建立科學有效的體制機制助力河南特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展

鄭廣建

呂萬剛

任克軍

王玉喜

在河南省編辦組織召開的“新發(fā)展理念背景下創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)治理體制機制研討會”上，與會專家學者研討了特色小鎮(zhèn)的功能、現狀、存在的問題，并對未來發(fā)展方向提出建議，達成了一定的共識。

一、特色小鎮(zhèn)的概念進一步明確

特色小鎮(zhèn)由浙江省長在2014年10月參觀阿里巴巴總部周圍建成的云棲小鎮(zhèn)時第一次公開提出。阿里巴巴上市后，1000多個千萬富翁集聚在云棲小鎮(zhèn)，其中有500多人進行自主創(chuàng)業(yè)，由此形成云棲小鎮(zhèn)獨有的特色。也就是從這時開始，浙江充分利用自身的服務型政府、互聯網經濟強省、塊狀經濟特色省、民營經濟引領省、金融資源大省，以及生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化資源豐富等獨特優(yōu)勢，擘畫的特色小鎮(zhèn)呈現出爆發(fā)式增長態(tài)勢。

從全國范圍來看，特色小鎮(zhèn)存在兩個不同的界定方式。第一種是住房和城鄉(xiāng)建設部主導的以建制鎮(zhèn)為基本單元的特色小鎮(zhèn)，就是：通過規(guī)劃引導和政策支持來培育“特色鮮明、產業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)，通過特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展，實現經濟轉型升級，進一步優(yōu)化和促進新型城鎮(zhèn)化和新農村建設；堅持突出特色、市場主導和深化改革三個原則，建成產業(yè)形態(tài)特色鮮明、美好環(huán)境和諧宜居、設施便捷完善、體制機制充滿活力的特色小鎮(zhèn)；到2020年末，力爭培育成近千個富有個性特色和發(fā)展活力的“休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)。

另外一種是國家發(fā)展和改革委員會主導的以“浙江模式”為主要特征的特色小鎮(zhèn)。該類型特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設面積一般控制在1平方公里到3平方公里左右。2017年12月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等四部門聯合發(fā)布的《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》指出，特色小鎮(zhèn)是“幾平方公里土地上集聚特色產業(yè)、生產生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺”。同時它進一步明確了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的區(qū)別：特色小城鎮(zhèn)是“擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規(guī)模、特色產業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)的產業(yè)要凸顯“特而強”，功能要體現“聚而合”，形態(tài)要求“小而美”，機制要充滿“新而活”，可以有效對接創(chuàng)新性供給與個性化需求，是大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的“雙創(chuàng)”發(fā)展平臺，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效載體。同時，還要進一步嚴格界定產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)和旅游綜合體、體育基地等專業(yè)訓練場所、鄉(xiāng)村的田園綜合體、面積較大的行政建制鎮(zhèn)與特色小鎮(zhèn)的不同。上述《意見》同時指出要充分發(fā)揮推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯席會議的作用，由國家發(fā)展改革委牽頭，國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等有關部門共同推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設工作。自此，國家發(fā)展改革委在特色小鎮(zhèn)建設中的主管和主導地位得以確立。

河南省政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認為，特色小鎮(zhèn)是“后工業(yè)化時代和城市化進程中，在主要城市（圈） 周邊一小時交通圈的范圍內，或者具有獨特自然和人文資源的地區(qū)，具有明確的產業(yè)功能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、娛樂休閑、人文關懷、生態(tài)效應、信息交流、社區(qū)公共服務等功能，是生產、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺”。鄭州大學商學院王海杰教授認為，特色小鎮(zhèn)是浙江塊狀經濟的產物，是經濟發(fā)展由數量規(guī)模型向質量效益型轉變、由低檔次向高檔次轉變的結果，它有利于克服大城市病和優(yōu)化城鎮(zhèn)體系。河南農業(yè)大學經濟管理學院吳一平教授指出，特色小鎮(zhèn)要充分體現地方特色，特別是彰顯一個地方的產業(yè)特色，形成特色鮮明的產業(yè)和項目。

吳一平

劉增榮

王海杰

劉亞軒

鄭廣建

曹慶偉

二、特色小鎮(zhèn)需要進一步明確功能和彰顯特色

特色小鎮(zhèn)建設伊始，在國家層面有國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家體育總局、國家林業(yè)局、文化部等不同部門站在各自部門的立場出臺了支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意見和有關政策。與此同時，部分行業(yè)協會也出臺了具有針對性的政策支持不同種類的特色小鎮(zhèn)發(fā)展。此外，作為建設主體的地方政府，從省級層面到市級、縣級層面，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，都出臺了一系列的文件和政策來支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，在現實的特色小鎮(zhèn)建設過程中，特色小鎮(zhèn)呈現出不同的特色，有的甚至背離了特色小鎮(zhèn)建設初衷。

河南省人民政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認為，空間視角是小和美，特征是秀美靚麗。環(huán)境優(yōu)美和鮮明地域特色是必要元素。產業(yè)視角是專和強，一定要有具有核心競爭力的特色產業(yè)。特色產業(yè)要能嵌入或者延伸到當地產業(yè)鏈之中。功能視角是聚和合，關鍵是功能融合，產業(yè)聚合和人口集中，生產、生活和生態(tài)協調，產生倍增的功能疊加效應等。制度視角是活和新，制度創(chuàng)新是決定特色小鎮(zhèn)長期可持續(xù)發(fā)展的保障。

鄭州大學商學院王海杰教授指出，特色小鎮(zhèn)的建設受到六大因素的制約。第一是資源要素，主要包括人才、資本、文化科技、信息數據等。其中人才包括企業(yè)家、研發(fā)技術人員和高素質工人等；資本包括銀行提供的貸款、信托公司提供的服務、基金公司提供的建設資金，以及VC、PE、產權投資基金、股權投資基金等；信息數據包括網絡基礎設施以及軟件服務等。第二是能力要素，既包括政府的運作協調能力，也包括企業(yè)的技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新能力。第三是產業(yè)基礎。一個特色小鎮(zhèn)既要繼承原有的產業(yè)基礎，又要在繼承的基礎上進行創(chuàng)新，原有的根本性產業(yè)很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的未來產業(yè)發(fā)展。第四是空間區(qū)位。特色小鎮(zhèn)非鎮(zhèn)非村非區(qū)，因此，一個特色小鎮(zhèn)所處的位置很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的生命力和競爭力。第五是開放程度。特色小鎮(zhèn)的開放度，特別是其產業(yè)鏈的位置決定特色小鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展，高開放度的特色小鎮(zhèn)才有發(fā)展空間。第六是制度創(chuàng)新。特色小鎮(zhèn)的治理模式，以及參與主體或者公司的法人治理結構在很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的長遠發(fā)展的后勁。總之，特色小鎮(zhèn)要提高包容性和創(chuàng)新性。

河南牧業(yè)經濟學院劉亞軒博士從特色小鎮(zhèn)與旅游的角度指出，特色小鎮(zhèn)不能簡單地認為就是開發(fā)成一個新的旅游景點，而應該按照旅游開發(fā)的規(guī)律和特色小鎮(zhèn)的開發(fā)規(guī)律來進行建設。河南農業(yè)大學吳一平教授認為，河南的特色小鎮(zhèn)建設要充分彰顯中原農耕文化，與沿海地區(qū)的特色小鎮(zhèn)要有區(qū)別，要體現歷史風情。

三、特色小鎮(zhèn)的幾種發(fā)展模式

當前國內建設特色小鎮(zhèn)的主流模式在浙江，其成功的經驗就是結合小鎮(zhèn)特質找準產業(yè)定位，采用政府引導、企業(yè)主創(chuàng)、市場化運作的方式，根植當地特色產業(yè)、歷史文化底蘊和優(yōu)美生態(tài)稟賦，實現“產城人文”四位一體發(fā)展。河南省人民政府發(fā)展研究中心王玉喜研究員指出，目前的特色小鎮(zhèn)大致分為以下四種模式：

一是新興產業(yè)的創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)。此類特色小鎮(zhèn)多位于經濟發(fā)達地區(qū)，以知識經濟、互聯網經濟以及金融等產業(yè)為主，一般位于大城市周邊，環(huán)境優(yōu)美，附近都有高等院校、科研院所、研發(fā)機構、科技公司等。美國格林尼治基金小鎮(zhèn)地處美國康涅狄格州的長島海峽，到紐約大概40公里，380多家對沖基金管理數千億美元的資產。浙江的西湖云棲小鎮(zhèn)緊鄰浙江大學和西湖大學，聚集了千余家手機程序應用開發(fā)、網絡游戲和手機游戲、科技金融、大數據挖掘等高新技術互聯網企業(yè)，同時規(guī)劃有服務于科學研究、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、互聯網經濟、文化創(chuàng)意等的硬件和軟件設施。夢想小鎮(zhèn)所在的杭州市余杭區(qū)未來科技城，臨近杭州師范大學新校區(qū)，主要服務于中青年大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新，由于勞動力池效應和創(chuàng)新溢出效應，以其不斷循環(huán)累積的人才集聚和產業(yè)集聚成為創(chuàng)業(yè)者特別是青年創(chuàng)客的天堂。小鎮(zhèn)內舒適的生活、工作和娛樂設施提升了小鎮(zhèn)居民的幸福感。

二是本地產業(yè)拓展升級型特色小鎮(zhèn)。瑞士格拉斯香水小鎮(zhèn)大面積種植鮮花，每年的鮮花產量超過700萬千克，形成了著名的花卉種植產業(yè)。小鎮(zhèn)上30余家香水工廠，從花園采摘的鮮花中提取香料和精油，形成了完善的香水加工業(yè)。同時，為了延長產業(yè)鏈，他們還積極發(fā)展觀光旅游業(yè)，打造了格拉斯三大香水作坊，還建設了香水博物館，游客可以現場觀看和體驗香水的制作全過程，還可以自己動手制作香水，因此吸引了世界各地的游客，有效地拓展了整個香水產業(yè)鏈，提升了整個小鎮(zhèn)的競爭力和美譽度。紹興諸暨市的大唐襪藝小鎮(zhèn)以當地傳統的襪業(yè)為核心，有效融合工業(yè)化和信息化，成為“新型工業(yè)化示范基地”和“全國襪業(yè)知名品牌創(chuàng)建示范區(qū)”。

三是自然人文景觀開發(fā)型特色小鎮(zhèn)。法國普羅旺斯地區(qū)的特色小鎮(zhèn)有梵高、莫奈、尼采、費茲杰羅等多位知名藝術家、作家曾在此生活，有騎士愛情文化、中世紀的建筑文化、電影藝術節(jié)文化，而且這里盛產薰衣草。達沃斯小鎮(zhèn)通過舉辦WEF會議，依靠完善的配套服務和環(huán)境成為WEF年會永久會址，成為阿爾卑斯山區(qū)最著名和最大的旅游度假目的地和國際會議中心。安徽省宏村被譽為“中國畫里的鄉(xiāng)村”，建造出堪稱“中國一絕”的人工水系村落。宏村完好保存的明清民居有140余幢，被譽為“民間故宮”，2000年被列入世界文化遺產名錄，是國家重點文保單位、中國歷史文化名村、國家5A級景區(qū)、中國十佳最具魅力名鎮(zhèn)之一、中國最美的村鎮(zhèn)、安徽省文明風景區(qū)，成為畫家的寫生基地，入選第一批國家級特色小鎮(zhèn)。

四是房地產企業(yè)主導型特色小鎮(zhèn)。華夏幸福的香河機器人小鎮(zhèn)，以機器人產業(yè)為核心，集智能制造、孵化加速、創(chuàng)意展示、工業(yè)旅游等功能于一體，聚集美國ATI、德國尼瑪克、匯天威等各類機器人企業(yè)60家。

四、特色小鎮(zhèn)在快速發(fā)展中需要關注的幾個問題

特色小鎮(zhèn)建設在取得巨大成績的同時，也存在一些不容忽視的問題。

河南省人民政府發(fā)展研究中心王玉喜研究員認為，當前階段特色小鎮(zhèn)建設，在一定程度上存在政府熱和企業(yè)冷的現象。地方政府為了現實考核和地方經濟社會發(fā)展的需要，大力支持甚至親自投資建設特色小鎮(zhèn)，帶來了較大的債務壓力和經營風險。由于特色小鎮(zhèn)的建設周期長、投資規(guī)模大、運營風險高、投資回報不確定等，企業(yè)在現實中參與前期論證較為積極，而事實參與的情況不多。

河南省人民政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認為，現有的特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新集聚能力有待提升。個別特色小鎮(zhèn)只是把一些傳統的小鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)簡單的換成特色小鎮(zhèn)的名字，有其名而無其實，存在新瓶裝舊酒的現象，沒有發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新集聚和引領功能，應該引起重視。同時一些地方存在規(guī)劃與建設脫節(jié)和建設進度慢的情況。為爭取政策支持和提升影響力，搞大而全的規(guī)劃，過度包裝，過度宣傳，脫離地方實際，與當地的產業(yè)不匹配，甚至出現“拉郎配”現象。在實際建設中，由于受資金和土地等要素的制約，建設進度滯后，甚至脫離規(guī)劃，致使建設和規(guī)劃兩張皮，建設隨意性和短期性趨勢明顯。

河南牧業(yè)經濟學院劉亞軒博士認為，當前的評價指標體系需要進一步健全，現在對所有的特色小鎮(zhèn)運用統一的考核標準，很難體現特色小鎮(zhèn)的各自特色，缺乏針對性和有效性，在一定程度上制約了小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

與會專家認為，建設特色小鎮(zhèn)要克服當前階段的房地產化傾向。隨著傳統房地產市場進入發(fā)展拐點，不少資金雄厚的大型房企瞄準特色小鎮(zhèn)，投資建設運營以產業(yè)地產為主的特色小鎮(zhèn)，如華夏幸福打造的香河機器人小鎮(zhèn)，是以機器人產業(yè)為核心，集智能制造、孵化加速、創(chuàng)意展示、工業(yè)旅游等功能于一體的科技型產業(yè)小鎮(zhèn)；也有傳統產業(yè)和文旅產業(yè)，如華僑城、保利地產和綠城中國等房企以生態(tài)環(huán)境或文化資源為依托推進的特色小鎮(zhèn)建設等。但是，部分房地產企業(yè)在通過開發(fā)促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的同時，也存在變相圈地和變相開發(fā)的行為，給地方經濟發(fā)展和社會發(fā)展帶來較大隱患，需要引起特別重視。同時，特色小鎮(zhèn)的管理體制也需要進一步理順。不同的管理體制會帶來不同的建設和運營模式，只有進一步理順管理體制和機制，才能克服當前出現的多頭管理、議而不決、無效溝通等一系列問題。

五、特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關系辨析

河南省社會科學院副院長王承哲認為，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農村要實現“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！保@為特色小鎮(zhèn)提出了明確的發(fā)展方向。特色小鎮(zhèn)充分利用當地的獨特產業(yè)或特色環(huán)境進行建設和運營，是推進產城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新發(fā)展的有益探索。

第一，特色小鎮(zhèn)要回歸管仲倡導的“倉廩實”的產業(yè)發(fā)展思路。管仲是一位改革家，他的一個重要思想就是大興實業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)經濟。由此可見從古代到現在，推進農業(yè)農村現代化，發(fā)展特色小鎮(zhèn)是關鍵。

特色小鎮(zhèn)重在特色。我國臺灣南投縣桃米村發(fā)展多種養(yǎng)殖業(yè)，每逢周六、周日和法定節(jié)假日旅客云集，年均門票收入折算成人民幣超過200萬元。韓國的江原道大醬鎮(zhèn)為了突出新奇主題來滿足旅游者的好奇心，充分發(fā)掘本地的特色原材料，采用當地歷史上傳統的制作工藝生產養(yǎng)生食品大醬，在滿足現代消費者養(yǎng)生需要的同時，還讓消費者體驗了原生態(tài)的民俗文化。

我國特色小鎮(zhèn)建設要從資源優(yōu)勢出發(fā)確定主導產業(yè)，推動產業(yè)集聚，提高規(guī)模效應，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動效應。按照國家制定的特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和我省的實際發(fā)展情況，我省需要重點開發(fā)以下五種特色小鎮(zhèn)。第一種是歷史風情特色鎮(zhèn)。重在利用和彰顯我省不同歷史時期的眾多歷史遺存。第二種是新業(yè)態(tài)特色鎮(zhèn)。充分利用現代互聯網技術，升級和改造傳統產業(yè)，實現智力資源的集聚。第三種是創(chuàng)意體驗特色鎮(zhèn)。充分發(fā)掘我省眾多的自然景觀和人文景觀優(yōu)勢，凸顯濃郁的鄉(xiāng)土氣息。第四種是生態(tài)宜居特色鎮(zhèn)。選擇生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、氣候宜人的區(qū)域建設和開發(fā)。第五種是現代生態(tài)農業(yè)特色小城鎮(zhèn)。依托我省農業(yè)大省的優(yōu)勢，大力發(fā)展現代都市農業(yè)推動發(fā)展。

做好特色小鎮(zhèn)特色產業(yè)發(fā)展要從三個方面入手：一是繼續(xù)推行落實社會主義市場經濟經營機制。在市場配置資源的基礎上，政府進行引導、指導，實行專業(yè)生產、綜合經營、統分管理、新型合作的聯產聯動經營責任制，探索建立一產、二產、三產有效對接、有機融合的特色小鎮(zhèn)經濟發(fā)展機制。二是著力構建特色小鎮(zhèn)產業(yè)化發(fā)展體系。通過頂層設計和產業(yè)規(guī)劃的方式，探索建設特色小鎮(zhèn)產業(yè)化發(fā)展之路，解決“小生產”和“大市場”矛盾的問題。三是理清特色小鎮(zhèn)產業(yè)化的組織要素。按照居民是產業(yè)化發(fā)展的先鋒軍、企業(yè)是產業(yè)化發(fā)展的運動員、政府是產業(yè)化發(fā)展的裁判員、社會是產業(yè)化發(fā)展的協調員職責分工要求，實現特色小鎮(zhèn)產業(yè)橫向協作、縱向一體發(fā)展。

第二，用“鄉(xiāng)愁”守望人們的精神家園。新時代應利用好鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁建設美麗特色小鎮(zhèn)。

黨的十九大報告把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到國家層面，是對鄉(xiāng)村地位作用的肯定，是對解決“三農”問題的思路的創(chuàng)新發(fā)展，是保護村落、發(fā)展鄉(xiāng)村的新理念、新亮點。在國家戰(zhàn)略基礎上，應利用好游子“鄉(xiāng)愁”情結，建設美麗特色小鎮(zhèn)，以滿足人們美好幸福生活需要。

第三，建構陶淵明式生態(tài)宜居的“世外桃源”。我們中國傳統文化講究天人合一、道法自然，人與自然在本質上是相通的。黨的十九大報告也提到要“還自然以寧靜、和諧、美麗”。可見，著力打造秀美宜居的生態(tài)環(huán)境、喚醒千姿百態(tài)的山水人文魅力、提供高品質的生產生活空間，從而實現人與自然的和諧共生，是特色小鎮(zhèn)建設的應有之義。

一是特色小鎮(zhèn)不僅要有產業(yè)特色、文化特色，更要有生態(tài)特色。濃厚的鄉(xiāng)土文化氣息既是特色小鎮(zhèn)文化的內核，也是當地的魅力元素。缺乏充滿當地活力和鄉(xiāng)土文化的特色小鎮(zhèn)是難以持續(xù)健康發(fā)展的。鄉(xiāng)土氣息的原生性和鮮活性，是當地特色的自然風貌、特有的風俗習慣和獨特的生產勞動等所有的生態(tài)元素的集合，構成了展現特色小鎮(zhèn)文化傳統的整體。只要善于開發(fā)和利用當地的鄉(xiāng)土氣息，特色小鎮(zhèn)就能迎來進一步的發(fā)展空間。

二是堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，按照“生產、生活、生態(tài)”融合發(fā)展的思路，對特色小鎮(zhèn)進行系統謀劃、通盤考慮，整體推進空間優(yōu)化、功能重構、環(huán)境改善和品質提升。通過建設小而精、綠而美、地域風情濃郁、品質與功能兼?zhèn)涞纳鷳B(tài)宜居小鎮(zhèn)，使現代人返璞歸真、回歸自然、追求“天、地、人”合一的“世外桃源”的夢想變?yōu)楝F實，其中的關鍵點，就是要依托山水資源、鄉(xiāng)土文化、田園風光，做精、做細、做好“顯山露水”的文章，打造集現代農業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的“田園綜合體”，使特色小鎮(zhèn)既有完善的基礎設施和公共服務，又保存田園風光、傳統文化和旅游魅力，從而成為居住者的天堂、創(chuàng)業(yè)者的樂園和游客的夢鄉(xiāng)。

六、特色小鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中的作用

同致行鄭州地產顧問有限公司總經理曹慶偉認為，小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。國際上一般將城市化進程分為三個階段：城市化率在30%以下為初級階段，30%～70%為中級階段，70%以上為高級階段。2016年，河南省城鎮(zhèn)化水平為48.5%，處于國內較低水平。未來城鎮(zhèn)化空間很大，將處于持續(xù)高速發(fā)展階段。

從國際經驗來看，持續(xù)高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化會帶來兩個沖擊，一是小城鎮(zhèn)老化和消亡對治理機制的沖擊，二是新生小城鎮(zhèn)快速生長對治理的沖擊。從美國城市發(fā)展情況來看，1940年到2010年，經過70年發(fā)展，美國人口100萬以上的城市數量從11個增加到49個，100萬人人口城市的比例從26.2%上升到54.1%，大城市高速發(fā)展。而小城鎮(zhèn)，20萬人以下城市數量從84個上升到182個，但1940年小城鎮(zhèn)人口所占比例為8.6%，經過70年后仍然是8.6%。小城鎮(zhèn)總人口比例并未增加。美國的小城鎮(zhèn)大都處在人口密集的城市帶上。

中國現在的小城鎮(zhèn)，處于高度分散狀態(tài)。這可能和農業(yè)社會人口流動的嚴格管制有關，大部分小城鎮(zhèn)式微甚至消亡，不是沒有可能的事。面對這種發(fā)展趨勢，傳統的小城鎮(zhèn)治理跟不上發(fā)展趨勢。從河南來看，由于整個經濟和人口聚集地帶在河南西部和北部區(qū)域，未來東部和南部大量人口將會遷移到大中城市，很多建制鎮(zhèn)面臨著老齡化和消亡。

從美國以及日本、英國發(fā)展情況來看，高度城市化后，將會出現大都市圈，一個超級城市帶動很多中小城市。英國的倫敦都市圈，以倫敦—利物浦為軸線，涵蓋了伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特等大城市和眾多的中小城鎮(zhèn)。都市圈中人口規(guī)模在10萬～20萬的小城鎮(zhèn)有38個，人口規(guī)模在10萬內的小城鎮(zhèn)有22個。紐約都市圈位于美國東北部大西洋沿岸平原，總面積約13.8萬平方公里，人口6500萬，占美國總人口五分之一，包括波士頓、紐約、費城、巴爾的摩和華盛頓5個大城市，40個10萬人口以上的中小城市。

從國土面積和人口來看，河南與日本、英國比較類似，隨著城市化的高速發(fā)展，很可能會出現類似情況，即圍繞著大都市圈，分布著很多小城鎮(zhèn)?！笆濉睍r期，河南將著力提高鄭州首位度，地跨“鄭汴新焦許”打造大鄭州都市區(qū)。鄭州、開封、許昌、新鄉(xiāng)、焦作，五個城市開始融合，距離鄭州不到100公里。未來河南可能有40%～50%人口聚集在這個都市圈中。在這些城市中間將形成若干個新生小城鎮(zhèn)甚至城市。

新鄭市龍湖鎮(zhèn)，是鄭州市重點支持的3個中心鎮(zhèn)之一，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點之一。2015年，龍湖鎮(zhèn)域經濟社會發(fā)展躍居全省百強鄉(xiāng)鎮(zhèn)第4位，正式跨入全國建制鎮(zhèn)綜合實力百強行列，位居第91位。全鎮(zhèn)有7.05萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口3.8萬人。但從房地產角度看，龍湖鎮(zhèn)遠遠不止這個人口數量。2016年龍湖鎮(zhèn)商品房銷售面積突破100萬平方米，商品房套數超過1萬套，按照未來每套3個人居住算，將有3萬人規(guī)模，按照過去10多年發(fā)展速度，整個鎮(zhèn)區(qū)外來人口遠遠超過鎮(zhèn)區(qū)人口，根據網上數據，常住人口約52萬。從建制來看，龍湖鎮(zhèn)仍然是建制鎮(zhèn)，但從規(guī)模來看，它已遠遠超過很多縣級市的人口規(guī)模。

鄭州周邊未來會有很多類似的區(qū)域，人口快速膨脹，遠遠超過本地人口，比如雁鳴湖鎮(zhèn)、曲梁鎮(zhèn)等。面對城市化浪潮，傳統建制鎮(zhèn)的管理方式遠遠跟不上時代的發(fā)展變化。同時，很多開發(fā)商開發(fā)的樓盤規(guī)模遠遠超過建制鎮(zhèn)的規(guī)模。比如在雁鳴湖鎮(zhèn)，有些樓盤規(guī)模5000畝，規(guī)劃人口達到5萬以上。每個樓盤都能成為一個獨立小城鎮(zhèn)。目前鄭州周邊，鞏義、登封、新密、滎陽等規(guī)劃的各類小鎮(zhèn)有20多個，需要從開始規(guī)劃階段就進行小鎮(zhèn)治理理念的融入。

重點推進便民服務、綜合執(zhí)法和社會管理“三大平臺”的規(guī)范化建設，真正形成“組合拳效應”。探索推進便民服務改革，設立行政服務中心，所有行政審批和公共服務事項全部進駐中心，由中心代表鎮(zhèn)政府統一履行職能，并實現審批目錄清單、服務流程、限時辦結“三公開”。在戶籍管理上，改革戶籍管理制度，放寬落戶條件，變常住人口為戶籍人口。

七、特色小鎮(zhèn)建設的若干政策建議

特色小鎮(zhèn)建設是一個系統工程，它所構成的生態(tài)系統包括政府、市場、企業(yè)、民眾四個方面，所以治理模式應不同于以往自上而下的行政管理，而應是促使這四個主體共同參與，也可增加第三方如常設的專家學者等，形成多元化、共享化、智庫化的治理模式，確保能夠傾聽多方聲音、協調多元利益。

治理主體要弱化政府的行政權力職能，強化多元主體共建、共治、共享。把政府唱主角的一元主體的行政管理模式轉變?yōu)檎?、企業(yè)、社會組織、廣大市民等多元主體共同參與建設和治理的模式。特色小鎮(zhèn)是一個眾創(chuàng)空間和創(chuàng)新載體，眾多主體平等參與空間內的各項創(chuàng)新活動，最大限度地創(chuàng)造公共利益。因此，政府應該是特色小鎮(zhèn)的培育主體，要擯棄“主導”“掌舵”的慣性思維意識，敢于下放行政權力，實行參與式管理，通過引導、參與、合作，弱化公共機構的行政權力，簡化其內部結構上的等級制度。企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)的建設主體，具有敏銳的市場觀察力、強大的資本能力、先進的項目運營能力以及較強的風險管控能力，企業(yè)要自主決策、自我管理、自擔風險。特色小鎮(zhèn)是各類高端人才、創(chuàng)業(yè)人才、居民的集聚地，是地域性社會生活的共同體，小鎮(zhèn)居民要發(fā)揮主人翁意識，積極參與自治與自我服務。

治理結構要探索“特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長”機制，完善治理體系。產業(yè)、資金、土地等基本要素不可缺少，但是人才、管理等軟實力意義更加重要。特色小鎮(zhèn)涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面，作為一個系統工程，規(guī)劃、建設、管理、運營都影響特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)健康高成長性發(fā)展。特色小鎮(zhèn)管委會強調提供管家式服務，本質還是“政府建設+企業(yè)投資+市場招商”，特色小鎮(zhèn)必須探索建立特色小鎮(zhèn)治理委員會和特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長機制。聘請建設企業(yè)領導出任鎮(zhèn)長，非行政職務的產業(yè)領軍人物通過行業(yè)的影響力引入人才、科技、信息等高端資源，推動小鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。探索成立小鎮(zhèn)治理委員會和小鎮(zhèn)決策咨詢顧問團。政府、企業(yè)、居民、社會組織等共同成立治理委員會，負責參與公共事務，傾聽多方聲音和協同多方利益。專家學者、專業(yè)人才組成決策咨詢顧問團，提供專業(yè)化的決策和技術咨詢，形成聯動融合、開放共治的治理新格局。

建立協調、協作、共享的運行機制。特色小鎮(zhèn)雖然有靈活的發(fā)展空間，但是存在開發(fā)區(qū)、街道、行政鎮(zhèn)等政府部門并存管理格局。必須克服部門職能交叉、利益主體各行其是等問題。一是特色小鎮(zhèn)治理要轉變政府職能，合理分配各方權責，形成協調、協作、共享新機制。協調參與主體之間的上下等級性關系，定期召開工作聯席會議，協調解決發(fā)現的問題。二是建立協作機制。協調參與主體間的分工和合作關系，建立“一站式”綜合服務管理平臺，改進政府層級間、企業(yè)間、社會組織間、居民間的聯系，實施線上線下結合服務，提供政府事務、辦公事務、生活配套事務等全方位服務。建立共享機制改變傳統的點對點的信息傳遞，利用信息技術整合資源，提高信息處理的及時性、準確性和效率。

實行分類考核和常態(tài)化考核。特色小鎮(zhèn)不同產業(yè)業(yè)態(tài)對環(huán)境條件、資源要素的要求差異較大，其運營模式、建設目標、評價標準必然不同，建立科學、嚴謹、動態(tài)化的績效評估標準和體系，根據產業(yè)定位、文化特色、發(fā)展路徑不同進行分類考核。重點不是強調產業(yè)規(guī)模，而是要注重產業(yè)轉型和創(chuàng)新的含金量以及可持續(xù)發(fā)展的能力，把市場發(fā)展趨勢、產業(yè)發(fā)展容量、企業(yè)創(chuàng)新能力等軟實力納入考核標準，適當延長考核周期，考核常態(tài)化貫穿特色小鎮(zhèn)建設全過程。

彰顯工匠精神，精細化、系統化建設和運營特色小鎮(zhèn)。把握社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化、市場經濟和生態(tài)規(guī)律，以人為本，總結成功經驗，形成可復制、可推廣、可操作的模式。提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展的容忍度和韌性，充分發(fā)揮聚焦效應、輻射效應和示范效應，創(chuàng)造更寬松、更適宜的綜合環(huán)境。

客觀理性看待房地產企業(yè)投資建設特色小鎮(zhèn)，采取有效措施治理房地產化傾向。處于轉型期的后房地產時代房地產企業(yè)需要進入特色小鎮(zhèn)的建設行列。運用自身的積累資金和建設經驗，已經有了萬科的良渚文化小鎮(zhèn)、藍城的春風長樂小鎮(zhèn)等成功案例，實現了公司效益、社會效應、居民收益、政府創(chuàng)新等多方共贏，因此，不能簡單地把房地產企業(yè)參與開發(fā)特色小鎮(zhèn)妖魔化，對于房地產商參與開發(fā)特色小鎮(zhèn)應該與其他建設開發(fā)主體一視同仁，使其享受同樣的政策支持。同時，嚴格控制部分企業(yè)的房地產化風險，在規(guī)劃、建設和考核中，嚴格控制住宅用地的比例和用途，實行全流程控制，真正建立起產業(yè)集聚和人口集中的創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)。

綜合應用PPP以及產業(yè)基金等手段，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)的建設融資模式。針對特色小鎮(zhèn)建設周期長、投資規(guī)模大等特征，為了減少建設風險，提高對企業(yè)的吸引力，可以通過PPP等模式，實現參與各方風險共擔和收益共享。建立產業(yè)基金，降低融資成本，避免投資的短期獲利性，降低資本方對特色小鎮(zhèn)建設的干擾，以利于按照特色小鎮(zhèn)的建設規(guī)律來運營特色小鎮(zhèn)。