中國古代監(jiān)察官的權力制約機制及當代啟示

李雪

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001）

一、自中國古代監(jiān)察官演變至當代監(jiān)察官

（一） 監(jiān)察官的歷史沿襲

中國古代監(jiān)察官制度配置久遠，可以追溯至西周的御史之職：“周公使管仲監(jiān)殷，執(zhí)法在旁，御史在后?！鼻乇O(jiān)察機構的一般官員為御史，又稱監(jiān)御史、監(jiān)察史，是為監(jiān)察官。東漢后期，朝綱輪轉于外戚和宦官之間，監(jiān)察官員要么潔身自好不敢履職，要么成為外戚宦官的黨羽，為虎作悵，“上承權貴，下積私賄”。西晉時，監(jiān)察更是一句空話，監(jiān)察官甚至成為權臣的爪牙和鷹犬。隋朝時，隋文帝對百姓寬仁，但對官吏管束極嚴，重視選用正直、敢言之人任監(jiān)察官。唐朝對監(jiān)察官十分重視，要求監(jiān)察官“清正廉明、剛正不阿、指陳得失、無所回避、嫉惡如仇”，御史大夫之下設中丞二人，專管監(jiān)察執(zhí)行，是為專一的監(jiān)察官，同時對監(jiān)察官授予極大權力而并無對其監(jiān)管之措，監(jiān)察官之勢成為安史之亂的主要力量，成為藩鎮(zhèn)割據的實際主導力量，但安史之亂后，宦官將監(jiān)察權分散，導致了監(jiān)察官參與了朋黨之爭。而宋朝為實現(xiàn)對監(jiān)察機構內部的分權掣肘建構了比較完善的“六監(jiān)官”制度。在元朝，御史臺與中書、樞密平列，元世祖說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺朕醫(yī)兩手。”御史臺的監(jiān)官成為“醫(yī)兩手”之利器［1］。元世祖的“重臺之旨”為元繼任者所奉行。明太祖朱元璋深知，夯實吏治是避免重蹈元末農民起義覆轍之術，因此對于監(jiān)察機關和監(jiān)察官員的任用和權力掌控非常重視，他對御史的態(tài)度：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀盡系于此，而臺察之任尤為請要”［2］。

可見，監(jiān)察官制度由來已久。王朝統(tǒng)治者為了維護家天下與專制統(tǒng)治大都注意整飭吏治，作為天子耳目的監(jiān)察官有一定的獨立性，使其在整個官僚體系中處于以卑臨尊的態(tài)勢，成為封建官僚機器正常運轉的潤滑劑。中國古代監(jiān)察官，就其所掌握的權力而言所涉及的范圍幾乎覆蓋了國家活動的各個領域。但即使是完備的制度在專制主義中央皇權下也不可能使猖獗的腐敗真正得到遏制，其根本原因在于皇權高于一切。監(jiān)察官毫不例外地被完全操縱和控制在皇帝手中，對監(jiān)察官的任用、對監(jiān)察制度的實施效能，尤其對監(jiān)察官權力的限制和控制直接影響到監(jiān)察工作的結果。在遇明君時，如明初監(jiān)察官皆能激濁揚清、除奸革弊，而在西漢后期，皇帝荒政，對監(jiān)察官的放任使監(jiān)察職能盡失，吏治日益腐敗，監(jiān)察制度也趨于崩壞。對監(jiān)察官本身權力的限制缺乏有效的監(jiān)督部門，僅憑皇帝一人的“收放”無法達到真正的政治清明，因為最高統(tǒng)治者最關心的是依靠這些權力制衡、相互掣肘的制度去維護皇權專制，而對于于此無礙的監(jiān)察官的權力尋租、徇私舞弊、尸位素餐、結黨營私的行為則是睜一只眼閉一只眼，其結果只能是反腐敗的制度演變成了腐敗的幫兇。

（二） 當代監(jiān)察官制度

當代監(jiān)察官制度，不僅是對中國古代傳統(tǒng)官職的繼承，更是結合當代社會發(fā)展實際并借鑒優(yōu)秀傳統(tǒng)的制約機制來指導當下制度建設的寶貴經驗。黨的十九大前夕，根據中共中央和全國人大的相關方案和決定，國家監(jiān)察體制改革進入了實質性推進階段，京、晉、浙的試點成效顯著，在國家監(jiān)察體制改革的推動下，監(jiān)察官制度呼之欲出。當代的監(jiān)察官制度既是對中國古代監(jiān)察官制度的沿襲又與中國古代監(jiān)察官制度有本質的不同。黨的十九大后，國家監(jiān)察體制改革日漸深化，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》公布提出實行監(jiān)察官制度，該草案明確規(guī)定了監(jiān)察機關的基本定位、監(jiān)察程序、監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責、監(jiān)察權限等基本內容。

二、中國古代監(jiān)察官的制度化制約機制

（一） 中國古代監(jiān)察官的制度化制約條例

御史臺既是“守法之司”，又是“紀綱之司”?！胺裁C之道，自法制始，奉法守治，由御史出者也”［3］；“欲正百官，必自御史始”［4］。古代監(jiān)察官權力的膨脹是其自身腐敗的加速劑，監(jiān)察官的權力腐敗引起吏治的進一步惡化，因此歷代封建統(tǒng)治者對監(jiān)察官的權力都采取了不同形式的制約尤其是以立法形式規(guī)定了監(jiān)察責任制和行為準則。而在以儒家文化為主流文化的傳統(tǒng)社會，深厚的非制度倫理基礎曾發(fā)揮了一定的效能，長期發(fā)展形成的監(jiān)察官自覺遵守的道德規(guī)范，主要依靠封建道德禮教、儒家傳統(tǒng)思想、社會價值取向等作支撐。對古代監(jiān)察官權力的制度性制約機制主要有下列幾個方面。

1.依“法”而監(jiān)

這里的法是古代之法，不同于法治的法，如秦《秦律》、漢《刺史問事六條》《晉書·刑法志》等規(guī)定了對監(jiān)察官失職的處置條例；《唐律疏議·職制律》中“監(jiān)臨主司受財而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹絞；不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流”［5］是對監(jiān)察官犯受賄罪嚴格的處罰；又唐律規(guī)定，疏文云“即糾彈之官，謂據令應合糾彈者，若有憎惡前人，或朋黨親戚，挾私飾詐，妄作糾彈者，并同‘誣告’之律”，防止監(jiān)察官徇私誣告，對收受財物的論處更有明確的規(guī)定；對監(jiān)司官的出巡有明確的限制，“不得赴州郡筵會及收受上下馬饋送”［6］；元代《臺綱·設立憲臺格例》規(guī)定“諸承追取合審重刑及應招刷文案，若有透漏者，委監(jiān)察糾察”并制定了關于泄密的處罰；明《憲綱》還規(guī)定，巡按御史“務使民安政舉而己”，“不必另出己見，多立法例”，規(guī)定了監(jiān)察官的權限不得干預行政軍務等［7］；金代金世宗對宰悼說：“臺官當盡絕人事，諫官、記注官與聞議論，亦不可與人游從”，規(guī)定御史不得私自與地方貴族相見，“恐有私徇”［8］。

這些法規(guī)典章制定內容翔實、細致可考，對于監(jiān)察官權限、活動范圍以及監(jiān)察內容、方法、手段、禁忌之處規(guī)定得非常具體，中國古代對監(jiān)察官的制度制約已經相當完善。

2.上下左右的牽制監(jiān)督

中國古代歷史上對左右的牽制監(jiān)督一直是融入到職官制度之中的。如秦漢的官制是從中央到縣鄉(xiāng)組成的垂直系統(tǒng)即政務系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、治安系統(tǒng)、教化系統(tǒng)。這是根據系統(tǒng)內容不同從上到下實行的監(jiān)督考核機制，是縱向的［9］。在橫向上既有主次之分又有互監(jiān)之責。這種縱橫有屬、左右牽制監(jiān)督的設官原則和治官之制一直為各代沿襲。這些制度和原則在一定程度上規(guī)定著監(jiān)察官的權限和活動，采用互糾互察的方式，既保證了監(jiān)察工作的有效發(fā)揮，又能防止其失職越權。

唐宋時御史臺與尚書省互相監(jiān)督，監(jiān)察御史對尚書六部進行監(jiān)察，稱為“六察官”，相反尚書左右丞可彈劾御史臺職官的過失。宋還加強了尚書省“掌奏御史失職”之權，設“三都司御史房”專司彈劾御史、按察使的失職行為，記載監(jiān)察官的糾察績效留為年終黜陟。明朝設立都察院、按察司、六科給事中即中央、地方監(jiān)察機關和中央六部中各部所設的監(jiān)察官，上下級之間可糾察彈劾，是為“御史與都御史例得互相糾繩”［10］。在這種上下級監(jiān)察的基礎上政府又確立了各級自上而下以長官負責的監(jiān)察制度，使上下級之間的監(jiān)察官相互承擔責任，其目的在于加強各級監(jiān)察官之間的相互稽查監(jiān)督，這是立足于“防弊”之上的舉措。

專制制度之下的上下左右牽制，始終是官僚體系內部的監(jiān)督，加之交流渠道的閉塞導致外部監(jiān)督的失效，因此，始終在內部官僚體制之下的監(jiān)督，必然使權力帶有封閉性的特征，并不能根本上實現(xiàn)對權力監(jiān)督制約的目的。

3.職官之法

除了上述專門針對監(jiān)察官設立的法律、法規(guī)，監(jiān)察官作為中國古代官職的一類，有關職官之法同樣適用于對監(jiān)察官權力的制約。如秦漢創(chuàng)制時期已有了職官管理的行政法規(guī)，包括有關官吏監(jiān)察的《效律》、有關官吏為官之道和法紀的《為吏之道》、防止諸官結黨營私的《阿黨附益之法》。唐宋有關監(jiān)督的法律規(guī)范如《唐律疏議》中的《職制篇》《廄庫律》《擅興律》都規(guī)定了官吏的職責和失職瀆職行為要承擔的法律責任，以刑罰為主，用最嚴厲的強制制定監(jiān)督官吏，防止任何官吏濫用權力。唐代玄宗年間制定的中國歷史上第一步專門的行政法典《唐六典》，是一部對于包括監(jiān)察官在內的職官的監(jiān)督法。

（二） 中國古代監(jiān)察官的歷史作用分析

各種監(jiān)察官的制度性制約機制在中國歷史的各個階段都發(fā)揮了有效的作用，太平盛世多有賢君明相重視對監(jiān)察官的監(jiān)督，而衰敗之世中央多疏于監(jiān)督。監(jiān)察官的清正廉潔關系到監(jiān)察機器的正常運轉，關系到上層建筑的自我調節(jié)，在某種意義上，保證監(jiān)察官權力的合理運用，有利于中央決策者實行自上而下又自下而上的監(jiān)督，及時地掌握吏治民情，起到對各級官吏和政府加以震懾的作用，督促他們恪盡職守保持吏治清廉，提高工作效能。

但古代對監(jiān)察官權力制約機制的根本缺陷在于人治而不是真正的法治，“權力制衡”并非真正權力之間的制約，而是以上對下的絕對控制為特征的，監(jiān)察官只有服從的義務，這也正是中國封建社會權力腐敗盛行的主要原因。這種權力制約的內容是人治，以人（皇帝）為根本，而法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，服從的法律應當本身是制定的良好的法律”［11］，因此，古代監(jiān)察官制度采取的這種人治而不是法治的治理方式，無法從根本上遏制腐敗現(xiàn)象。

三、中國古代監(jiān)察官制度的當代借鑒

（一） 對監(jiān)察官權力制約的原因

對監(jiān)察權力正常運行的保護措施和方式只有監(jiān)督和制約，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止［12］”?！皺嗔Ρ仨毐环指罨蚍峙洌脖仨毐恢圃?，它有分散也有集合的功能。”［13］對權力的制約的目的在于防止權力腐敗和濫用權力?！耙话銇碇v，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗，處于現(xiàn)代化進程中的國家比傳統(tǒng)社會國家的腐敗更普遍”［14］。現(xiàn)代化進程中的國家之所以更容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象，從根本上講是由于舊的權力制約機制被打破，而新的權力制約機制尚未完全形成，公共權力失去控制，缺乏必要的制約。

現(xiàn)實中的人們對于權力具有極強的依賴性，而權力的兩面性使得在完善當代監(jiān)察官制度的同時，更有必要將監(jiān)督的重點放在對監(jiān)察官權力運行過程的監(jiān)督上，不能因為它是一種專門對其他行政權力進行監(jiān)督的特殊權力，而令其游離于權力監(jiān)督之外。借鑒中國古代對于監(jiān)察官權力的制度性制約機制，在當代政治體制中，針對當前監(jiān)察官隊伍之中仍然存在知法犯法、執(zhí)法不嚴、以權謀私的腐敗現(xiàn)象，中央應進一步加強對監(jiān)察官權力的制約。

（二） 現(xiàn)實制度性制約的回顧

在現(xiàn)代國家中，監(jiān)察機關不是保險箱，監(jiān)察官也不具有“免疫力”。李克強總理提出的推行政府工作部門權力清單制度，對監(jiān)察官開出的權力清單，即規(guī)定了監(jiān)察官的監(jiān)察范圍，能監(jiān)察什么，不能監(jiān)察什么，也規(guī)定了怎樣監(jiān)察。因為權力的透明是對權利的保障，這也是當前我們要實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設新目標的必由之路，所以公開監(jiān)察官的“權力清單”更是必要之措。監(jiān)察官權力本身的相對獨立性和特殊性難免使人們對其權力運行的公正性心存疑慮。權力越大，責任就越多，權力越清晰，責任就越明確。監(jiān)察官“權力清單”和“責任清單”的相互配合，既強調了權力與責任的對等性，又構成了針對權力運行的問責機制。

不僅要把“權力放在陽光下”，還要把“權力放在制度的籠子里”，這是習近平總書記在中共十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上作出的重要論斷。只有真正地把權力關進制度的籠子里，才能從根本上解決監(jiān)察權濫用的問題。黨的十八大以來，中央三令五申要求所有行政執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范化，同樣包括監(jiān)察官在內的執(zhí)法人員的權力的規(guī)范運用。只有把執(zhí)法人員的權力納入到法治的框架內，才能真正地做到對權力制約。

（三）對監(jiān)察官權力制約的思考

1.法治國家的建立

法治國家要求依法治國，這里的法是指受到民眾的普遍認同，并且其服從的法律本身應當是制定的良好的法律，是區(qū)別于人治的，以法為最高的準則。中國古代的歷史實踐證明，單純的以德治國、以禮治國，單純依靠道德教化來遏制權力的腐敗是不行的，唯有堅持用法律對權力的制約才是最徹底最持久的治國之道。建立社會主義法治國家是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，法治國家的要義之一就是限制公共權力的濫用，因此，監(jiān)察權作為監(jiān)督公共權力的特殊權力并未排除在外。

2.內外監(jiān)督相結合

對監(jiān)察權的監(jiān)督應包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察機關內部監(jiān)督、政黨監(jiān)督和公眾監(jiān)督的內外監(jiān)督相結合，只有“零容忍”才能“零腐敗”。信息化的社會強化了大眾輿論的監(jiān)督制約作用，為外部監(jiān)督機制的運行提供了可能，加上公眾政治心理的養(yǎng)成，內外部監(jiān)督相結合更加現(xiàn)實。因此，信息化的社會更要充分發(fā)揮公眾的輿論監(jiān)督作用，明確監(jiān)察官的權力清單，把權力放在制度的籠子里。

3.監(jiān)察權力責任追究制

建立健全監(jiān)察責任追究機制，就要堅持權力與責任相結合的原則，同時要通過運用法的合理性來實現(xiàn)對監(jiān)察官工作隨意性的制約。一套健全完備的責任機制是有效運用監(jiān)察權力的重要制度保證，其意義在于它有利于使監(jiān)察官感受到自身的責任所在，提高監(jiān)察官對權力運用的謹慎程度，明確責任清單，從而認真正確地行使行監(jiān)察權，有效地完成監(jiān)察工作。目前我國尚未建立起科學有效的監(jiān)察責任機制，同時也缺乏相應的處罰追究機制，這為少數(shù)監(jiān)察官濫用權力留下了真空地帶，其結果是不僅會讓人民對監(jiān)察制度產生質疑，也難以更好地實現(xiàn)監(jiān)察官的監(jiān)督職能，更有可能折損黨和政府的形象，使得腐敗出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。因此，國家必須盡快建立科學嚴格的行政監(jiān)察責任追究機制。

4.監(jiān)察官的輪換制度

歷史上對監(jiān)察官的職位安排并非“一勞永逸”，中國古代中央政府控制地方官員維護中央集權的輪換制的原則是地無常官、官無常居，類似于宋代的兵無常將、將無常兵。如唐朝為防遏四夷設節(jié)度使，節(jié)度使一方面總領兵，一方面理民，一方面巡察按察，其權力特大，終于造成割據一方、尾大不掉之勢，及至出現(xiàn)安史之亂。因此，監(jiān)察官的高度流動性在相當大的程度上能夠減少官員貪污腐敗、坐鎮(zhèn)一方的可能性，使得監(jiān)察官很少有機會通過長期控制某一個部門，得以結成營私舞弊的關系網。當代社會仍然存在官本位和重視人情的現(xiàn)象，監(jiān)察官長期任職一方，為腐敗和拉幫結派提供了一定的可能性，因此，實行監(jiān)察官輪換制度成為社會現(xiàn)實的必要。

5.監(jiān)察官的回避制度

監(jiān)察官的回避制度可以看作是輪換制度的一種形式，監(jiān)察官因其特殊的身份，因地緣、血緣、職位之便，不可避免地容易產生營私舞弊、黨同伐異的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土社會中，監(jiān)察官成為朝廷內外官員諂諛獻媚的對象，監(jiān)察官也會在不知覺中與不良官吏勾結在一起，敗壞朝綱和吏治，嚴重侵蝕國家機體。因此，“異地為官”可以杜絕官員與地方勢力的勾結。如元代對于御史臺長官和屬員之間、肅政廉訪使與被監(jiān)察地方官之間有明文規(guī)定不得有父子、兄弟等親屬關系。明初，朱元璋為防止大臣親屬把持科道監(jiān)察機構，規(guī)定大臣親屬不得任科道官，如有這種情況，應“對品改調”。可見，運用回避制度能夠有效地防止監(jiān)察官因抵御之便可能導致的腐敗現(xiàn)象，回避制度發(fā)揮了積極作用。因此，當代監(jiān)察官的管理應借鑒中國古代官治的回避制度，確保中央在任命監(jiān)察官時考慮到官員的籍貫、來源地等情況，防患于未然。

結語

古代監(jiān)察官制度及其權力制約機制是中國古代政治制度史上最有特色的制度之一，它關系到上層建筑的自我調節(jié)，是維護國家機器正常運轉的重要措置，是國家機器的潤滑劑，也是保證最高統(tǒng)治利益的特別手段。而對于監(jiān)察官權力的制約制度更是有效發(fā)揮監(jiān)察效能的有效機制。當代監(jiān)察官制度的有效確立也不可避免地要建立相應的監(jiān)察官制約機制加以保障。對權力的制約是有效保證權力運行的必要之措，它可以更好地發(fā)揮監(jiān)察制度的作用，保障監(jiān)察官權力的運用，更好地全面依法治國、全面從嚴治黨，建立法治國家，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象，還社會和政府一片清明的凈土。

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