開封市創(chuàng)新做好機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的實踐與思考

劉巖

黨的十九大報告為推進機構(gòu)和行政體制改革作出了決策部署，提出了要“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責”“統(tǒng)籌使用各類編制資源”“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)”等。對于機構(gòu)編制部門來說，這既對我們提出了新的目標和要求，又為我們“以監(jiān)督推動工作開展、以檢查促進改革落實”提供了動力。在具體實踐中，開封市堅持“精準、緊前、長遠、創(chuàng)新”八字方針，不斷創(chuàng)新機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作理念和思路，探索拓展新渠道和新方法，為進一步深化機構(gòu)和行政體制改革、破解政府機構(gòu)編制難題、維護機構(gòu)編制紀律提供了堅強保障。

一、開封市機構(gòu)編制監(jiān)督檢查實踐成效

開封市編辦在加強宣傳教育、健全舉報督查機制的基礎(chǔ)上，力求創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作模式，在平臺建設(shè)、渠道依托、時機環(huán)節(jié)、方法手段、制度規(guī)范等五個方面，探索出了一些行之有效的做法。

一是依托四個平臺，建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督檢查”模式。以現(xiàn)有的信息化平臺為支撐，整合出了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督檢查”工作模式，為監(jiān)督檢查工作的具體開展和決策提供依據(jù)與證據(jù)。四個平臺分別為：機構(gòu)編制云平臺、實名制管理系統(tǒng)、河南省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（開封市政務(wù)服務(wù)四級便民平臺）、開封市電子政務(wù)外網(wǎng)。機構(gòu)編制云平臺（包含手機APP），主要提供“三定”規(guī)定、權(quán)責清單、行政審批事項的查詢比對功能，既能查詢選定縣區(qū)和部門的機構(gòu)編制核定實有情況、權(quán)責清單和審批事項的核定實有情況，又能提供縣區(qū)和部門間同類事項的對比分析。實名制管理系統(tǒng)（網(wǎng)絡(luò)版），主要提供機構(gòu)編制、在編人員、職數(shù)配備等數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計和預(yù)警，并通過動態(tài)分析機制，將超（空） 編、職數(shù)核定配備、崗位空缺、財政供養(yǎng)人員數(shù)量、年齡學歷結(jié)構(gòu)等信息梳理制作為動態(tài)圖表。河南省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（開封市政務(wù)服務(wù)四級便民平臺），分為政務(wù)服務(wù)受理平臺、數(shù)據(jù)共享平臺、行政審批電子監(jiān)察平臺、公共信用信息監(jiān)管平臺四個子系統(tǒng)，主要提供政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上審批和便民服務(wù)事項的實際運行情況。開封市電子政務(wù)外網(wǎng)，主要用于非涉密文件的交互和查詢，以及與目標縣區(qū)和部門的溝通交流。

二是前置督查時機，完善預(yù)防和動態(tài)監(jiān)管機制。將監(jiān)督檢查工作的重心從事后查處為主向事前事中預(yù)防轉(zhuǎn)變，從以糾正懲處為主向整改與績效評估并重轉(zhuǎn)型。首先，監(jiān)督檢查時機提前。由機構(gòu)編制部門審批決策的事項，如在行政體制改革、政府服務(wù)轉(zhuǎn)型升級、重點領(lǐng)域體制機制改革等工作開展前，在法規(guī)政策執(zhí)行、機構(gòu)編制審核、領(lǐng)導職數(shù)核定等方面進行把關(guān)和監(jiān)督。其次，建立日常評估體系。探索機構(gòu)編制評估辦法，將機構(gòu)設(shè)置及職能配置、編制核定及人員配備、領(lǐng)導職數(shù)核定及配備、工作機制運行、權(quán)責清單落實、機構(gòu)編制管理規(guī)定執(zhí)行等內(nèi)容作為指標，按照不同權(quán)重進行量化計分，作為辦理機構(gòu)編制事項的重要依據(jù)。最后，創(chuàng)新審計方法手段。探索總結(jié)出了“七步走”審計程序、“三位一體”審計方法和“約談促整改、通報推整改、暫停逼整改”三種督促整改自處理手段等創(chuàng)新做法，加強對主要領(lǐng)導維護機構(gòu)編制紀律情況的審計督促，促進監(jiān)督檢查“高屋建瓴”、有的放矢。

三是善借專項督查，聯(lián)合強力部門共同開展檢查。借助巡視巡察、“三超兩亂”專項治理、“吃空餉”專項督查、市委市政府日常督查等專項督查，與相關(guān)強力部門聯(lián)合，共同維護機構(gòu)編制紀律。配合巡視巡察組工作，實時了解群眾反映的涉及機構(gòu)編制事項的問題，及時調(diào)查核實相關(guān)情況并進行反饋；參與“三超兩亂”專項治理，與組織部門一起，加強機構(gòu)設(shè)置和職數(shù)核定相關(guān)業(yè)務(wù)知識的培訓，探索建立領(lǐng)導職數(shù)管理使用臺賬和職數(shù)預(yù)審批制度；參與“吃空餉”專項督查聯(lián)合檢查組，對涉及“吃空餉”的人員，堅決核銷其占用的編制，對涉及“吃空餉”的單位，堅決收回其空余編制。配合市委市政府督察局開展日常督查，重點對各縣區(qū)行政體制改革、簡政放權(quán)、權(quán)責清單、清理規(guī)范許可證明工作落實情況進行督導。

四是拓展方法手段，不斷提高監(jiān)督檢查質(zhì)量效益。加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查，不斷創(chuàng)新完善監(jiān)督檢查辦法。第一，適時暗訪和側(cè)面了解。對正面檢查難以了解實情，或者檢查結(jié)果需要進一步驗證的問題，在前期明確主題和線索的基礎(chǔ)上，抽調(diào)精兵強將對涉事單位進行暗訪，并適時對外圍關(guān)聯(lián)單位和相關(guān)人員開展調(diào)查取證，保留聲音和影像資料。第二，采取獨特的方法路徑。如通過查閱內(nèi)部通訊錄，檢查是否存在擅自增設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和超職數(shù)配備等現(xiàn)象；通過登錄門戶網(wǎng)站，檢查是否存在機構(gòu)改革不落實、機構(gòu)整合未完成或明合暗不合等現(xiàn)象；通過電話個別了解，檢查是否有“吃空餉”、混編混崗或其他隱瞞未上報事項。第三，建立進度追蹤機制。實時掌握各項工作開展及落實情況，如對編辦審批的用于公開招聘、政策安置、人才引進等渠道的編制，力求在考錄、面試、篩選等環(huán)節(jié)全程跟蹤監(jiān)督，確保編制專項使用和真實有效。第四，加強自身監(jiān)督檢查。將對自身大項工作的督促落實納入到機構(gòu)編制監(jiān)督檢查體系中，通過督查各級機構(gòu)編制部門業(yè)務(wù)工作開展進度，推動各項工作保質(zhì)保量按時完成，使監(jiān)督檢查機構(gòu)成為機構(gòu)編制部門的“小督察局”。

五是完善辦事制度，規(guī)范工作流程和標準。根據(jù)新形勢新任務(wù)，針對重點工作，開封市編辦對原有的《開封市機構(gòu)編制委員會工作規(guī)則》《開封市機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)編制管理意見》《機構(gòu)編制事項事前溝通制度》《市編辦“12310”舉報電話受理工作暫行辦法》等制度進行修訂完善，出臺了《開封市政府部門機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估辦法》《開封市政府工作部門權(quán)力清單和責任清單運行監(jiān)管與動態(tài)調(diào)整暫行辦法》等規(guī)定和操作細則，并下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的通知》《關(guān)于開封市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)機構(gòu)編制管理工作的通知》等通知要求，為開封市開展好機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作提供了更明確的依據(jù)。

二、遇到的困難和不足

一是監(jiān)督檢查法律法規(guī)需要進一步完善。目前，機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作現(xiàn)有的法規(guī)政策不夠健全，各項條目論述相對籠統(tǒng)，更注重靜態(tài)問題的監(jiān)督，動態(tài)管理方面缺乏規(guī)范和指導，對一些時效性較強、管控能力要求較高的工作，如實名制管理、行政審批規(guī)范、機構(gòu)改革落實、權(quán)責清單運行等，缺乏上下一致的具體規(guī)定和措施，亟需進一步修訂完善和制定細則。

二是調(diào)查取證方法手段需要進一步加強。一方面，一些機構(gòu)編制事項缺乏簡單有效的調(diào)查方法，如對政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批、權(quán)責清單制度落實等方面的監(jiān)督檢查，要么繁復(fù)耗時耗力，要么缺乏驗證措施，亟需上下一致、行之有效的方法和標準。另一方面，在實際檢查中發(fā)現(xiàn)，個別縣區(qū)針對查出的問題，還有“補文”“補依據(jù)”等現(xiàn)象，造成個別機構(gòu)編制事項存在人為的“可逆”情形；有的縣區(qū)歷史遺留問題較多，積累時間較長，牽涉面較廣、較復(fù)雜，為調(diào)查取證帶來很大困難。

三是信息化建設(shè)廣度深度需要進一步拓展。目前，機構(gòu)編制監(jiān)督檢查部門沒有自己的信息化平臺，“12310”舉報電話不僅存在宣傳力度不夠、覆蓋面窄的缺點，也有通信技術(shù)滯后、不能實時傳遞圖文證據(jù)等不足，依托的其他信息化平臺還存在不兼容、不專業(yè)、不專用等問題。如實名制管理系統(tǒng)和電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，采用C/S架構(gòu)（Client/Server，客戶端/服務(wù)器端），需要在專用機房使用，需要使用專門客戶端軟件，需要別的業(yè)務(wù)科室配合，且存在保密要求高、數(shù)據(jù)交互復(fù)雜等不便。又如政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等平臺，由于各單位信息化水平參差不齊，網(wǎng)上辦理事項不能達到全覆蓋，個別單位只能看到指南，不能監(jiān)督實際運行情況，成為監(jiān)督檢查的信息盲點。

三、意見建議

一是進一步深化細化法規(guī)政策。目前，機構(gòu)編制部門自身的執(zhí)行手段有限，處理違規(guī)違紀問題往往使用口頭提醒、告誡和建議等手段，缺乏執(zhí)行力和強制力。應(yīng)加大機構(gòu)編制法制化建設(shè)力度，盡快修訂和完善相關(guān)法規(guī)制度，更加明確違規(guī)違紀行為的條目和解釋，明確對應(yīng)的處理手段，提供更具剛性的依據(jù)和更具體的措施；強化執(zhí)法隊伍建設(shè)，賦予機構(gòu)編制部門更多執(zhí)法權(quán)限，使其獲得更有力的糾錯能力和約束能力；對時效性不強的《機構(gòu)編制違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》進行重新審定，對條目較為籠統(tǒng)的《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》盡快出臺實施細則。

二是進一步完善規(guī)范程序機制。要進一步明確監(jiān)督檢查各項工作的程序、內(nèi)容、方法、時限和要求，制定定性、評價、處理的統(tǒng)一標準，對評價打分、責任劃分、處理處罰、問題移交等指標進行細化分解，為各地提供“拿起來就能用”的指南性質(zhì)的制度。要不斷創(chuàng)新方法渠道，將審計、評估、巡視巡察等作為日常核查監(jiān)督的重要抓手，作為檢查機構(gòu)設(shè)置合理性和人員編制配備科學性的有效手段，作為推進政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、全面深化改革的重要助力，不斷促進機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的開展。要建立紀檢監(jiān)察、組織、財政、人社、審計、機構(gòu)編制等部門各司其職的配合和制約形態(tài)，形成相關(guān)機制和制度，使檢查行為齊抓共管、檢查結(jié)果“一花多果”。

三是建立監(jiān)督檢查專項信息化平臺。采用B/S結(jié)構(gòu)(Browser/Server，瀏覽器/服務(wù)器)，建立“四位一體”、互聯(lián)互通的監(jiān)督檢查信息化平臺，包括四個子系統(tǒng)——查詢對比系統(tǒng)、預(yù)警分析系統(tǒng)、履職監(jiān)測系統(tǒng)和資料共享系統(tǒng)，形成大數(shù)據(jù)“云”平臺，作為處理問題和人員的實時動態(tài)依據(jù)。查詢對比系統(tǒng)為對現(xiàn)有數(shù)據(jù)提供快速查詢和對比功能，簡化減少監(jiān)督檢查程序和時間；預(yù)警分析系統(tǒng)用于對已經(jīng)和即將違規(guī)違紀的縣區(qū)和部門進行預(yù)警提示，并對分析該事項原因和處理辦法提供分析工具和政策建議；履職監(jiān)測系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對接，對各單位深化改革和履職盡責實際運行情況進行實時監(jiān)測；資料共享系統(tǒng)可用于搜集各地機構(gòu)編制部門的文件報告和經(jīng)驗做法，供大家交流學習、共同提高。