論教育政策制定的責(zé)任倫理①

畢進(jìn)杰

（華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510006）

在教育政策制定的過程中，充斥著多元的價值和利益沖突，容易造成政策決策的失誤和偏離政策目標(biāo)的后果，而這一切都是離不開對政策制定主體的政策責(zé)任及其道德倫理的拷問。那么，教育政策制定的責(zé)任倫理的理論基礎(chǔ)是什么？它的邏輯起點(diǎn)是什么？有什么價值追求？責(zé)任倫理在政策決策中的本質(zhì)要求是什么？在責(zé)任倫理下如何實(shí)現(xiàn)政策制定主體的責(zé)任？本文嘗試對上述問題作一個初步的探討。

一、理論奠基：一種新的道德思維

隨著公眾對教育政策功用和效果的期望和反思，教育政策的制定與政策責(zé)任之間的關(guān)系變得越來越不可分離，任何拒絕和逃避政策責(zé)任的行為，都是不道德的。在現(xiàn)階段責(zé)任政府的建設(shè)中，責(zé)任倫理發(fā)揮著不可或缺的作用。那么，“負(fù)責(zé)任”在政策制定過程中意味著什么？“責(zé)任倫理”的提出，在政策制定過程中預(yù)示著一種怎樣的思維？下面我們進(jìn)行簡要的介紹。

“責(zé)任”一詞在不同的文化語境下有不同的釋義：在西方，“責(zé)任”通常被用來表述為職責(zé)、義務(wù)等；而在中國古漢語中，“責(zé)任”則有負(fù)責(zé)、責(zé)問、責(zé)罰、責(zé)求和擔(dān)當(dāng)?shù)葞讓右馑肌＃?］另外，在中西文化中，“責(zé)任”也常常與“問責(zé)”聯(lián)系在一起，“問責(zé)”意味著人對其行為具有解釋的義務(wù)，也表明“責(zé)任”具有社會回應(yīng)性的性質(zhì)?！柏?zé)任”是公共行政和公共管理的核心問題，新公共管理運(yùn)動之后，“責(zé)任”從一個法律概念逐漸拓展成為蘊(yùn)含更豐富倫理內(nèi)容的概念?？档抡J(rèn)為，“責(zé)任”是倫理學(xué)的最高理論理念，是一切道德價值的源泉。正確行使職責(zé)的行為，合乎特定的道德標(biāo)準(zhǔn)與價值觀，可以得到社會與公眾的認(rèn)可，違背道德地行使職責(zé)，行為后果又損害公眾利益，行為者在受到法律與行政制裁的同時，也意味著個人內(nèi)心的“懲罰”。［2］可見，“責(zé)任”實(shí)質(zhì)上是指行為主體依照其職責(zé)對相應(yīng)行為后果在法律制度上和道德倫理上的回應(yīng)和承擔(dān)。而在政策制定過程中，“負(fù)責(zé)任”則意味著政策制定主體主動回應(yīng)和承擔(dān)其特殊角色的一切責(zé)任。

從倫理學(xué)上看，“責(zé)任”和“道德”是分不開的?！柏?zé)任”是倫理學(xué)中的核心主題，在西方倫理學(xué)發(fā)展史上出現(xiàn)過三個重要的流派：美德論倫理學(xué)派（Virtue Ethics）、義務(wù)論倫理學(xué)派（Deontology）和功利論倫理學(xué)派（Utilitarianism），不同倫理學(xué)派的“責(zé)任觀”各有側(cè)重：［3］以亞里士多德（Aristotle）為代表的美德論倫理學(xué)派認(rèn)為，責(zé)任是人應(yīng)當(dāng)追求崇高德行以達(dá)致幸福生活，美德倫理所蘊(yùn)含的“責(zé)任”是面向個體，鼓勵個體對德行的修養(yǎng)，人應(yīng)當(dāng)為“成為好人并能夠達(dá)致幸福人生”而負(fù)責(zé)；以康德（Immanuel Kant）為代表的義務(wù)論倫理學(xué)派認(rèn)為，責(zé)任是人的道德行為，不止要符合義務(wù)更要出于義務(wù)。一個出于義務(wù)的行為之道德價值不在于由此會達(dá)到的目標(biāo)，而在于此行為據(jù)以被決定的格律，這是一種面向大眾的推己及人的倫理要求；以密爾（John Stuart Mill）和邊沁（Jeremy Bentham）為代表的功利論倫理學(xué)派認(rèn)為，人應(yīng)以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸?！睘樨?zé)任，這是一套統(tǒng)攝全面的倫理學(xué)，不僅指示個人行為的分際，也指引整個社會的道德行為。從西方倫理學(xué)發(fā)展過程中可以看出，責(zé)任與道德是共存共生的，責(zé)任倫理實(shí)質(zhì)上是一種認(rèn)識責(zé)任和實(shí)現(xiàn)責(zé)任的內(nèi)在的道德思維。

受到傳統(tǒng)倫理學(xué)中責(zé)任觀的影響，20世紀(jì)后，“責(zé)任倫理”逐步進(jìn)入學(xué)者們的研究視野。馬克斯·韋伯（Max Weber）在1919年“以政治為業(yè)”的演講中正式提出了“信念倫理“和”責(zé)任倫理”兩個概念。韋伯認(rèn)為，信念倫理只關(guān)心動機(jī)的好壞，而不關(guān)心由此動機(jī)引發(fā)的實(shí)質(zhì)結(jié)果如何?？梢?，信念倫理屬于一種主觀的價值認(rèn)定，行為主體僅需要保持內(nèi)心信念的純潔性，則被視為“負(fù)責(zé)任”。而責(zé)任倫理相比信念倫理，它不僅關(guān)心行為的動機(jī)，更注重其引致的實(shí)際結(jié)果，“遵循責(zé)任倫理的行為，即必須顧及自己行為的可能后果”，［4］這意味著在責(zé)任倫理的規(guī)約下，行為主體應(yīng)該對客觀世界及其規(guī)律性進(jìn)行認(rèn)知和把握，要在當(dāng)下情景中審時度勢，平衡不同的利益，周全、深入地考慮并權(quán)衡自己行為的后果，做出選擇并愿意承擔(dān)起相應(yīng)的行為責(zé)任?；趦烧叩谋容^，韋伯認(rèn)為，人類的倫理應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從信念倫理到責(zé)任倫理的過渡與轉(zhuǎn)變。另外，隨著科技時代的到來，德國的漢斯·約納斯（Hans Jonas）繼承了韋伯的責(zé)任倫理思想，他著眼于科技發(fā)展背景下人類社會的生活、全球的環(huán)境以及人類的將來生活，進(jìn)一步拓展了責(zé)任倫理的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了責(zé)任倫理的未來性、整體性和全程性。

由上述可以看出，責(zé)任倫理屬于最高層次的道德規(guī)范，它以全新的倫理視角對當(dāng)代社會的權(quán)利與義務(wù)，自由與責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行整體地分析與理論探索，是一種新的道德思維。要求行動主體對其職責(zé)角色的清晰確認(rèn)，對實(shí)現(xiàn)公共利益具有一種發(fā)自內(nèi)心的責(zé)任感，養(yǎng)成一種事前積極擔(dān)當(dāng)、事后主動負(fù)責(zé)的道德倫理或價值取向。

在現(xiàn)代民主政治情景下，教育的改革和發(fā)展主要是通過政策來推動的。制定科學(xué)民主、促進(jìn)教育公平的教育政策是政策制定主體的基本責(zé)任；而主動對政策制定行為以及其引致的一切后果進(jìn)行負(fù)責(zé)，是政策制定主體遵守社會道德規(guī)范的基本體現(xiàn)。例如，“就近入學(xué)”政策原本的政策目標(biāo)就是為每一個兒童提供平等的受教育的權(quán)利，確保教育的公平原則，但在實(shí)踐中它卻限制了義務(wù)教育階段學(xué)生的入學(xué)自主選擇權(quán)，［5］并逐漸異變?yōu)榇呱鷵裥?、擴(kuò)大學(xué)校差距的政策，催生了名校周邊的惡性“學(xué)區(qū)房”現(xiàn)象。站在信念倫理的角度，政策制定主體在“就近入學(xué)”政策制定的動機(jī)上是好的，是盡了應(yīng)有的責(zé)任；但站在責(zé)任倫理的角度上，政策制定主體應(yīng)為實(shí)際的政策后果進(jìn)行負(fù)責(zé)，因?yàn)檎叩暮蠊`背了原本的政策責(zé)任，阻礙了教育公平的實(shí)現(xiàn)?？梢?，教育政策的制定過程實(shí)際上就是一種涉及政策責(zé)任及問責(zé)的過程，“責(zé)任倫理”的提出，預(yù)示著教育政策制定主體需要遵循一種“他者、復(fù)雜、境遇”的道德思維，政策制定的行為，只有出于對社會、對人民的高度責(zé)任感時，才具有社會道德價值。

二、邏輯起點(diǎn)：特定角色的確認(rèn)

從社會學(xué)角度來看，角色是指行為主體在特定社會關(guān)系中的身份及由此而規(guī)定的行為規(guī)范和行為模式的總和。具有特定角色的主體在特定的社會環(huán)境中擁有著相應(yīng)的社會身份和社會地位，社會對這一特定角色的主體行為是具有一定期待的，在社會對該角色的期望下，行為主體運(yùn)用一定權(quán)力來履行相應(yīng)社會職責(zé)的行為。也就是說，行為主體一旦涉入社會關(guān)系之中，社會馬上就賦予人一個與此關(guān)系對應(yīng)的社會角色；而隨著這一特定角色的出現(xiàn)，角色的責(zé)任也接踵而至。一方面，一切責(zé)任均源于角色，責(zé)任依附于角色，責(zé)任是角色的連帶物，無角色就無責(zé)任，有角色就有責(zé)任，對責(zé)任的承擔(dān)實(shí)質(zhì)也是對角色的確認(rèn)；另一方面，角色是人們認(rèn)識責(zé)任的中介，角色的確認(rèn)在先，責(zé)任的承擔(dān)緊隨其后，角色的解除意味著責(zé)任也自動解除。因此，對其特定角色的確認(rèn)，是明晰行為主體責(zé)任和有效問責(zé)追責(zé)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理的邏輯起點(diǎn)。只有基于這個邏輯起點(diǎn)，才可能對責(zé)任主體行為的目的、后果、手段等因素進(jìn)行全面、系統(tǒng)的倫理考量。

政策主體的多樣性和廣泛性，決定了政策主體角色的多元化。教育政策的主體大致上可以分為三類角色：政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策評估主體。其中，政策制定主體是指具有政策決策權(quán)力的政黨和政府，如政府、執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖與官員等。在政策過程中，政策執(zhí)行主體和政策評估主體分別扮演著政策實(shí)施和監(jiān)督評估等角色，共同分擔(dān)著一定的政策責(zé)任。然而根據(jù)我國公共政策的實(shí)踐，政策制定主體在公共政策過程中發(fā)揮正非常重要的關(guān)鍵和主導(dǎo)作用，政策的責(zé)任問題更多地可以歸咎于政策制定主體身上。教育政策制定主體的角色和責(zé)任同樣也是伴隨著社會契約而產(chǎn)生，其公共權(quán)力源于公眾的讓渡。政策制定主體必須承擔(dān)委托代理契約中相應(yīng)的角色責(zé)任。例如，在教育的改革與發(fā)展方面，中央政府與地方政府都扮演其獨(dú)特的角色和需要承擔(dān)必要的責(zé)任，在教育政策制定過程中應(yīng)依照各自的角色和責(zé)任，合理地行使權(quán)力，制定科學(xué)民主的政策，以求最大限度地符合公眾訴求。在我國高考改革的進(jìn)程中，“異地高考”政策的出臺和實(shí)施可謂步履艱難。在“異地高考”政策制定中，中央政府僅規(guī)定了各省政策制定的幾個基本原則，地方政府依照原則確定隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的具體條件和辦法。實(shí)際上，這意味著中央政府將難以調(diào)和的利益矛盾拋給了地方政府解決，減輕了自身的政策壓力；而地方政府卻常?；凇暗胤奖Ｗo(hù)”的價值取向和戶籍制度的限制，無法滿足隨遷子女這一地方弱勢群體的教育訴求，最終也會把“皮球”踢回。政策責(zé)任的推諉，說明了政策制定主體間對其角色沒有清晰的確認(rèn)，自然也就造成角色責(zé)任的不到位，這只會導(dǎo)致政策問題不能得到有效的解決。

而至于角色責(zé)任的構(gòu)成方面，美國學(xué)者庫珀認(rèn)為，公共行政的責(zé)任包含了主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩方面，其中“客觀責(zé)任與來自外部的影響因素有關(guān)，主觀責(zé)任則與我們內(nèi)心的觀念和想法即對自身責(zé)任的認(rèn)識有關(guān)”。［6］教育政策制定主體作為既典型又特殊的公共行政角色，其行為特征一方面受到行政邏輯、權(quán)力結(jié)構(gòu)、法律規(guī)制等制度性因素影響，另一方面受到自由裁量權(quán)、職業(yè)道德、價值倫理等道德性因素影響。因此，本文傾向于從“制度”和“道德”兩個維度來認(rèn)識教育政策制定主體肩負(fù)的角色責(zé)任：一是由法律，政治體制和行政職業(yè)所決定的責(zé)任，屬于客觀的制度性的責(zé)任范疇，本文稱之為“制度責(zé)任”；二是由自由裁量權(quán)、專業(yè)能力、社會倫理目標(biāo)和個人道德素養(yǎng)所決定的責(zé)任，屬于主觀的倫理性的責(zé)任范疇，本文稱之為“道德責(zé)任”。角色責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，前提是對其角色的確認(rèn)，而角色的確認(rèn)決定了責(zé)任倫理“責(zé)任本位”的思想，“責(zé)任本位”則應(yīng)是教育政策制定主體信念與道德的基石。教育政策制定主體對“制度責(zé)任”和“道德責(zé)任”的實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是對其特定角色的回歸與認(rèn)同。

三、價值導(dǎo)向：教育公平的實(shí)現(xiàn)

教育政策是對教育資源和利益的分配和調(diào)節(jié)，而利益主體的多元性要求教育政策的制定必須顧及利益主體間的利益需求和沖突。不同利益主體的需要和價值觀持續(xù)地影響政策制定主體的價值選擇和決策過程，教育政策的利益調(diào)節(jié)方向則取決于在價值沖突與整合過程中政策制定主體的價值判斷?？梢哉f，教育政策的制定，實(shí)質(zhì)是一個價值選擇的過程，這意味著在教育政策的制定過程中必然存在一個主導(dǎo)的價值標(biāo)準(zhǔn)，用以指引教育政策對多元利益的調(diào)節(jié)方向。而教育的公共性和教育政策制定主體的特殊角色，決定了教育政策制定必須以實(shí)現(xiàn)教育公平為價值導(dǎo)向：一方面，教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，也是一種公共產(chǎn)品，這意味著教育的受益具有不排他性，教育的消費(fèi)是沒有競爭性的。教育資源屬于全社會共有，每個公民都享有受教育的權(quán)利、獲取教育資源的權(quán)利，這是教育的公共性表現(xiàn)，而這種公共性決定了教育政策的公益性，教育政策的制定應(yīng)該以公共利益的實(shí)現(xiàn)為價值取向。另一方面，教育政策制定主體作為公眾權(quán)力的委托代理人，是教育資源和利益的權(quán)威分配者，其必須從公共利益的訴求出發(fā)制定教育政策，依照正義和公正，處理好自我利益與公共利益的關(guān)系，把個人利益（包括政策利益和政策決策者個人利益）納入更高和更廣的公共利益中。［7］因此，教育政策及其制定，必須維護(hù)教育的公共性和公眾的公共利益，公平地合理地分配教育資源；實(shí)現(xiàn)教育公平，是教育政策制定時所必須考慮和遵循的價值導(dǎo)向。

教育公平是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的最重要目標(biāo)，也是引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)我國公民走向美好生活的必然路徑。改革開放以來，我國出臺了不少有關(guān)促進(jìn)教育公平的教育政策，雖然在推進(jìn)教育公平方面取得了一定的成績和進(jìn)展，但總體上依然存在著教育公平內(nèi)涵認(rèn)識不清，地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，教育資源配置欠佳，隨遷子女上學(xué)貴、入學(xué)難，農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱等問題，這阻礙了我國教育公平的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，以致在人們的生活中始終存在著教育機(jī)會的差異和教育利益的缺失。而造成這種差異和缺失，往往就植根于教育政策及其制定的過程中。要解決教育公平問題，引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)我國公民走向美好的生活，首先是要從教育政策的制定階段入手，保證教育政策制定的公平性的價值導(dǎo)向。

而至于如何保證教育政策制定的公平性的價值導(dǎo)向這個問題上，實(shí)際上就是談及諸如教育機(jī)會、教育財(cái)政、師資投入、信息化建設(shè)等教育資源的分配問題。對這個問題的解答，離不開對“公平”與“效率”關(guān)系的思考。如前所述，“教育公平”是教育政策制定時的倫理依據(jù)和道德準(zhǔn)繩，但值得注意的是，“教育公平”不是絕對意義上的平等，它屬于一個歷史性、相對性的范疇，絕不能單純地否定或忽視“效率”，教育的“公平”與“效率”是共生、雙贏的關(guān)系，教育公平是“效率兼容”的公平。從這個意義上說，教育政策的制定，既需要把教育公平作為最基本的價值導(dǎo)向，保障教育資源分配的基本公平，也需要考慮在保障教育公平的前提下實(shí)現(xiàn)有效率的教育發(fā)展，保障實(shí)現(xiàn)教育利益最有效率的公平分配。

四、本質(zhì)要求：決策的科學(xué)化與民主化

教育政策制定過程中，最為重要和起主導(dǎo)作用的就是政策決策活動，決策的成功與否直接關(guān)系到我國教育事業(yè)的興衰與成敗，可以說，決策是教育政策制定的核心環(huán)節(jié)。長期以來，我國的教育政策決策活動主要體現(xiàn)為“精英決策”模式的特點(diǎn)，它是一種“自上而下”的政策機(jī)制，在我國的教育政策活動中仍不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)。比如由于受到官僚主義和“精英決策”思想的束縛，部分政策制定主體在教育決策過程中容易出現(xiàn)責(zé)任懸架現(xiàn)象，表面上看似履行了政策決策的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上卻是責(zé)任不到位。正如有學(xué)者指出，農(nóng)村區(qū)域教育政策制定過程中，往往出現(xiàn)政策責(zé)任懸架現(xiàn)象，即一般由決策者們憑經(jīng)驗(yàn)和印象就直接敲定某項(xiàng)教育政策，很多情況下忽視職能部門和公眾的意見，僅僅在形式上依照職能出臺政策而已，造成政策方案抉擇的簡單化和隨意化。［8］在政策決策中，政策制定主體應(yīng)對政策問題進(jìn)行分析研究并對政策方案進(jìn)行論證，在此基礎(chǔ)上確立科學(xué)規(guī)范的、可操作的政策方案和方案抉擇，這樣方謂成功的決策。

而判斷一項(xiàng)決策的成功與否，與其決策的科學(xué)化民主化的程度直接相關(guān)。如果決策的科學(xué)化與民主化程度較低的話，往往會造成政策的失敗。例如，2001年起，為了優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，我國出臺“撤點(diǎn)并?！闭?，摒棄“村村辦學(xué)”的方式，大量撤銷農(nóng)村原有的中小學(xué)，使學(xué)生集中到小部分城鎮(zhèn)學(xué)校。但由于部分地區(qū)政策主體在操作中的不當(dāng)，進(jìn)行簡單的“撤并”和“一刀切”，致使出現(xiàn)學(xué)生上學(xué)困難、大規(guī)模輟學(xué)的現(xiàn)象。自農(nóng)村中小學(xué)“撤點(diǎn)并?！闭叱雠_以來，該政策的科學(xué)性、民主性和合理性備受社會輿論的質(zhì)疑和批評，其反映出的重大教育政策出臺前政策主體對政策成本估算的責(zé)任缺失以及政策失誤追溯問責(zé)機(jī)制的缺乏。諸如政策問題的界定偏差、政策策目標(biāo)不當(dāng)、政策方案可操作性低、決策程序不民主、方案選擇不科學(xué)等問題，實(shí)質(zhì)就是由政策制定主體在決策的時候缺乏科學(xué)化和民主化的操作所引致的。

提高決策科學(xué)化民主化的程度，需要建立制度加以保障。決策的科學(xué)化和民主化，相比問責(zé)制的建立，具有更積極的意義。因?yàn)闆Q策的科學(xué)化和民主化，屬于一種事前對責(zé)任的監(jiān)督和控制，而問責(zé)制則屬于一種事后對責(zé)任的問責(zé)和追責(zé)，大多數(shù)政策決策的失誤并非由于決策主體的責(zé)任心不強(qiáng)或動機(jī)不善造成的，而是由于沒有掌握切實(shí)可行的“決策科學(xué)化和民主化”方法所致。“決策科學(xué)化和民主化”方法的本質(zhì)就是善于權(quán)衡取舍和統(tǒng)籌兼顧，善于把握政策效率與教育公平之間的“度”，善于鼓勵民主參與，善于果斷科學(xué)決策。其中，科學(xué)化是指決策者及其決策參與者在決策過程中充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、知識和方法，采用科學(xué)合理的決策程序，進(jìn)行理性決策。民主化是強(qiáng)調(diào)保障廣大人民群眾、社會團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與政策決策的過程，反映公眾的根本利益和訴求；并在決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中，形成民主的體制、程序及氣氛。［9］

綜上可知，決策科學(xué)化和決策民主化是一種相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系，它們的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一于政策制定過程中，是政策制定主體履行責(zé)任的具體體現(xiàn)和有效保障。為避免決策主體的價值觀過分受其主觀意識影響，防止政策決策的隨意性和簡單化，教育政策決策應(yīng)該以科學(xué)化與民主化為導(dǎo)向。教育政策決策的科學(xué)化與民主化，是由我國國家性質(zhì)和責(zé)任倫理“責(zé)任本位”思想所決定的，是提高教育領(lǐng)域執(zhí)政能力和促進(jìn)教育公平的必由之路，更是實(shí)現(xiàn)教育政策制定過程中責(zé)任倫理的本質(zhì)要求。

五、責(zé)任實(shí)現(xiàn)：制度控制與道德約束的有機(jī)結(jié)合

如前所述，責(zé)任倫理是一種認(rèn)識責(zé)任和實(shí)現(xiàn)責(zé)任的思維，對角色的確認(rèn)和對責(zé)任的承擔(dān)，最終也是為了實(shí)現(xiàn)責(zé)任。在公共行政領(lǐng)域中，關(guān)于責(zé)任控制和實(shí)現(xiàn)的方面，存在著“制度論”與“道德論”兩種旗幟鮮明的理論主張。其中，“制度論”認(rèn)為人性是理性和自利的，行政主體在工作過程中追求的是個人效用的最大化滿足；在沒有合理的激勵結(jié)構(gòu)和有效的約束制裁的情況下，行政主體將會屈從于權(quán)力和利益的誘惑，謀求私利，甚至違背法律和道德，損害公眾的利益；“制度論”主張通過建構(gòu)起有效的監(jiān)督制度，強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束，防范行政主體錯誤行為的發(fā)生。而“道德論”則趨向于認(rèn)為人性是善良的，或者可以經(jīng)過后天的教育或改造而趨向善良；認(rèn)為人的精神力量和道德信念是制約權(quán)力的根本力量；“道德論”主張通過加強(qiáng)行政主體的品格修養(yǎng)，提高其道德境界和倫理信念，才能抵御行政權(quán)力的腐敗和濫用。可見，“制度論”對應(yīng)控制的是前面提到的“制度責(zé)任”，而“道德論”對應(yīng)控制的是前面提到的“道德責(zé)任”。教育政策制定過程中的制度責(zé)任和道德責(zé)任是辯證統(tǒng)一、相輔相成、相互滲透、相互促進(jìn)和相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，兩者分別從不同的維度來理解教育政策制定過程中的責(zé)任問題，并在如何分析和實(shí)現(xiàn)政策責(zé)任上分別扮演不同的角色和起著不同的作用：

其一，制度責(zé)任和道德責(zé)任在責(zé)任控制中互為動力。制度責(zé)任和道德責(zé)任兩者在公共行政的責(zé)任控制中雖然扮演不同角色，但它們都是責(zé)任控制的必要途徑，其具體的形態(tài)則表現(xiàn)為通過法律制度監(jiān)督的外在控制和依賴行政主體道德規(guī)范的內(nèi)在控制聯(lián)系在一起。良好的制度責(zé)任控制能夠提升行政主體的道德境界，加強(qiáng)行政主體的倫理規(guī)范；而提升行政主體的道德責(zé)任，能夠提供了推動制度順利運(yùn)行的動力，進(jìn)一步增進(jìn)制度效率，有利于從根本上防范行政主體的違責(zé)意識和失責(zé)行為，從而提高制度控制的整體效能；在外在監(jiān)督機(jī)制缺乏的情況下，道德責(zé)任又能鼓勵行政主體自主采取合乎倫理規(guī)范的行為。

其二，制度責(zé)任和道德責(zé)任在行為規(guī)范中彼此支持。制度責(zé)任對個體行為具有剛性的要求和約束，而道德責(zé)任在規(guī)范行為的過程中具有超越性的價值。在任何一個社會當(dāng)中，制度的發(fā)展和道德的提高是離不開的。一種制度責(zé)任如果要被人們所普遍接收和認(rèn)可，則必須與社會中主流的道德規(guī)范和價值觀保持某種聯(lián)系或一致，通過道德尋求合法性的支持，脫離道德倫理基礎(chǔ)的制度，自然而然會失去其適應(yīng)性和效率。另一方面，道德責(zé)任具有行為約束軟性的特征，當(dāng)行為違背規(guī)范或脫離約束的時候，道德責(zé)任的規(guī)范也常常陷入“力不從心”的境地，這時就需要道德責(zé)任的制度化，制度化的道德責(zé)任從此就具備了行為約束的剛性。

基于上述理解，本文主張，在分析教育政策制定的責(zé)任問題時，必須從客觀的制度責(zé)任與主觀的道德責(zé)任的雙重視角進(jìn)行分析；在控制和實(shí)現(xiàn)教育政策制定的角色責(zé)任方面，應(yīng)該將外部的制度控制和內(nèi)部的道德約束進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，尋求制度責(zé)任內(nèi)在化和道德責(zé)任外在化的路徑：

一方面，積極促進(jìn)教育政策制定主體責(zé)任倫理的生成與發(fā)展，這是責(zé)任倫理的道德目標(biāo)和內(nèi)在特征。如加強(qiáng)政策制定主體的道德教育，挖掘、繼承和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀行政倫理道德，幫助政策制定主體形成“天下為公，從政為民”的行政理念，從內(nèi)心深處確認(rèn)其角色和責(zé)任，把國家和公眾的利益放在首位，以促進(jìn)教育公平為目標(biāo)；提高政策制定主體的道德修養(yǎng)，幫助其樹立政策道德志向，促進(jìn)政策制定主體責(zé)任意識和道德人格的生成。

另一方面，建立和完善基于責(zé)任倫理的政策制定問責(zé)機(jī)制，這是政策制定過程中責(zé)任倫理發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)和有力保障。如建立完善事前決策、事中監(jiān)督、事后追責(zé)機(jī)制，保障政策責(zé)任的問責(zé)到位。其中，事前決策機(jī)制注重決策的科學(xué)化和民主化，可以通過建立完善公眾參與制度、專家咨詢制度、聽證論證制度和社會公示制度等來對政策主體的權(quán)力進(jìn)行制衡，防止決策壟斷和決策隨意等不負(fù)責(zé)任的政策行為，尤其是重大教育政策的形成，必須事前調(diào)查研究加強(qiáng)對話溝通和多方位思考，準(zhǔn)確預(yù)估政策的成本和后果。事中監(jiān)督機(jī)制要求對政策過程的責(zé)任問題進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，尤其注重來自體制外的普通民眾以及媒體對政策主體行為的民主監(jiān)督，防止政策過程的責(zé)任腐化，促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。而事后追責(zé)機(jī)制則包括構(gòu)建科學(xué)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系、明確問責(zé)主體的責(zé)任范圍和大小、建立合法合理的問責(zé)程序和問責(zé)官員處置制度等。

綜合所述，本文認(rèn)為，教育政策制定中的責(zé)任倫理，實(shí)質(zhì)上屬于規(guī)范倫理學(xué)的范疇，它要求政策制定主體時刻本著對教育改革和發(fā)展高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，樹立“責(zé)任本位”思想，主動對自身的特殊角色和責(zé)任進(jìn)行確認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)教育公平為終極目標(biāo)，針對現(xiàn)實(shí)需要做出科學(xué)、民主的教育決策。在每一項(xiàng)復(fù)雜的教育改革中，教育政策制定主體不僅要承擔(dān)著制定“好”的教育政策的責(zé)任，而且也要對政策可能造成的后果和影響進(jìn)行充分的預(yù)測和評估，敢于主動承擔(dān)相應(yīng)的角色責(zé)任。在教育政策制定過程中，應(yīng)該防止僅以信念倫理來規(guī)范自身的政策行為，不能認(rèn)為只要自己的動機(jī)和出發(fā)點(diǎn)是“好”的就行，繼而不考慮和不承擔(dān)相應(yīng)后果的政策責(zé)任。

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