社會保障統(tǒng)籌對提升貧困治理水平的必要性分析

孟岳

[提 要]隨著國家對扶貧工作的重視，精準扶貧寫入了黨的報告。解決貧困問題不是單純給予經(jīng)費補助，而應從統(tǒng)籌社會保障制度的角度來思考貧困治理問題，以解決扶貧中存在的信息不對稱、識別不精準等問題。基于我國的社會保障制度和扶貧制度發(fā)展歷程、貧困治理中存在的一些問題等，分析統(tǒng)籌社會保障制度對于提升貧困治理水平的必要性，并提出相應建議。

[關鍵詞]貧困、社會保障、精準扶貧、信息不對稱、委托代理

[作者簡介]孟 岳（1984—），男，清華大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策、三農(nóng)問題。（北京海淀 100089）

一、貧困定義概述

從不同側(cè)面研究貧困會對其有不同的理解，目前對貧困的研究有絕對貧困、相對貧困、能力貧困、文化貧困等。絕對貧困是指缺乏僅維持功能所需的最低生活必需品，相對貧困是指相對他人而言生活水平低下。能力貧困是指缺少達到最低生活水準的能力[1]，文化貧困也就是精神貧困，包括缺乏日常文化生活等[2]。

二、我國社會保障制度扶貧歷程概述

（一）最低生活保障制度

1993年的黨十四屆三中全會拉開了國企改革的序幕，為了應對下崗造成的失業(yè)問題，上海市于1993年建立了城市低保制度。1994年開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度[3]。1997年國家發(fā)布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度實施開始在全國鋪開。1999年，國務院出臺了《城市居民最低生活保障條例》，從而城市最低生活保障制度開始進入法制化軌道[4]。2005年中央一號文件提出有條件的地方可以探索建立農(nóng)村社會保障制度。2007年，國務院發(fā)布了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，至此，國家最低生活保障制度逐步走向城鄉(xiāng)一體化。

（二）就業(yè)保障制度

1951年國家發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》，當時就業(yè)保障只是一種福利而不是一種人人都享有的權利，并僅限于一些重要的生產(chǎn)部門，1986年，國家發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，就業(yè)保障就此開始引入失業(yè)保險模式。1999年，為了應對國企改革帶來的下崗問題，國家發(fā)布了《失業(yè)保險條例》[5]。2007年國家又相繼頒布了《就業(yè)促進法》和《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，進一步細化了公平就業(yè)的規(guī)定，完善了公共就業(yè)服務制度，強化了就業(yè)援助制定，健全了就業(yè)登記和失業(yè)登記制度，更加注重就業(yè)服務工作。

（三）醫(yī)療保障制度

計劃經(jīng)濟時期，國家建立了覆蓋全國的醫(yī)療保障制度，1978年后，公立醫(yī)療體制由于受市場化的沖擊，為克服原有公費醫(yī)療中的費用缺乏而引入了需方分擔機制。1992年后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，國家開始探索建立基本醫(yī)療保險制度，并在深圳率先試點。1993年又開始探索農(nóng)村合作醫(yī)療試點。2003年國家頒布了《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，就此針對農(nóng)村居民的基本醫(yī)療保險制度正式建立。2009年，隨著《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》印發(fā)，到2011年國家基本實現(xiàn)全民醫(yī)保，2016年國務院發(fā)布了《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》[6]。

（四）扶貧歷程

2001年，國家頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，《綱要》指出“按照集中連片原則，國家把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點，規(guī)劃要以縣為基本單位、以貧困鄉(xiāng)村為基礎”[7]?？傮w上看，我國的扶貧開發(fā)的對象是從縣、鄉(xiāng)逐漸到村。雖然扶貧重點是針對集中連片地區(qū)，但瞄準對象開始由縣、鄉(xiāng)逐漸向村傾斜。2013年11月，習近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時，明確了扶貧工作“要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”，首次提出了“精準扶貧”概念。2014年1月，國家發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，文件指出要建立精準扶貧的工作機制，按照“縣為單位、規(guī)模控制、分級負責、精準識別、動態(tài)管理”原則開展工作。

三、我國貧困治理面臨的主要問題

（一）信息不對稱，對象欠精準

我國社會保障的信息化水平不高，沒有家庭收入的詳細資料，由于無法全面了解家庭收入狀況，一定程度上給貧困戶的識別帶來障礙。在農(nóng)村地區(qū)，由于居住不集中且交通不便，給民政工作人員入戶走訪調(diào)查帶來了許多障礙。并且由于村民家庭收入的詳細資料信息的缺失，給村支書了解掌握本村貧困人口的真實狀況帶來困擾。這些情況都給貧困識別采集帶來了挑戰(zhàn)。

（二）激勵不精準，貧困人口主體性有待提升

我國的低保制度及貧困識別制度沒有有效和勞動能力很好結(jié)合起來，容易形成“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，部分貧困人口產(chǎn)生了福利依賴。福利依賴分為主動依賴和被動依賴，前者指貧困人口從心理上依賴政府，認為獲得補助是應該的;而后者是指由于制度的激勵不當，留在貧困狀態(tài)可以獲得更高的福利，使其甘愿處于貧困狀態(tài)。

（三）上下激勵相容性不足，政策執(zhí)行易走樣

地方政府堅持成績最大化，按照上級的扶貧指標提升成績，使得風險最小化并降低政治成本，同時使問責壓力進一步傳導下級，實現(xiàn)本級收益的最大化。地方政府將貧困程度深的人列入貧困戶，脫貧考核達標難度加大，一旦無法脫貧可能被問責，這樣使得下級為了避免扶貧考核帶來的問責，不把應該扶持的貧困戶選為貧困對象。

（四）管理上“條塊分割”，部門間協(xié)同不暢

政府機構(gòu)“條塊分割”的狀況明顯，醫(yī)保、就業(yè)、扶貧開發(fā)等部門的信息不通暢，導致無法全面準確掌握一個家庭的收入、健康、就業(yè)等信息。也就無法根據(jù)健康狀況、就業(yè)能力等情況識別其貧困狀態(tài)，不能很好地避免“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象的發(fā)生。

四、理論依據(jù)

（一）信息不對稱理論

信息不對稱的原因有：專業(yè)分工帶來的信息隔離、委托代理關系、組織結(jié)構(gòu)不合理、技術因素等。信息不對稱不利于社會公平、易誘發(fā)道德風險、扭曲激勵機制、導致決策不當、增加社會時間成本。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論的基本假定為：人是自利的、理性的、效用最大化的。公共選擇理論是用經(jīng)濟學方法對政治學的研究，其研究主題同政治學一樣，包括國家理論、社會福利等方面。公共選擇理論認為政府政策存在低效率、政府機構(gòu)工作存在低效率、政府會自我膨脹、會有尋租活動。

（三）委托代理理論

委托代理理論最初是新制度經(jīng)濟學的范疇，后被引入新公共管理的理論范疇。委托代理理論自20世紀60年代興起，其代表人物有莫里斯、史賓斯、阿克爾洛夫約、斯蒂格利茨等[8]。目前政府的委托代理主要有政府與公共服務部門間的委托代理、決策部門與執(zhí)行機構(gòu)間的委托代理、縱向或橫向政府之間的委托代理[9]和選民政治家之間的委托代理[10]。

（四）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論強調(diào)的是不同部門參與方采取集體行動的過程，各參與方通過建立一種比較正式和緊密的關系，為最終的結(jié)果和自己的行為承擔一定的責任[11]。

五、必要性分析

（一）從信息不對稱理論看必要性

信息不對稱不但會影響貧困識別決策的精準度，而且還會引起貧困識別中的道德風險產(chǎn)生，會出現(xiàn)尋租、精英捕獲等現(xiàn)象，因而需要打通信息阻隔，統(tǒng)籌社會保障信息。

（二）從公共選擇理論和委托代理理論看必要性

從公共選擇理論看，政府部門有自身的利益，如果沒有信息和管理的統(tǒng)籌，政府部門就會利用自身的職權和信息優(yōu)勢使貧困識別結(jié)果利于自身的一方。在委托代理的情況下，由于信息傳遞成本高和激勵不相容，會導致“道德風險”發(fā)生。由此可以看出，政府部門有自身的利益，不會主動公開信息和交出職權。因此，必須建立制度統(tǒng)籌社會保障體系以增加扶貧的透明度。

（三）從協(xié)同治理理論看必要性

其必要性可以體現(xiàn)為三個方面：一是實現(xiàn)對政府監(jiān)督的需要。政府的監(jiān)督，需要讓公眾參與，實現(xiàn)信息統(tǒng)籌有利于公眾對政府行為的監(jiān)督。二是政府作為權力機構(gòu)。其組織機構(gòu)往往無法適應貧困人口多元化的需要，因此，需要市場、社會等多種專業(yè)力量參與。信息統(tǒng)籌可以幫助社會組織更好地獲取信息，降低幫扶成本。三是扶貧需要激發(fā)群眾的主體性。需要貧困人口自身主動參與，如果信息障礙易出現(xiàn)過度補貼或者“養(yǎng)懶人”情況。

（四）從互聯(lián)網(wǎng)時代的趨勢看必要性

互聯(lián)網(wǎng)時代的重要特征是公開、透明、多元化、高回應性，為統(tǒng)籌社會保障信息提供技術支撐，互聯(lián)網(wǎng)的這些特征要求我們政府工作機制必須做出改變。社會保障信息的統(tǒng)籌可以提升公開透明程度，并與異地社會保障等多元化需求相適應。

六、對策建議

（一）嚴格規(guī)范和嚴格社會保障數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)內(nèi)容應該包含家庭人口、收入狀況、年齡、性別、消費支出、家庭財產(chǎn)及負債、健康狀況、就業(yè)狀況等信息，有助于綜合衡量收入貧困、資產(chǎn)貧困、能力貧困等貧困類型，提升貧困識別的準確性。

（二）建立信息統(tǒng)籌機制，打破信息孤島，實現(xiàn)醫(yī)療、就業(yè)、民政、稅務、公安等信息的暢通。同時，要健全信息報告制度。目前扶貧部門的扶貧救濟信息、民政部門的最低保障信息、人社部門的就業(yè)信息、醫(yī)療健康部門的醫(yī)療信息、公安部門的征信信息等彼此孤立，易導致貧困識別過程中各部門綜合評定信息利用困難。

（三）借助社會保障信息統(tǒng)籌，完善貧困產(chǎn)業(yè)幫扶及救助制度。綜合利用家庭收入、就業(yè)能力、健康水平、征信等方面信息，以家庭為單位展開貧困救濟。

（四）建立社會保障統(tǒng)籌服務平臺，協(xié)調(diào)解決信息與職能統(tǒng)籌過程中的部門利益問題，并統(tǒng)籌整合資源和監(jiān)督渠道。實現(xiàn)低保、扶貧、就業(yè)、健康、養(yǎng)老等服務在同一平臺中有效運行和接受監(jiān)督，實現(xiàn)扶貧與社會保障制度的銜接。

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[7]國務院關于印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhe ngce/content/2016-09/23/content_5111138.htm.

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[責任編輯：朱晨光]