)沒(méi)有問(wèn)題。①

從上述案例我們看到， “居民領(lǐng)袖”或者“能人”在社區(qū)公共事務(wù)自主治理中發(fā)揮了不可替代的作用?！澳苋恕痹谧灾髦卫碇型侨饲榻粨Q的中樞，是利益均分過(guò)程中重要的裁決者和第三方信任的基石。[22] 他們熟悉社區(qū)情況，有著龐大的人際關(guān)系網(wǎng)、社區(qū)公共事務(wù)治理水平與他們的利益密切相關(guān)，同時(shí)，他們?cè)敢飧冻鼍?，起帶頭作用。通過(guò)以身作則帶動(dòng)治理效果的變化，他們?yōu)樯鐓^(qū)公共事務(wù)治理自主治理的相互監(jiān)督和可信承諾注入了初始資源。一定程度上，“居民領(lǐng)袖”通過(guò)改變社區(qū)居民的信任、信念，培育積極情感，提高集體行動(dòng)的信息透明度，發(fā)揮著構(gòu)建、激活社區(qū)社會(huì)資本的作用。[23] 羅伯特·普特南把社會(huì)資本定義為信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)等能提高制度績(jī)效的諸因素，[24] 從這個(gè)角度觀察，政府搭臺(tái)、能人發(fā)揮帶頭作用一定程度上確實(shí)構(gòu)建了社區(qū)社會(huì)資本的自我增強(qiáng)機(jī)制。在此機(jī)制下，社會(huì)資本與制度資本結(jié)合一起，呈現(xiàn)出某種“滾雪球”式的相互增強(qiáng)效應(yīng)。關(guān)于“居民領(lǐng)袖”的作用，深度參與“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目的某社會(huì)組織負(fù)責(zé)人LWB有如下判斷：

我們的老舊小區(qū)準(zhǔn)物業(yè)能不能成功取決于帶頭人。兩種帶頭人，一個(gè)是社區(qū)的書(shū)記和主任，一個(gè)是社區(qū)的領(lǐng)袖。挖掘領(lǐng)袖是非常困難的，因?yàn)楹芏嗳擞心芰Σ辉敢飧?，也沒(méi)有什么好處，還因?yàn)槭斟X(qián)，得罪人，影響公信力。②

當(dāng)然，Y區(qū)“準(zhǔn)物業(yè)管理”項(xiàng)目推行過(guò)程中還存在很多問(wèn)題。首先，小區(qū)自治管理委員會(huì)等自治組織由于不具備相應(yīng)資質(zhì)，在準(zhǔn)物業(yè)管理過(guò)程中無(wú)法和保安、保潔人員簽訂合同；在停車(chē)管理上，自管會(huì)無(wú)法提供發(fā)票，致使一部分居民不理解、不配合。其次，自管會(huì)等自治組織成員普遍年齡較大，其工作帶有強(qiáng)烈的義務(wù)和志愿性質(zhì)，并且常常面臨來(lái)自家庭的壓力。探索自主治理的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須在物質(zhì)報(bào)償和志愿服務(wù)之間建立良好的平衡；必須進(jìn)一步“賦權(quán)”，明確自管會(huì)的職能地位，根本上，這是一個(gè)政府對(duì)自主治理模式的“持續(xù)承諾”問(wèn)題。此外，根據(jù)街道社區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新自治管理模式非常重要。Y區(qū)PY街道推行“1+1+N”的準(zhǔn)物業(yè)管理模式，兩個(gè)1分別是居民議事會(huì)和小區(qū)自管會(huì)，以這兩個(gè)“1”為基礎(chǔ)，成立了N支志愿服務(wù)隊(duì)伍，為小區(qū)居民提供服務(wù)。XY街道GB社區(qū)提出了645N的自管模式，在全社區(qū)建立6個(gè)單元格，涵蓋了所有居民樓、社會(huì)單位和個(gè)體門(mén)店；4級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)，從社區(qū)到小區(qū)到樓宇再到樓層和居民住戶(hù)，伸向末梢；5大服務(wù)保障機(jī)制，確保自管落實(shí)到位；根據(jù)不同網(wǎng)格的特點(diǎn)，發(fā)揮N項(xiàng)職能。

五、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)公共事務(wù)自主治理嵌套在一定的制度環(huán)境中，通過(guò)界定自治組織的地位，制度設(shè)定了資源獲取和分配的方式，從而在總體上決定了社區(qū)公共事務(wù)自主治理的風(fēng)貌，這是最大的實(shí)際。社區(qū)公共事務(wù)兼具政治屬性和技術(shù)屬性，加上基層政權(quán)建設(shè)的政治要求，為自主治理規(guī)定了行為邊界和行動(dòng)空間，這使得項(xiàng)目制成為推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)自主治理的必然方式。項(xiàng)目制下，政府不僅負(fù)責(zé)物質(zhì)資源和制度資源的供給，同時(shí)，項(xiàng)目制的組織模式很好的實(shí)現(xiàn)了多層制度的兼容。我們認(rèn)為，項(xiàng)目制作為一種治理方式和動(dòng)員方式，具有其內(nèi)在的優(yōu)點(diǎn)，首先，項(xiàng)目制能快速推進(jìn)得益于其獨(dú)特的權(quán)力行使方式，它融部門(mén)間協(xié)調(diào)、政府與社會(huì)組織協(xié)調(diào)，以及政府和民眾的協(xié)調(diào)于一體。在Y區(qū)“準(zhǔn)物業(yè)管理”的案例中，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制作用的發(fā)揮，項(xiàng)目制的推行模式使不同政府部門(mén)分工負(fù)責(zé)、協(xié)同投入資源，確保了項(xiàng)目的落實(shí)，這一定程度上破除了“塊塊”式的各自為政。另一方面，項(xiàng)目制的服務(wù)供給模式，“以需求為導(dǎo)向，使社會(huì)成員參與公共服務(wù)成為可能，并為社會(huì)自我管理能力提升提供了機(jī)會(huì)”。[25]

從技術(shù)層面看，政府的持續(xù)承諾、社區(qū)積極分子的調(diào)動(dòng)、自管會(huì)組織地位的確認(rèn)，是社區(qū)公共事務(wù)自主治理模式取得良好效果的前提條件。調(diào)動(dòng)積極分子，乃至讓社區(qū)居民發(fā)出呼吁的聲音，免不了要培養(yǎng)社區(qū)歸屬感，而這又與社區(qū)治理成績(jī)互為因果、相互強(qiáng)化。社區(qū)質(zhì)量和社區(qū)進(jìn)步是導(dǎo)致社區(qū)滿(mǎn)意的根本原因，是增強(qiáng)社區(qū)居民社區(qū)歸屬感的最終力量。[26] “社區(qū)人”的建設(shè)，其根本是提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的忠誠(chéng)度，由于退出社區(qū)成本極高，社區(qū)公共事務(wù)與自己利益相關(guān)，所以，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的忠誠(chéng)度越高，就越能激發(fā)他們?yōu)樯鐓^(qū)公共事務(wù)治理奔走呼吁的激情，進(jìn)而提升居民開(kāi)展自主治理的愿望。

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