論美國第三部門發(fā)展中的政府作用問題

秦寅霄

（中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

第三部門研究是近年來學(xué)者們關(guān)心的熱點(diǎn)問題之一，其中政府與第三部門的關(guān)系更是第三部門研究的重點(diǎn)問題。一方面，政府之前對非營利組織干預(yù)太多，出現(xiàn)了非營利組織行政化的現(xiàn)象；另一方面，當(dāng)前我國第三部門存在的一些問題，比如財務(wù)狀況不透明等，需要加強(qiáng)政府監(jiān)管才能解決。因此，如何理解進(jìn)而理順政府權(quán)力與第三部門的關(guān)系是擺在我們面前的重要課題。

西方發(fā)達(dá)國家是現(xiàn)代第三部門實踐和理論的“先發(fā)者”，雖然國內(nèi)一些政治學(xué)研究對政府與第三部門關(guān)系的理解受到西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)理論和實踐的深刻影響，但國內(nèi)研究對于西方發(fā)達(dá)國家政府在第三部門作用的歷史經(jīng)驗的認(rèn)識仍有片面之處甚至是誤區(qū)，我們有進(jìn)一步深入研究和澄清的必要。作為這個領(lǐng)域的“后發(fā)者”只有客觀地認(rèn)識發(fā)達(dá)國家政府在第三部門中的歷史作用，不去盲目地照搬發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，才能基于中國的情況更好地建設(shè)和發(fā)展自己的第三部門，引導(dǎo)政府在第三部門發(fā)揮恰當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>

本文主體部分關(guān)于對美國政府與第三部門關(guān)系的片面認(rèn)識分為三部分，通過分析美國不同歷史時期政府在第三部門發(fā)展中的作用來澄清認(rèn)識的誤區(qū)，以深化對以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家歷史經(jīng)驗的認(rèn)識。本文發(fā)現(xiàn)：歷史上美國政府與第三部門的互動領(lǐng)域是多樣化的，在特定歷史階段二者的關(guān)系是復(fù)雜而不是單一的，難以用單一的“合作”或“沖突”概括；經(jīng)常被忽略的是美國政府對第三部門規(guī)制的歷史演變，這是二者互動和博弈的重要過程；美國戰(zhàn)后政府與第三部門的合作并非完全是政府放權(quán)的結(jié)果，反而是繼二十世紀(jì)初放任自流之后政府重新加強(qiáng)對第三部門干預(yù)的結(jié)果。需要說明的是，第三部門是通過志愿提供公益的組織集合，非營利組織是其中重要的組織形式，因此本文通過政府與非營利組織的互動來反映政府與第三部門的關(guān)系。

一、美國政府與第三部門關(guān)系：合作是不是主流

國內(nèi)外的許多研究認(rèn)為政府與第三部門之間的合作是美國歷史上的主流，但筆者通過對美國歷史特定階段的考察，發(fā)現(xiàn)在同一個歷史階段中，二者的關(guān)系是復(fù)雜而且多樣的，既有合作又有張力。

（一） 現(xiàn)有研究及其反思

對政府與第三部門關(guān)系最常用的概括是二分法——合作和沖突，關(guān)于美國政府與第三部門關(guān)系的研究也不例外。以薩拉蒙為代表，國外許多研究認(rèn)為在歷史上美國政府與第三部門關(guān)系是以合作為主的。尼爾森在其著作中較為完整地回顧了美國從殖民地時期開始的政府與非營利組織的關(guān)系，認(rèn)為政府與非營利組織合作是美國的傳統(tǒng)［1］25-48。薩拉蒙則考察了二戰(zhàn)后美國政府與非營利組織密切的合作伙伴關(guān)系［2］286-295。國內(nèi)在這方面的研究有明顯的階段劃分。秦暉的《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化》翔實考察了主要西方國家（英國、法國、美國）的第三部門現(xiàn)代化歷程，主要從三個階段研究美國政府與非營利組織的關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)，美國民族國家形成后，國家為了獲得合法性，打壓非營利組織的發(fā)展；在二戰(zhàn)后，國家與非營利組織合作，共同完成公共服務(wù)職能。因此，國家與第三部門的關(guān)系是先沖突，后合作［3］123-154。

可以看到，現(xiàn)有的研究為對美國各歷史階段政府與第三部門關(guān)系的認(rèn)識定下了基調(diào)，就是合作或是沖突。但是詳細(xì)考察美國相關(guān)歷史會發(fā)現(xiàn)，在許多歷史階段，難以單獨(dú)用沖突或合作來概括那個階段的政府與第三部門關(guān)系，相反，二者的關(guān)系通常是復(fù)雜而且多變的。最典型的例子是在美國早期歷史中，美國部分州政府確實與非營利組織沖突不斷，但同時保持著較為密切的合作關(guān)系。

（二） 美國的歷史經(jīng)驗

最能夠反映美國政府與第三部門復(fù)雜關(guān)系的是美國建國初期到二十世紀(jì)初的北方地區(qū)（特別是新英格蘭地區(qū)） 的歷史。在這個階段，州政府維持著與非營利組織復(fù)雜而多變的關(guān)系。一方面，州政府在教育、科技、醫(yī)療等諸多領(lǐng)域給予非營利組織大量的資金援助，將公共服務(wù)供給的職能委托給非營利組織；另一方面，州政府沒有對非營利組織放任自流，而是通過讓政府人員成為非營利組織管理委員會成員的方式保持對非營利組織內(nèi)部管理事務(wù)的監(jiān)控和干預(yù)。

1.政府對非營利組織的資金資助和公共服務(wù)職能委托

這一階段，北方州政府對一些非營利組織提供資金支持，在醫(yī)療、科學(xué)、教育、救濟(jì)等領(lǐng)域都是如此。以政府資金支持最密集的領(lǐng)域之一教育領(lǐng)域為例，英屬北美殖民地共成立了九所非公立的高等教育機(jī)構(gòu)，殖民地時期及建國后的一段時間，高等教育機(jī)構(gòu)與政府的資金關(guān)系是密切的，或在成立時候依賴于政府的資助，或在成立后的日常經(jīng)營運(yùn)作依賴政府的資助，或者二者兼有［4］96。

關(guān)于政府對教育機(jī)構(gòu)的資金支持，最有代表性的是哈佛學(xué)院與政府的資金關(guān)系。馬薩諸塞殖民地法院在成立時捐贈給哈佛學(xué)院400英鎊，并為哈佛學(xué)院頒布了特許狀。哈佛學(xué)院還獲得政府的查爾斯鎮(zhèn)渡船租金作為資金。1652年，馬薩諸塞全體大會捐贈了2000英畝土地給哈佛學(xué)院。1654年，馬薩諸塞法院又決定每年用稅收中的100英磅支持哈佛學(xué)院發(fā)展［1］27。

這一階段，北方地區(qū)的政府不僅與非營利組織有密切的資金往來，而且還委托非營利組織履行醫(yī)療、教育、救濟(jì)等多方面的公共服務(wù)職能，在法律上正式認(rèn)可了非營利組織的地位，而政府本身很少參與到實際的服務(wù)過程當(dāng)中去。在北部地區(qū)，賓夕法尼亞州的賓夕法尼亞醫(yī)院正是依靠政府的資助才能為窮人看病的，賓夕法尼亞醫(yī)院接收的患者中有三分之一以上是窮人［1］27。北部的高等教育機(jī)構(gòu)在接受政府資助的同時，仍然保持著非公立大學(xué)的法律地位，并享有較高程度的自治權(quán)，向社會提供教育服務(wù)。

2.政府對非營利組織的監(jiān)控和干預(yù)

北方各州政府也存在對非營利組織的監(jiān)控和干預(yù)的現(xiàn)象，最常用的做法是政府人員參與到非營利組織的管理委員會中。1780年的馬薩諸塞州憲法繼承了殖民地時代州政府監(jiān)督哈佛學(xué)院的傳統(tǒng)，讓州長、參議員等政府人員參與學(xué)院監(jiān)事會［5］。雖然這些來自政府的成員是以私人身份參與學(xué)校的管理，并不代表政府的利益，但在實際決策和行為的時候，這些政府成員難免或多或少地考慮到政府的利益［6］147，借此政府也對非營利組織施加了一定影響。

（三） 小結(jié)

通過以上簡單回顧可以看出，這一時期美國政府與非營利組織之間呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的關(guān)系：一方面政府非常積極地將公共服務(wù)職能“委托”給非營利組織承擔(dān)，而且樂意給予它們資金支持；另一方面，政府對非營利組織又不完全信任，因此通過其他手段保持著對非營利組織的監(jiān)控和干預(yù)，合作與沖突交織其中，現(xiàn)有研究試圖用簡單的合作或沖突概括二者關(guān)系的做法顯然是不成立的。

二、美國政府與第三部門關(guān)系的互動領(lǐng)域：資金支持和服務(wù)提供職能的歸屬

大多數(shù)研究對美國第三部門與政府互動關(guān)系歷史的挖掘側(cè)重兩個方面，一個是二者的資金往來，另一個是社會服務(wù)提供職能在二者之間的分配。但是，在美國政府與第三部門關(guān)系演變歷史中還有一個往往會被忽略的重要方面，就是政府對第三部門的規(guī)制，特別是第三部門的法律地位和政府的權(quán)力邊界劃分。

（一）現(xiàn)有研究及其反思

現(xiàn)有對政府和第三部門關(guān)系演變的研究大多從兩個方面展開——資金方面和社會服務(wù)提供職能方面。政府對非營利組織的資金支持是學(xué)者們最常關(guān)注的互動領(lǐng)域之一，它也是證明二者合作關(guān)系的重要證據(jù)之一，它在薩拉蒙等代表性學(xué)者的著作中都有涉及［2］286-295。社會服務(wù)提供職能的歸屬是另外一個常見互動領(lǐng)域。秦暉的《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化》一書就是以國家與非營利組織“爭奪”社會服務(wù)提供職能為線索來講述西方國家第三部門現(xiàn)代化歷史的。西方民族國家興起后，國家為了獲得合法性，打壓前現(xiàn)代的教會組織并成為新的福利提供者，同時壓制非營利組織的發(fā)展；二戰(zhàn)后，福利國家危機(jī)最終結(jié)束了國家對非營利組織的壓制，國家才重新將公共服務(wù)職能交予第三部門［3］123-154。

這些研究雖然帶給了我們觀察政府與第三部門關(guān)系歷史演變的不同視角，但是仍然忽略了另外一個重要的互動領(lǐng)域，即規(guī)制領(lǐng)域。這里的規(guī)制主要指政府對非營利組織法律地位的認(rèn)定、政府在非營利部門領(lǐng)域的權(quán)力邊界等重要的法律和政治問題，這也是政府與第三部門關(guān)系當(dāng)中更本質(zhì)的問題。

事實上，在美國政府與第三部門互動的歷史中，有相當(dāng)一部分內(nèi)容是政府與第三部門在博弈中劃分權(quán)力（權(quán)利）邊界、政府對非營利組織法律地位的認(rèn)定等，這些構(gòu)成二者另外一個重要的互動領(lǐng)域——政府規(guī)制。明確的法律地位、清晰的權(quán)力邊界劃分是當(dāng)前美國政府與第三部門互動順暢運(yùn)作的基石，它并非一蹴而就，而是各級政府和法院以及非營利組織之間長期反復(fù)博弈的結(jié)果。不考察政府對非營利組織的規(guī)制方面，就無法很好地理解政府與非營利組織之間的關(guān)系。

（二） 美國的歷史經(jīng)驗

美國歷史上政府對非營利部門的規(guī)制經(jīng)歷了許多里程碑式的事件，其中之一是1816年的達(dá)特茅斯學(xué)院案。這個案例劃清了政府與學(xué)院之間的界限，在美國非營利組織發(fā)展史上有著重要意義。達(dá)特茅斯學(xué)院成立于1755年，位于新英格蘭的新罕布什爾州，于1769年獲得英王特許狀，受到英國法律承認(rèn)。美國建國后，達(dá)特茅斯學(xué)院發(fā)展迅速，繼續(xù)作為私立慈善組織提供教育服務(wù)。從資金領(lǐng)域看，達(dá)特茅斯學(xué)院和殖民地其他高等教育機(jī)構(gòu)一樣接受政府資助。在內(nèi)部事務(wù)方面，十九世紀(jì)初期以前，達(dá)特茅斯學(xué)院同樣與州政府保持著密切關(guān)系。新罕布什爾州州長是董事會的當(dāng)然成員，董事會其他所有成員都是新罕布什爾州和佛蒙特州的重要政客和政府官員［5］。

1816年新罕布什爾州政府試圖完全控制達(dá)特茅斯學(xué)院，將其公有化。這遭到了達(dá)特茅斯學(xué)院的堅決抵抗，達(dá)特茅斯學(xué)院最終上訴到聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院支持達(dá)特茅斯學(xué)院的主張，肯定了學(xué)院的私人慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì)，認(rèn)定州政府的行為侵害了學(xué)院董事會的權(quán)利。達(dá)特茅斯學(xué)院案對非營利組織的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。正如馬歇爾法官在判決書中所說：“幾乎所有的慈善社團(tuán)，為促進(jìn)宗教、慈善事業(yè)和教育而創(chuàng)辦的那些慈善社團(tuán)，都是同一性質(zhì)的。此判例是適用于所有同類案件的法律?！边@意味著此后政府不能侵犯非營利組織的財產(chǎn)，不能輕易干涉非營利組織內(nèi)部事務(wù)［4］134-135。

（三） 小結(jié)

政府與非營利部門互動的內(nèi)容不僅包括資金支持和公共服務(wù)職能劃分，還有根本的政府權(quán)力界限劃分、非營利組織法律地位的認(rèn)定等規(guī)制內(nèi)容。達(dá)特茅斯學(xué)院案只是美國政府規(guī)制演變歷史中的里程碑事件之一，但是它卻表明，二戰(zhàn)后的美國“監(jiān)管國家”的雛形早在十九世紀(jì)初就已經(jīng)開始形成。現(xiàn)代美國政府與第三部門運(yùn)轉(zhuǎn)良好的關(guān)系可以追溯到十九世紀(jì)的政府規(guī)制的保障作用，它構(gòu)成了政府與第三部門關(guān)系的基石，是資金關(guān)系和職能分配關(guān)系的基礎(chǔ)。在對美國政府與第三部門關(guān)系的歷史考察中如果忽視了對政府規(guī)制的研究，則是忽略了政府與第三部門互動的一條重要線索。

三、戰(zhàn)后政府與第三部門的合作關(guān)系：權(quán)力下放還是控制加強(qiáng)

國內(nèi)許多研究把二十世紀(jì)七十年代之后西方國家政府與第三部門的合作看作是政府權(quán)力下放和控制減弱的結(jié)果，但是通過回顧比較美國和歐洲二十世紀(jì)的第三部門發(fā)展史，會發(fā)現(xiàn)美國與歐洲的政府在和第三部門關(guān)系上有著不同的發(fā)展軌跡，美國戰(zhàn)后政府與第三部門的合作實際是政府控制加強(qiáng)和回歸的結(jié)果。

（一）現(xiàn)有研究及其反思

國內(nèi)許多研究將西方國家二十世紀(jì)七十年代之后第三部門的興起看作是國家控制減弱和權(quán)力下放的結(jié)果，在這一點(diǎn)上美國和歐洲并沒有太大區(qū)別，比如秦暉在《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化》中采用的就是這樣的處理方式，探索了歐洲和美國第三部門現(xiàn)代化途徑的共性，即從政府壓制第三部門到政府放松對第三部門的控制。

這種經(jīng)典的“壓制—放松”解釋將國家與第三部門之間的關(guān)系刻畫成“零和游戲”，認(rèn)為二者力量此消彼長。它深遠(yuǎn)的政治哲學(xué)理論基礎(chǔ)，既包括早期的宗教政治哲學(xué)、保守主義政治哲學(xué)，也包括近年來的新自由主義，這些思想的共性是認(rèn)為國家權(quán)力不應(yīng)當(dāng)干預(yù)民間組織提供公共服務(wù)，突出“權(quán)力之惡”。二十世紀(jì)八九十年代后，伴隨著第三波民主化，全球許多國家的公民社會的活躍程度進(jìn)一步提高，非營利組織經(jīng)常被當(dāng)作公民社會的代表。在國家—社會關(guān)系的研究中，許多學(xué)者認(rèn)為國家從壓制公民社會到放松對公民社會的控制是一個歷史規(guī)律和趨勢，而非營利組織既然作為公民社會的代表和實體組織，其與國家之間的關(guān)系也就被這樣套用了。

然而，這樣的論述欠缺細(xì)致的歷史考量。某一個歷史階段政府對非營利組織的控制是增強(qiáng)還是減弱，這是一個相對而不是絕對的判斷，是與之前的歷史階段相比而得出的判斷。如果研究美國和歐洲在二十世紀(jì)七十年代之前的歷史，會發(fā)現(xiàn)那個階段美國和歐洲擁有不同的政府與第三部門關(guān)系，因此，在二十世紀(jì)七十年代之后美國和歐洲政府與第三部門關(guān)系雖然表面上看起來相似，但是背后卻是截然不同的歷史發(fā)展結(jié)果。

（二） 美國和歐洲的歷史經(jīng)驗

事實上，秦暉在《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化》中對政府與第三部門關(guān)系演變的歸納更符合歐洲大陸國家的經(jīng)驗。二戰(zhàn)后，歐洲國家成功建立福利國家，國家包攬了“從搖籃到墳?zāi)埂钡慕^大多數(shù)社會服務(wù)，為公民提供優(yōu)越的社會福利。此時非營利組織不發(fā)達(dá)，幾乎沒有它們發(fā)展的空間。二十世紀(jì)七十年代末，福利國家問題重重，難以為繼，歐洲大陸國家迫不得已放棄福利國家的政策，把社會服務(wù)委托給非營利組織承擔(dān)，這才有了第三部門的興起和現(xiàn)代化。歐洲戰(zhàn)后經(jīng)驗確實是國家控制從緊到松的過程。

而美國的經(jīng)驗就有很大不同，在二十世紀(jì)三十年代之前，美國的非營利組織大多處于放任自流的狀態(tài)，與政府之間鮮有合作。美國非營利組織的黃金年代始于二十世紀(jì)初到二十世紀(jì)二十年代，那個時期美國經(jīng)濟(jì)空前繁榮，涌現(xiàn)出大量私人基金會和慈善機(jī)構(gòu)。此時杰弗遜的大眾民主色彩已經(jīng)消失殆盡，內(nèi)戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，一大批工業(yè)資本家崛起，到二十世紀(jì)初，他們的財富空前豐富，開始向社會福利增加投資，建立了一大批基金會和慈善組織［7］。這個時期的非營利組織與政府之間合作不多，富豪們建立的基金會財力雄厚，根本不依賴于政府的資金支持。按照尼爾森的話說，這個階段是美國歷史上政府與第三部門互動較少的時期［1］43-48。與歐洲不同，美國政府與第三部門合作的重新開始是在羅斯福新政時期，羅斯福新政雖然加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的福利責(zé)任，但是在社會服務(wù)提供的操作上仍延續(xù)了與非營利組織合作的傳統(tǒng)。戰(zhàn)后政府與非營利組織的合作和互動有所增加，到二十世紀(jì)七八十年代之后二者的合作更是成為制度化的合作。

相對于二十世紀(jì)初非營利組織的放任自流，戰(zhàn)后美國政府與非營利組織的合作其實是政府對非營利部門的事物進(jìn)行干預(yù)的卷土重來，政府再一次將非營利組織的活動與政府意向結(jié)合起來，非營利組織又成為政府社會服務(wù)的委托對象，與政府展開密集的合作。這與歐洲經(jīng)驗形成了鮮明對比。

（三） 小結(jié)

二十世紀(jì)七十年代之后，美國和歐洲都呈現(xiàn)出政府與第三部門密切合作的繁榮景象，但是有意思的是，美國和歐洲走了兩條不同的路，才達(dá)到這相似的結(jié)果：美國政府強(qiáng)勢回歸，結(jié)束了第三部門放任自流的狀態(tài)，重新開始與第三部門的合作；而歐洲政府被迫放棄福利國家壟斷的社會服務(wù)職能，為第三部門減壓解綁，開始與第三部門合作。因此，簡單地把美國戰(zhàn)后第三部門的繁榮歸結(jié)為政府控制的減弱和權(quán)力的下放是站不住腳的。

四、總結(jié)和啟示

以上三個部分用十八世紀(jì)至二十世紀(jì)的美國政府與第三部門互動史實的一些片段，深入討論了美國政府與第三部門關(guān)系演變歷史中的三個問題，澄清了現(xiàn)有研究中對美國政府在第三部門發(fā)展中的作用的模糊甚至錯誤的認(rèn)識。如果把三個問題結(jié)合起來看，也可以得出關(guān)于美國政府與第三部門關(guān)系的一般性認(rèn)識。

第一，政府與第三部門的互動領(lǐng)域是多樣性的。不僅在當(dāng)代政府監(jiān)管高度發(fā)達(dá)的背景下非營利組織的運(yùn)作處處與政府有交集，即便在美國建國初期政府能力不那么強(qiáng)大的時候，非營利組織與政府的互動領(lǐng)域也是相當(dāng)豐富的，包括資金、公共服務(wù)提供、法律認(rèn)可、政府對非營利組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)等。在任何一個歷史階段，美國政府規(guī)制都可謂無所不在，而且形式相當(dāng)豐富。

第二，互動領(lǐng)域的多樣性決定了任何一個歷史階段的美國政府與第三部門關(guān)系都是錯綜復(fù)雜的，只關(guān)注一個領(lǐng)域無法獲得全景式的二者關(guān)系。例如，二者可能在資金和服務(wù)領(lǐng)域合作密切，但政府仍然試圖干預(yù)非營利組織的內(nèi)部事務(wù)，或不承認(rèn)非營利組織的法律地位；政府可能一方面鼓勵非營利組織有所作為，另一方面對非營利組織進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。對這些情況很難用一個簡單的“鼓勵”或“壓制”、“合作”與“沖突”概括。另外，如果不結(jié)合每個國家自身的傳統(tǒng)和歷史變遷過程，無法輕易地評判政府與第三部門的關(guān)系是政府放松控制還是加強(qiáng)控制的結(jié)果。

第三，政府與第三部門關(guān)系維度的多樣性和關(guān)系的復(fù)雜性決定了對政府與第三部門關(guān)系的理解必須結(jié)合具體歷史語境和國情。對于中國第三部門的建設(shè)來說，美國的經(jīng)驗告訴我們，不能忽略我國國情而盲目照搬西方經(jīng)驗，國家一味下放權(quán)力是不可取的。而且，西方國家減輕管制的前提是國家監(jiān)管比較完善，西方國家甚至在減輕管制的同時加強(qiáng)了國家監(jiān)管。而發(fā)展中國家往往在監(jiān)管方面有所不足，監(jiān)管是國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)干預(yù)而不是退縮的領(lǐng)域?？偟膩碚f，我國要結(jié)合具體國情，既要給第三部門適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，減少不必要的管制，又要健全和完善對第三部門的監(jiān)管，避免盲目的權(quán)力下放，將權(quán)力下放和權(quán)力建設(shè)結(jié)合起來。

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