觀念、話語、制度：一個教育政策分析的三維框架①

劉東彪，傅樹京

（首都師范大學(xué)，北京 100089）

近年來，隨著新制度主義的興起，制度分析為教育研究，特別是教育政策分析帶來了新的思維范式，成了時下教育政策研究的主流話語之一［1］。然而對于制度的界定與理解，往往影響著教育政策制度分析的性質(zhì)和結(jié)果。從總體來看，制度可以分為正式制度和非正式制度，基于現(xiàn)有研究來看，多數(shù)教育政策分析研究往往聚焦于正式制度，對于教育政策實踐中的非正式制度往往缺少足夠的重視，這正是教育政策分析研究的重要缺失。據(jù)此，本文以話語制度主義為理論基礎(chǔ)，探討了一個教育政策分析的三維框架。

一、理論基礎(chǔ)：話語制度主義

2008年，美國波士頓大學(xué)薇安·施密特（Vivien Schmidt）教授首次提出話語制度主義這一新的概念，并使其成為了繼理性選擇制度主義、歷史制度主義、社會學(xué)制度主義等之后的新制度主義又一新生理論流派，進一步豐富了新制度主義的理論陣營。從其理論淵源來看，話語制度主義是制度主義理論和后結(jié)構(gòu)主義話語理論的結(jié)合，并體現(xiàn)了政策科學(xué)的話語和觀念的轉(zhuǎn)向。然而話語制度主義對于傳統(tǒng)政治學(xué)的突破在于其對于制度的本體論和認識論的重新界定，使制度的界定不再局限于國家正式制度，而是包含了非正式制度，并且制度的界限也日趨模糊?？梢哉f對于制度的不同理解與界定是話語制度主義的理論基石，并且其創(chuàng)新之處在于對制度的延續(xù)或變遷的解釋能力。

（一）制度及其形成

新制度主義拋棄了舊制度主義過于重視國家體制、法律框架、程序規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)等制度研究傳統(tǒng)，然而制度仍然被認為是獨立于行動者之外的客觀存在，如歷史制度主義認為制度是一種“連續(xù)的結(jié)構(gòu)”，社會學(xué)制度主義認為制度是“文化規(guī)范”和“認知框架”，理性選擇制度主義認為制度是“規(guī)則的集合”等。話語制度主義認為制度是虛擬的，而非一種固定的或等級式的結(jié)構(gòu)。它既是一種既定假設(shè)（政策行動者思考、表達和行動的背景），又是一種偶然結(jié)果（政策行動者思考、話語和行動的產(chǎn)物）［2］。制度不再是宏大的結(jié)構(gòu)，而是內(nèi)化于行動者之中，是共同的理解和“信仰”。

關(guān)于制度的形成，施密特提出了一個強大的“觀念性邏輯概念”［3］，即制度形成的根本動力來自于觀念，其直接動力在于基于觀念而生成的話語。話語制度主義把觀念分為三個層次，其中表層為具體政策和政策解決方案所體現(xiàn)出的觀念，表現(xiàn)為政策問題界定和政策問題解決方案；中層為支撐政策觀念的程式化信念，它可以被理解為“范式”“框架”“政策核心”等；深層為作為基本假設(shè)的哲學(xué)觀念。不同層次的觀念通過觀念交流活動來進行制度的建構(gòu)。這其中又包含兩種形式，政策行動者之間的協(xié)調(diào)性話語和政策行動者與公眾的交流性話語。

（二）制度化與制度的變遷

制度的產(chǎn)生必然引出制度化的問題。由于學(xué)科領(lǐng)域不同，制度化的定義也存在著較大差異。究其本質(zhì)，制度化即代表著程序化和規(guī)范化，并且通常一個制度化的體系往往包含目標體系、規(guī)則體系、保障體系和組織體系四個方面的內(nèi)容。話語制度主義對制度化沒有給出單獨的定義，同時也不像其他制度主義理論流派那樣關(guān)注于組織結(jié)構(gòu)因素在制度化過程中的作用。然而，話語制度主義對于來自于非正式組織的控制卻更加重視，并且認為這種控制力的根源在于觀念的力量，從而使的政策行動者及政策對象的個體行為呈現(xiàn)出與其他社會或組織不同的秩序化、模式化的行為特征。

“制度理論發(fā)展的最關(guān)鍵的要素之一，就是為制度變遷提供有意義的闡釋的能力?！保?］通常情況下，制度代表政策行動者之間達成了某種共識和均衡，制度的主要功能在于其穩(wěn)定性和可預(yù)見性。然而制度不是一種靜態(tài)的存在，而是一種不斷變化的過程。制度的變遷可以理解為制度的產(chǎn)生、發(fā)展、革新，到最終被替代的過程。那么是什么因素導(dǎo)致了政策變遷呢？話語制度主義認為話語的力量是制度變遷的直接動力，制度變遷是通過作為話語核心的觀念和價值的變化來定義的［5］，其基本假設(shè)在于新的觀念和話語的大量產(chǎn)生從而破壞、修補或者替代現(xiàn)有制度安排。與新制度主義其他理論相比，話語制度主義可以突破“制度性思維”，并且逾越了其他理論流派由于關(guān)注制度均衡和強調(diào)靜態(tài)分析而形成的障礙，可以更好地解釋制度的變遷。

（三）個體與制度的關(guān)系

制度與個體的關(guān)系是制度研究的重要問題。制度由人創(chuàng)造，一旦形成便以客觀存在的形式建構(gòu)、塑造、設(shè)計個體的行為?；谶@一理解，個體與制度的關(guān)系是單向的、封閉的，并且在理想狀態(tài)下，制度的確可以讓行動者按照那些發(fā)揮潛移默化作用的信念進行行動。然而話語制度主義認為政策行動個體總是有偏好的，并且可以突破制度的范圍進行思考與行動，因此個體與制度具有互動性關(guān)系，類似于社會科學(xué)領(lǐng)域中“結(jié)構(gòu)-能動者”的劃分。

那么個體與制度是如何互動的呢？其基本邏輯在于：制度以內(nèi)化的形式存在，并且與組成他們的個體進行互動。個體與制度的互動機制的關(guān)鍵在于話語機制的發(fā)揮，能夠使得個體觀念轉(zhuǎn)化為集體行動?？偠灾?，制度對于個體而言不再是簡單的“操縱”關(guān)系，制度不再僅僅為政策行動者提供路徑依賴、利益依賴和文化依賴。同時，個體對于制度而言也跳出了從生產(chǎn)者到服從者的悖論，并且可以通過反思、批判、溝通、協(xié)商等方式產(chǎn)生集體行動，導(dǎo)致制度的持續(xù)或變革。

話語制度主義對個體與制度關(guān)系認識的根源在于其對個體的新認識和假設(shè)。施密特認為制度中的個體既為能動者（agents）又是“感知人”（sentient actor），是作為一個自主、自覺、統(tǒng)一、反思和理性的個體，［6］其“隱形概念能力”（background ideational ability）可以使能動者創(chuàng)造和保持制度，并使其行為能夠遵循制度的“實踐邏輯”；同時，其“顯性話語能力”（foreground discursive ability）使能動者能夠遵循“交流的邏輯”改變或堅持制度。

二、話語制度主義對教育政策分析的價值

教育發(fā)展的歷史是一個制度化的過程，經(jīng)歷了從非正式形式到正式形式，從非實體化到實體化，進而繼續(xù)發(fā)展為系統(tǒng)化、制度化的歷程。特別是在現(xiàn)代社會，介于教育政策與教育制度的特殊關(guān)系，教育制度化或制度化教育是教育政策分析研究不可回避的問題。

（一）教育政策分析的“新制度”視野

由于教育政策與國家制度、機構(gòu)、以及體制所存在的這種密切關(guān)系，從制度的角度分析教育政策問題為我們打開和展現(xiàn)了另一個教育政策分析的視野。［7］然而，從我國目前現(xiàn)有教育政策分析研究來看，制度往往被作為客觀的外在變量在教育政策研究得以應(yīng)用，同時，對于制度的分析也往往關(guān)注于組織、結(jié)構(gòu)、文化等因素。

所謂教育政策分析的新制度視野包含兩個方面的含義：其一，重新看待政策與制度的關(guān)系，政策不再僅僅被認為是構(gòu)建制度的工具，制度也不再僅僅是政策制定的結(jié)果，而是成為了與個體、政策并列的變量。首先作為自變量，制度決定著行動者的動機、目的，從而成為了建構(gòu)政策的依據(jù)。其次，作為中間變量，制度成為了行動者的客觀限制因素，影響了政策的形成。最后，作為因變量，制度是行動者所指定的政策建構(gòu)的結(jié)果。其二，話語制度主義對于制度的界定，進一步突破了教育政策分析中的制度思維，使得制度不再是獨立于行動者與政策之外的變量，而是隱性的并且內(nèi)化于行動者與政策之中，成為“不說話的教育制度”［8］。制度內(nèi)化的意義在于使得教育政策分析既可以關(guān)注于行動者在政策制定中的作用，又同時可以解釋為什么一項政策被選擇，而其他政策則被排除在外。同時，借助于制度的力量，政策行動者也不必再局限于理性選擇和算計路徑，因此可以更好解釋教育政策中價值選擇的偏離。

（二）對教育政策變遷的解釋功能

在形式上，教育政策變遷表現(xiàn)為政策文本的變化；在本質(zhì)上，教育政策變遷則體現(xiàn)了教育價值的選擇。作為現(xiàn)代國家管理教育事業(yè)的重要手段，教育政策很少能夠一直保持最初的形式而不發(fā)生改變；相反，他們是不斷演化的。那么是什么原因促使教育政策的變遷呢？

總體來講，對于政策變遷的解釋路徑可以分為宏觀和微觀兩個視角。宏觀維度往往重視國家和政策社會環(huán)境，例如，基于傳統(tǒng)制度理論，政策是制度和體制的產(chǎn)物，因此政策變遷的根本原因在于國家層面制度和組織的變化，并且教育政策的變遷往往體現(xiàn)了國家意志。此外，教育政策環(huán)境對政策主體活動的影響和作用也常常被用來解釋政策的變遷，因為經(jīng)濟環(huán)境、政治文化以及國際環(huán)境等因素的變化往往會影響政策的供給、輸入與輸出、以及不確定性。［9］微觀視野關(guān)注于政策行動者的因素。依據(jù)經(jīng)濟學(xué)的理論，教育政策制定的本質(zhì)就是對教育資源進行再分配，因此教育政策變遷的動因在于政策行動者基于自身利益的理性選擇。然而，教育政策變遷的解釋理論往往存在不同的局限性，宏觀維度很難解釋為什么在國家體制、社會發(fā)展以及政策組織穩(wěn)定的情況下，教育政策為什么發(fā)生了變化?；蛘呓逃攮h(huán)境發(fā)生變化而教育政策未必一定發(fā)生變化的情況；微觀維度也不能解釋與利益關(guān)系不大的教育政策變化情況，同時一些教育政策的變遷也未必是理性選擇的結(jié)果。

教育政策屬于特殊的公共政策領(lǐng)域，尤其自身的特殊性，不能簡單等同于一般政策的演變邏輯。對教育政策的制定及變遷中的價值選擇與考量應(yīng)是分析教育政策變遷的主要研究訴求。話語制度主義對教育政策的變遷提出了新的解釋方式，認為對于教育政策變遷的直接動因在于政策行動者，而其觀念更是處于核心的地位，即“觀念的競爭與變化可導(dǎo)致政策的變遷”［10］。同時，制度也通過塑造行動者的觀念影響教育政策。教育政策的變遷機制可以是：制度束縛行動者的觀念偏好，造成話語力量的累積和強化，導(dǎo)致政策的不斷強化；或者是新觀念的引入，使得舊制度話語機制的失衡，進而形成政策的修補與更替。因此，對教育政策的指導(dǎo)思想、總體目標等觀念進行深入考察，并且對其制定的基礎(chǔ)以及價值標準進行綜合分析與判斷可以更好地研究教育政策變遷問題。

（三）對教育政策分析的方法啟示

本體論是對科學(xué)研究對象的本質(zhì)性界定，決定了其認識論和方法論。話語制度主義對于觀念研究訴求體現(xiàn)了“觀念形成現(xiàn)實，歷史是觀念的競爭而非利益的競爭”［11］這一哲學(xué)思想，更加契合“教育政策的話語屬性”［12］這一本體認識，即教育政策是教育政策主體所建構(gòu)的社會現(xiàn)實，是價值負載的。因此，教育政策的問題確定、目標選擇、政策內(nèi)容、政策變遷等應(yīng)是教育政策分析的主要研究目的。

在方法論上，話語分析是其主要的方法意蘊。對于話語的含義可以從四個方面來理解，分別是：話語作為文本，話語作為框架，話語作為社會實踐和話語作為交流，［13］同時也指向了教育政策話語分析的四個研究視域。首先，文本是話語的客觀載體，同時也承載了觀念，對于文本的關(guān)注是話語分析的首要視野。其次，話語作為政策行動者共同分享的思維框架（即隱性的制度），影響其話語與行為，成為教育政策觀念和偏好的潛在來源。再次，話語作為社會實踐體現(xiàn)了話語與微觀權(quán)力的關(guān)系，體現(xiàn)了福柯話語制度的觀點：話語從多個維度建構(gòu)了社會現(xiàn)實，其中包括知識的對象、社會主題、自我的形式、社會關(guān)系和感知框架［14］。最后，話語作為交流的分析維度對教育政策話語機制的解釋，用以探尋觀念如何通過話語策略得到政策表達等研究問題。當(dāng)然，教育政策的話語分析可以理解為一種研究范式，涵蓋了多種方法，如內(nèi)容分析、文本分析、語篇分析和批判性話語分析等，需要根據(jù)不同的研究訴求進行選擇性使用。

三、教育政策分析的三維框架

話語制度主義對教育政策分析具有很強的實用性和解釋力，因此，本文以話語制度主義理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了一個觀念、話語和制度的三維教育政策的分析框架（如圖1所示）。

圖1 教育政策分析框架

本框架體現(xiàn)了外環(huán)和內(nèi)環(huán)兩個層次。外環(huán)描繪了觀念、話語和制度三要素的互動關(guān)系，體現(xiàn)出了一個相互影響，逐漸深化和往復(fù)循環(huán)的過程。內(nèi)環(huán)以教育政策為中心，展現(xiàn)出觀念、話語、和制度三要素對教育政策的綜合性作用與機制，并且明確了教育政策分析的三個方面。

第一，教育政策的觀念分析。觀念是政策內(nèi)生動因和起點，教育政策的緣起與制定也來自于觀念性訴求。隨著現(xiàn)代國家對于教育的重視，多元化的觀念，（教育強國、教育為經(jīng)濟服務(wù)、教育為政策服務(wù)、教育國際化等）共同構(gòu)成了教育政策觀念的背景。同時，教育政策主體的主觀性的觀念立場與選擇也促成了教育政策背景的概念化，進而決定了教育政策的問題確認與政策目標的選擇。一如上述，教育政策的觀念分析是從宏觀上把握教育政策的起點，系統(tǒng)闡釋教育政策價值選擇，也是探尋教育政策變遷的必然途徑。

第二，教育政策的話語分析。首先，教育政策話語影響了我們對政策的理解、思考和實踐，因此對政策文本進行話語分析，研究其如何對政策對象進行陳述和界定，如何對話語主題進行聚焦，形成了哪些概念和進行什么樣的知識生產(chǎn)等問題是教育政策話語分析的主要內(nèi)容。其次，“對于同一個教育問題，不同的話語策略可能導(dǎo)致大相徑庭的教育政策”［15］。話語策略不能簡單理解為語言運用的方法和技巧，根據(jù)?？碌亩x，話語對象、宣稱模式和概念等話語的基本元素會按照它們自身的連貫性、嚴格的規(guī)律及穩(wěn)定性形成各種主題和理論，這些主題和理論可以被稱為“策略”。［16］因此，對教育政策話語策略的分析是解釋政策選擇以及走向的關(guān)鍵。

第三，教育政策的制度分析。話語制度主義中的制度更多指向隱性的，內(nèi)在共同理解和思維框架。因此對教育政策的制度分析，一方面體現(xiàn)于政策是否建構(gòu)了制度化思維，同時制度的力量在多大程度上使得個體行為規(guī)范化且具有預(yù)測性。另一方面體現(xiàn)于分析教育政策的制度邏輯，即分析制度產(chǎn)生的內(nèi)生性觀念因素與外生性環(huán)境因素。此外，關(guān)于制度邏輯的合理性，制度化建設(shè)所存在的問題，以及現(xiàn)有制度對未來政策發(fā)展會產(chǎn)生什么樣的影響等問題也是教育政策制度分析的重要內(nèi)容。總之，對特定領(lǐng)域內(nèi)教育政策制度的分析可以揭示政策所構(gòu)建的制度，預(yù)測和把握政策行動者的微觀行為，從而使得教育政策分析建立在實證基礎(chǔ)上，具有更大的現(xiàn)實意義。

需要指出，教育政策的形成受到多種因素的影響和制約，對于教育政策的分析也存在多種分析視角與框架。本文提出的教育政策分析框架的貢獻在于，認真對待觀念與話語，并且從非正式制度角度審視教育政策的問題。其本意不是對其他政策理論或分析框架的否定，而是對現(xiàn)有理論與研究模式的有益補充。

四、結(jié)語

教育政策分析以促使教育政策達到預(yù)期目標，幫助決策者修正或避免錯誤等方面為主要目的取向，其研究內(nèi)容包括多方面：內(nèi)容分析、過程分析、政策評價、信息分析、過程倡導(dǎo)和政策倡導(dǎo)［17］。其難點在于教育政策分析研究者多數(shù)為“政策外部人員”，難以涉足政策制定、咨詢和倡導(dǎo)領(lǐng)域。從我國目前的研究現(xiàn)狀來看，對教育政策的制定與執(zhí)行研究已經(jīng)具有較為豐富的成果，但是對教育政策的分析研究則有待于更多探索，其原因不外乎于教育政策分析理論研究的欠缺，以及缺乏綜合性、系統(tǒng)性的分析模型。

話語制度主義為了解政策“黑箱”提供了新的思維邏輯。然而任何理論與分析框架都有其適用領(lǐng)域，“我們借鑒西方理論不能盲從，必須注意到西方和我國政策環(huán)境的不同”［18］，更要基于我國的教育政策環(huán)境和教育事業(yè)發(fā)展需求，科學(xué)選擇政策研究問題和方法。就目前任務(wù)而言，如何從經(jīng)驗上展示觀念與話語對教育政策變遷的重要意義，思考教育政策變遷的類型，探索教育政策與教育制度化的規(guī)律性聯(lián)系，并且建構(gòu)我國教育政策發(fā)展過程的因果關(guān)系模型，是未來教育政策分析研究的必由路徑。

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