基于土地流轉(zhuǎn)政策的移民生計(jì)恢復(fù)研究

[提 要]易地搬遷是達(dá)成精準(zhǔn)扶貧工作到2020年國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的重要抓手?；贒縣異地搬遷移民土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的個(gè)案研究，梳理了土地流轉(zhuǎn)政策的法理基礎(chǔ)，分析了D縣對(duì)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，探討了易地搬遷社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與規(guī)避，就破解移民生計(jì)恢復(fù)難題提出“產(chǎn)治結(jié)合”雙螺旋理論模型的分析框架，為相關(guān)研究及實(shí)踐呈現(xiàn)了一個(gè)可供選擇的視角和實(shí)踐的路徑。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn);產(chǎn)業(yè)扶持;產(chǎn)治結(jié)合

[作者簡介]蔡萌生（1982—），男，江蘇警官學(xué)院高級(jí)工程師，研究方向?yàn)橐泼裆鐣?huì)學(xué)、社會(huì)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。（江蘇南京 210031）

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，各地契合移民避險(xiǎn)解困、易地搬遷等政策新建了一批移民集中安置社區(qū)。在移民安置及生計(jì)恢復(fù)過程中，土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施起到了至為關(guān)鍵的作用。如何識(shí)別并規(guī)避其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，保障移民生計(jì)恢復(fù)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;破解移民就業(yè)難題，使人人都有通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，成為亟需解決的問題。

一、土地流轉(zhuǎn)政策的法理基礎(chǔ)

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》于2005年3月1日起開始施行，它是農(nóng)業(yè)部為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)而頒布的政府行政法規(guī)，具有法律效力。該辦法與《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律、法規(guī)建構(gòu)了涉及土地承包經(jīng)營權(quán)管理的整個(gè)法律、法規(guī)體系。

一是符合土地法關(guān)于保護(hù)耕地、復(fù)墾的規(guī)定?！锻恋胤ā返谑艞l就土地利用總體規(guī)劃在嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、提高土地利用率、統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地、保障土地的可持續(xù)利用、占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等方面作出了明確要求。同時(shí)，國家在法律層面鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府開展土地整理工作，要求縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照《土地法》相關(guān)要求，綜合整治村、路、田、水、林等，以達(dá)到增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的要求。

二是契合農(nóng)村土地承包法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定在遵循平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;此外，還規(guī)定村集體成員可以憑借家庭承包依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，優(yōu)先獲得依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租或者其他方式流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

三是契合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定?！锻恋胤ā芬?guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變”。《土地法》還規(guī)定承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶。

四是符合物權(quán)法對(duì)用益物權(quán)的規(guī)定?！段餀?quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為用益物權(quán)，即承包方通過承包農(nóng)村土地，依法取得的是具有物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地使用權(quán)。明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。

二、D縣對(duì)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

一是人多地少的現(xiàn)實(shí)突出了土地的價(jià)值。D縣大中型水庫移民數(shù)量較大、搬遷安置的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，部分移民群眾歷經(jīng)多次搬遷，耕地資源重新分配、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失較大，大部分移民家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力較薄弱。此外，地方政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)對(duì)水庫移民工作重視程度不夠、對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和移民工作的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不到位，將水庫移民工作的重點(diǎn)理想化地放在了單純安置、生活救濟(jì)、分地分房層面，安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢、交通條件較差、文教衛(wèi)生基礎(chǔ)條件較落后，個(gè)別移民群眾生活、生產(chǎn)十分困難，多數(shù)移民的溫飽問題尚未得到解決。同時(shí)，受土地資源緊張的影響，無地、少地移民村大量存在，移民干部稱之為“生無安居之所，死無葬身之地”，這從土地資源這一根本性因素上限制了移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。D縣的縣域?qū)嶋H決定了土地在易地搬遷社區(qū)移民增收的地位和價(jià)值，對(duì)于為數(shù)不多的土地資源需要統(tǒng)籌規(guī)劃、加以充分利用。

二是原有宅基地的復(fù)墾是易地搬遷政策落實(shí)的具體要求。根據(jù)現(xiàn)行的易地搬遷政策，D縣采取“抵扣”的方式解決原有宅基地和新建社區(qū)建設(shè)用地的矛盾。一方面，委托第三方對(duì)于原有宅基地及地上附屬物進(jìn)行評(píng)估，作為宅基地的補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn);另一方面，新建社區(qū)建設(shè)用地在全省范圍內(nèi)進(jìn)行土地增減掛，即解決了幫扶移民原有宅基地的補(bǔ)償資金來源，又在一定程度上彌補(bǔ)了社區(qū)建設(shè)的差額資金難題。復(fù)墾之后的宅基地以及原有村臺(tái)為土地流轉(zhuǎn)打下了基礎(chǔ)。

三是土地流轉(zhuǎn)來源以農(nóng)戶承包地、原有房屋拆除后復(fù)墾的宅基地為主。一般而言，移民在安置地流轉(zhuǎn)土地的來源大體分為兩種：村里預(yù)留的機(jī)動(dòng)地和安置地農(nóng)戶富余或閑置土地。D縣避險(xiǎn)解困異地搬遷社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的來源除上農(nóng)戶承包地、村集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地、富余或閑置土地外，還包括原有房屋拆除后復(fù)墾的宅基地。基于上述情況的考量，D縣土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性要比一般的移民安置流轉(zhuǎn)土地的情況高，主要體現(xiàn)在宅基地增減掛、復(fù)墾以及復(fù)墾后土地所有權(quán)的歸屬和利益分配。

四是土地流轉(zhuǎn)是移民群眾脫貧致富的重要抓手。土地流轉(zhuǎn)對(duì)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是壯大移民村集體經(jīng)濟(jì)有著積極作用。研究發(fā)現(xiàn)，易地搬遷幫扶對(duì)象具有脫貧解困的政治屬性、水庫移民的身份標(biāo)簽、安置工程的系統(tǒng)性和復(fù)雜性、產(chǎn)業(yè)扶持的特殊性、集中安置的聚合性、社區(qū)居民的高同質(zhì)性、社會(huì)治理的綜合性等特征?；谝陨峡剂浚椎匕徇w社區(qū)的建成只是解決了幫扶移民群眾安居的問題，至為重要的則是解決移民群眾脫貧致富難題。具體地講，移民群眾可以通過土地流轉(zhuǎn)至少獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用、就近務(wù)工兩項(xiàng)收益，村集體亦可獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

五是移民群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)訴求。受地理區(qū)位以及人地矛盾出等現(xiàn)實(shí)因素的影響，D縣是勞動(dòng)力輸出大縣，外出務(wù)工人員較多，隨著年輕勞動(dòng)力的外出打工，留在庫區(qū)和移民安置區(qū)的大多數(shù)是“386199”人群（即婦女、老人及兒童）。通過土地流轉(zhuǎn)幫扶的移民產(chǎn)業(yè)對(duì)于吸納易地搬遷社區(qū)“40、50、60”（指年齡在40歲、50歲、60歲左右的農(nóng)村勞動(dòng)力）勞動(dòng)力就業(yè)有著積極的作用，調(diào)研發(fā)現(xiàn)對(duì)于類似人群而言，外出務(wù)工并不樂觀，反而在“家門口”的移民產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中打零工等靈活的就業(yè)方式賺取勞務(wù)報(bào)酬更加方便合算。D縣部分移民群眾在試點(diǎn)過程中切實(shí)嘗到了土地流轉(zhuǎn)甜頭，由此帶來的示范效應(yīng)較好，易地搬遷社區(qū)的移民群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的呼聲較高，有著較為強(qiáng)烈地改變?cè)修r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、適應(yīng)城鎮(zhèn)化新生活、增收致富的現(xiàn)實(shí)訴求。

三、D縣易地搬遷社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與規(guī)避

一是“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的決定解決了土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不能超過剩余承包年限，1994年農(nóng)村土地‘二輪承包后，按照30年不變的政策，即將到期。黨的十九大報(bào)告指出“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這一決定在制度層面破解了這一難題。

二是解決土地增減掛政策的落地與實(shí)施存在的諸多問題。D縣易地搬遷社區(qū)在建設(shè)過程中最大的障礙是建設(shè)用地指標(biāo)的問題，即存在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的難題。破解這項(xiàng)難題離不開省級(jí)國土部門的介入，在各方努力下，D縣所在的省級(jí)國土部門深入?yún)⑴c扶貧工作，通過土地政策傾斜、建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在解決安置社區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還解決了幫扶移民村脫貧缺乏資金的難題。

三是破解宅基地復(fù)墾后新增耕地的權(quán)屬分配難題。D縣易地搬遷社區(qū)用地為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，由省級(jí)國土部門通過增減掛等措施有償劃撥。基于上述考慮，復(fù)墾后的宅基地性質(zhì)屬于國家所有。土地政策的核心是地權(quán)的分配和保障，土地價(jià)值的充分發(fā)揮依賴于地權(quán)的細(xì)分和交易。復(fù)墾后新增耕地分配過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，處理不好不但會(huì)影響移民村的社會(huì)穩(wěn)定，更會(huì)影響到移民群眾及村集體的合法權(quán)益以及實(shí)際收益。在具體操作上，D縣易地搬遷社區(qū)建成后，原有住房復(fù)墾的土地性為農(nóng)業(yè)用地，歸村集體所有。在D縣宅基地復(fù)墾后新增耕地的權(quán)屬分配有以下幾種試點(diǎn)方案：首先，歸村集體所有。所有復(fù)墾的移民戶宅基地、移民村道路及村委會(huì)等公共用地、村機(jī)動(dòng)宅基地及其他復(fù)墾的土地均歸全體村民所有，即集體所有;其次，復(fù)墾后新增耕地按戶或人口平均分配給移民群眾（以承包地的形式實(shí)現(xiàn)），村集體不保留集體所有的土地;再次，復(fù)墾的移民戶宅基地歸移民眾（以承包地的形式實(shí)現(xiàn)），村道路及村委會(huì)等公共用地、村機(jī)動(dòng)宅基地及其他復(fù)墾的土地均歸集體所有。

四是打破幫扶移民產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展瓶頸。就業(yè)是最大的民生，產(chǎn)業(yè)是移民就業(yè)的重要支撐。成功地完成土地流轉(zhuǎn)只是第一步，也就是移民群眾認(rèn)為的“有了梧桐樹不一定引得鳳凰來”。土地流轉(zhuǎn)的目的是以此為依托的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已有經(jīng)驗(yàn)證明如若規(guī)劃不當(dāng)，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)難、產(chǎn)業(yè)生存難、投資回報(bào)率低、產(chǎn)業(yè)投資失敗等風(fēng)險(xiǎn)，這就需要地方政府及行業(yè)主管部門加強(qiáng)前期規(guī)劃、做好市場調(diào)研、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源及市場的調(diào)節(jié)作用，有組織地開展移民群眾職業(yè)技能培訓(xùn)，打破幫扶移民產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展瓶頸，切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的良性互動(dòng)。

五是積極創(chuàng)新移民群眾受益分紅模式。土地流轉(zhuǎn)是前提，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵，移民受益是重點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府往往將各類資源投入到土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，但在移民群眾受益分紅領(lǐng)域給予的重視程度較弱。通過試點(diǎn)，D縣在緊密契合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探索了以下幾種移民群眾受益分紅模式：第一，創(chuàng)業(yè)盈利型，移民群眾中的“能人”通過自主創(chuàng)業(yè)，借助合作社、農(nóng)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)，從事種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等形式直接發(fā)展致富的模式;第二，股權(quán)分紅型，移民群眾通過成立合作社股民獲得股權(quán)分紅的一種模式。從股權(quán)構(gòu)成視角分析，主要分為土地入股、移民產(chǎn)業(yè)扶持資金入股、個(gè)人資金入股幾種形式，在分紅的過程中，依據(jù)移民所持股份的多少進(jìn)行分紅;第三，按勞取酬型，移民群眾通過到企業(yè)、合作社等機(jī)構(gòu)務(wù)工獲得報(bào)酬的一種模式。這是當(dāng)前D縣庫區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾獲得收入的主要類型之一，由于本地務(wù)工情況逐步增加，庫區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾越來越多地選擇在“家門口”靈活就業(yè)，既增加了務(wù)工收入還能有更多的時(shí)間照顧家庭;第四，間接受益型，通過幫扶各類產(chǎn)業(yè)，借助工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)通過企業(yè)、合作社等方式向庫區(qū)和移民安置區(qū)提供產(chǎn)品、拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方式，讓移民群眾間接受益。

四、“產(chǎn)治結(jié)合”的分析框架：破解移民生計(jì)恢復(fù)難題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，移民雖然是一類特殊群眾，但依然是縣域人口不可分割的重要組成部分之一，解決好移民的問題是做好“三農(nóng)”工作的重要組成部分。基于以上討論以及通過對(duì)已有社區(qū)和產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展的實(shí)證分析，本研究提出“產(chǎn)治結(jié)合”的雙螺旋分析框架，作為解決易地搬遷社區(qū)移民生計(jì)恢復(fù)難題的突破點(diǎn)。具體地講，即在土地流轉(zhuǎn)的前提下，圍繞易地搬遷社區(qū)周邊（1-5公里內(nèi)）建設(shè)水庫移民產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為保障社區(qū)移民收入的支撐。

五、結(jié)論

統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一種可行的操作方案。從土地流轉(zhuǎn)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展再到移民受益增收，中間要做的工作有很多，需要解決難題也不少，本研究根據(jù)“產(chǎn)治結(jié)合”的分析框架，對(duì)于解決易地搬遷社區(qū)治理以及移民群眾增收致富提供了一個(gè)可供選擇的視角和實(shí)踐的路徑。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]