建筑企業(yè)參與PPP項目的投融資風(fēng)險與對策研究

黃婉

【摘 要】 近些年，為促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，促進政府職能轉(zhuǎn)變，我國在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行政府與社會資本合作模式，即PPP。它通過引入社會資本方，將項目的融資、建設(shè)、運營、維護等職責(zé)進行重新分配，有利于緩解融資平臺債務(wù)高企，優(yōu)化社會資源配置，提高公共供給質(zhì)量及效率。這種新模式已逐漸成為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場主流。

PPP模式的推行，使建筑企業(yè)由傳統(tǒng)的工程項目承包方式，逐步向投資、建設(shè)、運營一體化、多業(yè)態(tài)的綜合服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，贏得了更加廣闊的市場，拓展了生存、發(fā)展空間；但在參與地方政府PPP項目過程中，不少企業(yè)由于對項目篩選不嚴(yán)，對合同重視不夠，加之融資滯后、管理粗放等等，導(dǎo)致了諸多困難，加劇了投融資風(fēng)險。

在PPP模式下，政府與社會資本是合作同時也是博弈。建筑企業(yè)作為社會資本參與方，通常需要主導(dǎo)項目的規(guī)劃設(shè)計、投融資、施工建設(shè)、運營維護等全過程，這對其資源整合能力提出了巨大挑戰(zhàn)。如何借助PPP發(fā)展自身，同時又能做好風(fēng)險防范，值得認真研究。

本文就建筑企業(yè)在參與PPP項目各個階段容易產(chǎn)生的投融資風(fēng)險進行分析，探討建筑企業(yè)如何從投資決策、資源整合、創(chuàng)新融資、運營管理等多方面實現(xiàn)能力與價值的提升。

【關(guān)鍵詞】PPP項目；投融資；建筑企業(yè)；風(fēng)險管理

一、建筑企業(yè)參與PPP投融資的背景及意義

我國地方政府債務(wù)規(guī)模大、增長快，2011年至2015年間年均增長率遠高于GDP的增長率，債務(wù)拉動經(jīng)濟增長的邊際效益逐步遞減，地方政府依靠傳統(tǒng)融資平臺舉債發(fā)展的模式已難以為繼。在此背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）在國家層面得以大力推廣，PPP作為一種創(chuàng)新的投融資模式，充分吸引社會資本參與投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)項目，滿足了各級政府的投資需求，推動了國家穩(wěn)增長及“一帶一路”、“走出去”等重要戰(zhàn)略。截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到了5.57萬億元，成交項目個數(shù)達到了3774個（明樹數(shù)據(jù)）。

政府和社會資本通過在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系，實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，從而使項目的社會效應(yīng)最大化。開展政府與社會資本的合作，不僅有利于緩解政府財政壓力，拓寬社會資本融資渠道，增強公共產(chǎn)品供給能力；而且對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，加快政府職能轉(zhuǎn)換也具有重要意義。

二、建筑企業(yè)參與地方政府PPP項目存在的投融資風(fēng)險

1.缺乏對地方政府PPP項目的篩選研判

為加速經(jīng)濟社會發(fā)展，不少地方政府未經(jīng)充分論證，便盲目開展PPP項目，一味求大捆綁立項。項目動輒幾十億元、上百億元，導(dǎo)致項目的資金投入規(guī)模與政府實際的財政承受能力不相符。往往財政收入越低的地區(qū)實施PPP項目的比例越高。有的地方政府將財政承受能力之外的項目，采用所謂政府購買服務(wù)，實為平臺公司回購項目公司股權(quán)等“創(chuàng)新”融資方式，一些地方政府在項目尚未入庫就開始進行招標(biāo)。

近年來傳統(tǒng)的工程承包市場急速萎縮、競爭加劇，代之而起的PPP模式則給建筑企業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。因此，一些建筑企業(yè)唯項目是爭，千方百計找門路、拿項目，急于創(chuàng)造業(yè)績，而對項目本身缺乏認真研判、篩選，盲目投資建設(shè)，甚至不合規(guī)項目也干。項目中了標(biāo)，合同還沒簽，由于地方政府的要求，就“鑼鼓喧天”地開工。遇到項目被叫停，建筑企業(yè)往往會造成難以挽回的損失。

2.對合同重視不夠，造成違約風(fēng)險

在地方政府PPP項目招投標(biāo)階段，很多建筑企業(yè)為了爭取項目、搶占市場，盲目順應(yīng)政府招標(biāo)文件的條款，或者僅對設(shè)計施工條款進行可行性分析，忽略了更為重要的商務(wù)條款，以至于中標(biāo)后無法與政府方達成一致，造成投標(biāo)保證金的損失。在與政府簽訂項目合同時，有些企業(yè)缺乏對核心條款的研判，如投資回款方式、政府付費時間節(jié)點、調(diào)價機制等約定缺失，部分重要的權(quán)利義務(wù)界定不清、部分條款要求嚴(yán)苛等，但企業(yè)為了落地項目，未深入考量就簽訂了合同，從而增加了違約風(fēng)險。

3.項目融資工作滯后，帶來融資風(fēng)險

部分建筑企業(yè)對PPP項目的本質(zhì)了解不足，往往不清楚自己的身份是施工方還是投資方，稀里糊涂中標(biāo)后，才慌忙落實資金來源，但往往為時已晚。若采用傳統(tǒng)的自有資金加項目貸款方式籌集資金，巨大的PPP項目投資增加了企業(yè)的資產(chǎn)負債率，降低了企業(yè)再融資能力，從而限制了企業(yè)發(fā)展。想通過基金等股權(quán)融資方式，往往需要改變項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，與投標(biāo)時聯(lián)合體各方不一致，通常無法取得政府方的同意。建筑企業(yè)負責(zé)市場前期開拓的決策者往往是分管經(jīng)營施工的領(lǐng)導(dǎo)，在與政府前期交涉中缺乏對金融環(huán)境的充分調(diào)研和預(yù)判，項目中標(biāo)后才發(fā)現(xiàn)政府的條件無法滿足金融機構(gòu)的風(fēng)險控制及資金成本，這就給企業(yè)融資帶來了巨大風(fēng)險。

4.成本管理不到位，造成盈利水平低下

長期以來我國建筑業(yè)普遍盈利水平低下，行業(yè)平均利潤率不足3%。由于產(chǎn)能過剩、管理鏈條長、生產(chǎn)方式落后等因素造成建筑業(yè)運營成本高企。部分建筑企業(yè)為滿足監(jiān)管要求以及政府規(guī)定的項目投資回報率，在進行財務(wù)分析測算時，通過“倒推法”即假定項目的IRR、NPV為固定值，倒推出項目的投資成本等財務(wù)指標(biāo)，以這種偽財務(wù)分析數(shù)據(jù)進行項目投標(biāo)、立項。由于建筑行業(yè)財務(wù)核算的特殊性，跨越幾個會計年度的項目的收入和利潤是按照建造合同預(yù)估的，在竣工決算前都是按照“完工百分比法”確認的，因此財務(wù)風(fēng)險往往到后期才慢慢凸顯出來。建造合同收入確認方法這種核算方式的“可操作性”太強，容易導(dǎo)致人為調(diào)節(jié)利潤指標(biāo)的行為，不能實事求是反映企業(yè)成本管理水平。目前很多大型建筑央企、國企隨著企業(yè)新簽合同規(guī)模的增加，被大規(guī)模、高產(chǎn)值的虛假繁榮所掩蓋，表面上利潤表反映的盈利實際上“隱虧”的現(xiàn)象非常普遍。

5.“營改增”后，項目管理不規(guī)范造成稅務(wù)風(fēng)險

2016年5月1日起，建筑行業(yè)從繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅，稅率從3%提高至11%，從理論上講在增值稅抵扣鏈條完整、進項稅額可抵扣額度足夠大的前提下，建筑企業(yè)的稅負是可以降低的。但在實踐中，由于傳統(tǒng)的建筑企業(yè)粗放的經(jīng)營管理模式，掛靠、借用資質(zhì)、分包轉(zhuǎn)包等不規(guī)范操作，貨物流、資金流、發(fā)票流“三流”不能合一，造成進項稅額無法抵扣；有的選擇了資質(zhì)較差的供應(yīng)商或分包商無法取得增值稅專用發(fā)票，有的勞務(wù)分包商、砂石材料供應(yīng)商等小規(guī)模納稅人無法開具增值稅專用發(fā)票；PPP項目大額的征地拆遷費用也無法取得增值稅發(fā)票。凡此種種，無疑增加了建筑企業(yè)參與PPP項目的實際稅負。endprint

三、建筑企業(yè)參與PPP項目的風(fēng)險應(yīng)對策略

PPP模式，政府與社會資本是合作同時也是博弈，作為建筑企業(yè)在參與各地PPP項目時，應(yīng)注重和落實以下對策，強化風(fēng)險防控。

1.認真做好項目研判、篩選工作

進入地方政府PPP項目前，建筑企業(yè)就應(yīng)進行市場研判、項目篩選，把握好以下原則和方法：

（1）對于地方政府因項目運作不規(guī)范而無法入庫的項目、嫌入庫流程繁瑣而以偽PPP模式進行招投標(biāo)的項目、招標(biāo)文件中只為規(guī)避政府方風(fēng)險而訂立苛刻條款的項目，企業(yè)應(yīng)盡可能避免參與。

（2）對于非經(jīng)營性項目或有政府付費的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注當(dāng)?shù)卣呢斦嵙?、信用評價等要素。對于政府財政實力較弱，項目投資超出當(dāng)?shù)刎斦С隹沙惺芊秶?，或政府近年發(fā)生過違約支付等風(fēng)險項目應(yīng)適當(dāng)規(guī)避。

（3）對于經(jīng)營性項目或有使用者付費的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，應(yīng)重點評估項目建成后使用量是否充足，收益能否覆蓋投資成本，對于未達到最低使用量的情況政府財政是否有補貼等情況。

（4）金融機構(gòu)通常對風(fēng)險的防控較為嚴(yán)格，建筑企業(yè)可依據(jù)金融機構(gòu)對市場準(zhǔn)入、增信等條件，分析PPP項目的風(fēng)險水平，以降低項目融資風(fēng)險。

2.加強資源整合能力及項目前期溝通籌劃力度

建筑企業(yè)作為社會資本方參與PPP項目，通常需要主導(dǎo)項目的規(guī)劃設(shè)計、投融資、施工建設(shè)、運營維護等全過程，這對建筑企業(yè)的資源整合能力提出了巨大挑戰(zhàn)。施工單位不應(yīng)持續(xù)傳統(tǒng)粗放的“大而不強、小而不?！钡陌l(fā)展模式，而應(yīng)當(dāng)清楚認識自身的資源和優(yōu)勢，合理配置內(nèi)部資源，提升專業(yè)化水平；充分識別、選擇、汲取有價值的外界資源，更好地適應(yīng)建筑業(yè)市場發(fā)展環(huán)境的變化，增強企業(yè)核心競爭力。

建筑企業(yè)在獲得項目信息并有投資意向的情況下，要提前做好籌劃。首先，要分析項目規(guī)模、技術(shù)難度，結(jié)合自身實力，確定是獨自參與還是需要與合作伙伴組成聯(lián)合體共同參與資審和投標(biāo)。其次，為彌補自身短板，增強競爭力，需尋找合適的戰(zhàn)略合作伙伴、規(guī)劃設(shè)計公司、運營維護公司及財務(wù)投資人，與各方商定各自的權(quán)利義務(wù)并組成聯(lián)營體，中標(biāo)后共同組建項目公司。最后，應(yīng)加強與政府方的溝通協(xié)調(diào)，就PPP項目邊界條件、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資收益、風(fēng)險分?jǐn)倷C制等條件達成初步共識，確保企業(yè)自身的投融資能力和風(fēng)險承受能力相匹配，確保PPP項目風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)。

3.完善PPP項目融資渠道和方式

（1）關(guān)于建設(shè)資金的融資問題。建筑企業(yè)參與PPP項目通常需經(jīng)歷從開發(fā)、建設(shè)、運營到退出等各個階段，建設(shè)資金的融資一般分成資本金融資和項目主體融資兩個部分。建筑企業(yè)普遍資產(chǎn)負債率較高，而PPP項目具有合作周期長、投資規(guī)模大等特點，如果繼續(xù)采用自有資金加銀行貸款這種傳統(tǒng)模式融資，就會繼續(xù)增加企業(yè)負債，制約企業(yè)再融資能力，不利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要改革和完善融資方式。

項目資本金是指建設(shè)項目總投資中，由投資者認繳的出資額。按照國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資資本金制度相關(guān)規(guī)定，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設(shè)。根據(jù)不同行業(yè)，通常資本金占項目總投資的比例為20%～30%。PPP項目有投資規(guī)模大、回收時間長、項目各主體之間關(guān)系復(fù)雜等特點，設(shè)立PPP基金是較為靈活的資本金融資方式。施工單位可聯(lián)合金融機構(gòu)、設(shè)計運營單位組成聯(lián)合體投標(biāo)，中標(biāo)后引入外部合格投資者，與聯(lián)合體各方甚至政府平臺公司，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計成立私募股權(quán)投資基金（目前普遍采用有限合伙基金形式）。由基金作為項目公司的大股東，施工單位利用一定的杠桿比例撬動銀行理財或保險、信托資金等，可緩解建設(shè)資金壓力，同時可實現(xiàn)債務(wù)出表，降低企業(yè)資產(chǎn)負債率。

項目主體融資方面。項目公司成立后，在資本金到位的前提下，以項目公司為主體向銀行申請項目貸款或銀團貸款。影響項目貸款的主要因素有：項目合規(guī)性、項目所在地政府實力、項目自身盈利水平、母公司資產(chǎn)規(guī)模、資信水平和資產(chǎn)負債率等。銀行通常會評估項目風(fēng)險提出相應(yīng)的增信條件，如股東或第三方提供的擔(dān)保、差額補足、承諾函等以及基于項目公司信用提供的項目公司股權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)抵押、收益權(quán)質(zhì)押和監(jiān)管賬戶等等。

（2）關(guān)于項目中后期的再融資問題。理論上 PPP項目退出最為理想的結(jié)果是社會資本在運營期滿后完成移交。然而，由于PPP項目合作周期長、投資金額大，資金期限錯配等特點，PPP社會資本方實現(xiàn)退出的方式還可以是股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購、項目公司IPO后二級市場退出、資產(chǎn)證券化（ABS）等方式。

資產(chǎn)證券化是以基礎(chǔ)資產(chǎn)未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過資本市場向投資者發(fā)行可交易證券的一種融資形式。PPP項目資產(chǎn)證券化通?？稍陧椖拷ㄔO(shè)期、項目運營期進行。近年來，國務(wù)院有關(guān)部門先后聯(lián)合發(fā)文推進PPP項目資產(chǎn)證券化工作，交易所也明確對符合條件的優(yōu)質(zhì)PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品建立綠色通道，使得PPP項目資產(chǎn)證券化不斷提速。PPP項目資產(chǎn)證券化可通過設(shè)立資產(chǎn)支持專項計劃、發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)等方式在交易所或銀行間債券市場銷售而獲得再融資資金，其基礎(chǔ)資產(chǎn)的確認主要包括以下方式：①以PPP項目公司作為原始權(quán)益人或發(fā)行人，以項目未來收益權(quán)（包括使用者付費、政府付費及可行性缺口補助）作為基礎(chǔ)資產(chǎn)；②以PPP項目承/分包商作為原始權(quán)益人或發(fā)行人，以PPP項目的應(yīng)收賬款等資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)；③以金融機構(gòu)作為原始權(quán)益人或發(fā)行人，以PPP項目銀行貸款等債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)；④以PPP項目公司股東作為原始權(quán)益人或發(fā)行人，以PPP項目公司股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)。

PPP資產(chǎn)證券化為各方資金流動、退出設(shè)立了通道，未來PPP資產(chǎn)證券化模式將不斷創(chuàng)新完善。建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)營好基礎(chǔ)資產(chǎn)，利用好資產(chǎn)證券化融資工具，實現(xiàn)PPP項目資金的提前退出，提高企業(yè)資金使用效率及再投資能力。

4.著力提升企業(yè)經(jīng)營管理水平

隨著PPP模式的推廣、“營改增”稅收改革等政策的推動，建筑企業(yè)的管理必須由粗放型向精細化轉(zhuǎn)型升級，才能獲得持續(xù)發(fā)展。

（1）要擺脫傳統(tǒng)的競標(biāo)、施工賺快錢的思維，順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律，站在戰(zhàn)略的高度審視自身的優(yōu)勢和劣勢，加大技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化力度，提高企業(yè)高端競爭力，在激烈的PPP市場競爭中找準(zhǔn)自己的定位。

（2）要健全管理體系，提升隊伍素質(zhì)。比如一些建筑企業(yè)專門成立了PPP投融資事業(yè)部，引入專業(yè)的投融資人才、運營人才、法律商務(wù)人才，服務(wù)于企業(yè)參與PPP項目的各個階段。企業(yè)的經(jīng)營管理人才、高層次專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才，是企業(yè)發(fā)展的核心驅(qū)動力，必須高度重視和加強人才培養(yǎng)。

（3）建筑企業(yè)應(yīng)以提升精細化管理思想為指導(dǎo)，推進成本管理的規(guī)范化和科學(xué)化，減少因管理層級多管理鏈條長導(dǎo)致的高人工成本，以提高企業(yè)運營效率及盈利能力。

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