淺談區(qū)域規(guī)劃的基本理念與主要內(nèi)容

劉晨陽

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日漸深化，區(qū)域已經(jīng)逐漸成為社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治以及政府組織的重要活動(dòng)單元。隨著區(qū)域重要性的不斷提高、多種地方組織和非政府力量的日漸成長(zhǎng)，區(qū)域問題正在被重新關(guān)注，并且，積極開展區(qū)域規(guī)劃行為方式的變革已經(jīng)成了世界性的新潮流。本文在簡(jiǎn)要分析我國(guó)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃理念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上結(jié)合全球化、信息化、民主化等新的時(shí)代背景，參考大量資料，對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的新理念以及區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的新發(fā)展提出了見解。區(qū)域規(guī)劃作為時(shí)代的產(chǎn)物，正處在不斷地發(fā)展、變化中，新觀念、新問題、新方法、新實(shí)踐和新事物層出不窮。

關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃;競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);主體功能;全球化;新內(nèi)容

在改革開放初期，我國(guó)對(duì)東南沿海地區(qū)實(shí)行多項(xiàng)政策、大量投入資金，加上其地區(qū)的自身優(yōu)勢(shì)，使得東南沿海一帶與中西部地區(qū)的發(fā)展差距愈來愈大，對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)更是造成了極為嚴(yán)重的影響，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)之間發(fā)生沖突，而我國(guó)區(qū)域規(guī)劃是一個(gè)亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)劃與發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，使得國(guó)家總體改革方案難以設(shè)計(jì)與貫徹落實(shí)。于是，本文對(duì)區(qū)域規(guī)劃新理念以及新內(nèi)容進(jìn)行了探討，希望我國(guó)區(qū)域規(guī)劃盡快趕上時(shí)代的腳步，充分發(fā)揮創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

國(guó)外區(qū)域規(guī)劃的新理念

紐約大都市區(qū)規(guī)劃中“3E”（Economy，Environment，Equality）協(xié)調(diào)的發(fā)展理念

通過植被、中心化、勞動(dòng)力、機(jī)動(dòng)性與管理等五個(gè)運(yùn)動(dòng)來整合“3E”。（圖1）

圖1? 3E模式

日本愛知縣區(qū)域規(guī)劃中的“3C”并舉的規(guī)劃理念

在愛知縣的“走向新世規(guī)劃”中，“3C”（Coordination，Cooperation，Compromise）并舉，通過多方面的協(xié)作，最終可以讓不同的參與方之間達(dá)到相互妥協(xié)的最終結(jié)果。

大倫敦規(guī)劃的增長(zhǎng)、公平與可持續(xù)發(fā)展的理念

倫敦在2004年初通過“大倫敦規(guī)劃”，利文斯頓市長(zhǎng)提出，在增長(zhǎng)、公平及可持續(xù)發(fā)展三個(gè)相互交織的主題之下，將倫敦發(fā)展成為一個(gè)典范的、可持續(xù)的世界城市。增長(zhǎng)指強(qiáng)大、多樣、長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);公平指社會(huì)包容性，給予倫敦人同樣的機(jī)會(huì)并且分享倫敦未來的成功;可持續(xù)發(fā)展是指從根本上改善倫敦的環(huán)境以及資源利用的狀況。

國(guó)內(nèi)區(qū)域規(guī)劃的新理念

以競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為核心的動(dòng)態(tài)發(fā)展理念

區(qū)域發(fā)展不再依賴于“所有”，而更依賴于“所能”，此“所能”即區(qū)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這也相應(yīng)地要求區(qū)域規(guī)劃必須具有高度的彈性和切實(shí)的可操作性。在這一理念的影響下，我國(guó)目前編制的許多城市地區(qū)規(guī)劃中都進(jìn)行了系統(tǒng)的城市區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，為制定合理的城市地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域功能定位提供了充分的依據(jù)。

主體功能區(qū)理念

主體功能區(qū)理念是指，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃區(qū)域。它的作用在于解決人與自然和諧發(fā)展的問題，并可作為國(guó)家調(diào)控區(qū)域發(fā)展關(guān)系的地域單元。并且，根據(jù)不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度和資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿?，綜合策劃未來經(jīng)濟(jì)布局、人口分布、城鎮(zhèn)化格局和國(guó)土利用，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四個(gè)區(qū)域。其次，確定主體的功能定位，明確開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)以及資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)指導(dǎo)原則。

以約束條件為前提的有限發(fā)展理念

要求區(qū)域發(fā)展要重視那些自然的“門檻”，避免過度開發(fā)和破壞，做到開發(fā)與保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。這一理念的另一含義是指發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)的有限性，做到區(qū)域發(fā)展的需要與可能的統(tǒng)一。

全球化的開放發(fā)展理念

動(dòng)態(tài)化、開放性的核心——邊緣模式打破了國(guó)家疆界的制約，催生了許多超國(guó)家尺度和跨國(guó)境尺度的區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域一體化速度加快。

區(qū)域協(xié)商協(xié)調(diào)的平等規(guī)劃理念

通過“自下而上”的平等協(xié)商來達(dá)到利益協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃，最終得到“自上而下”的貫徹與實(shí)施。

區(qū)域規(guī)劃的主要內(nèi)容

區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容

第一，對(duì)區(qū)域資源條件與發(fā)展條件進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，全方位分析評(píng)價(jià)區(qū)域的發(fā)展資源條件以及建設(shè)發(fā)展條件，摸清區(qū)域基礎(chǔ)，掌握區(qū)域發(fā)展的家底;第二，確定區(qū)域發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，在綜合分析客觀條件的基礎(chǔ)上發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，預(yù)測(cè)和選擇區(qū)域發(fā)展的方向和目標(biāo)，制定發(fā)展戰(zhàn)略;第三，對(duì)區(qū)域內(nèi)主要資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和開發(fā)規(guī)模做出規(guī)劃預(yù)算，論證其主要資產(chǎn)開發(fā)的合理規(guī)模和開發(fā)有效年限，選取優(yōu)良的開發(fā)規(guī)劃方案;第四，預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)區(qū)域城市化發(fā)展的趨勢(shì)，并在區(qū)域分析的基礎(chǔ)上確定主要城鎮(zhèn)的等級(jí)規(guī)模、性質(zhì)和基本空間格局，合理組織城鎮(zhèn)之間的分工與聯(lián)系。

區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的新探索

國(guó)外區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的新動(dòng)態(tài)

大溫哥華的適居的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃中，提出通過四大戰(zhàn)略來提高大溫哥華的適居性和環(huán)境質(zhì)量，分別是保護(hù)綠帶、建設(shè)綜合社區(qū)、形成緊湊型的大都市區(qū)域、增加交通方式的選擇性。

歐盟空間開發(fā)展望提出：形成多核心的均衡國(guó)土和區(qū)域開發(fā)，構(gòu)筑新的城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，提倡就近對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)的機(jī)會(huì)均等化等。

我國(guó)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的新發(fā)展

我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃在繼承原有傳統(tǒng)框架和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，一方面開始與國(guó)際機(jī)構(gòu)合作，并引入西方的規(guī)劃理念、思想和方法，規(guī)劃的內(nèi)容體系也開始有所變化;另一方面，國(guó)內(nèi)科研院所和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)也開始對(duì)新的區(qū)域規(guī)劃類型與內(nèi)容進(jìn)行探索，并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，我國(guó)學(xué)者對(duì)區(qū)域規(guī)劃的新的內(nèi)容也進(jìn)行了大量有價(jià)值的探索，如在江寧縣域規(guī)劃和廣東南海、浙江溫嶺城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃以及珠江三角洲城鎮(zhèn)群規(guī)劃等內(nèi)容方面均有新的突破，特別是對(duì)生態(tài)敏感空間和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重視、空間準(zhǔn)入門檻的設(shè)置等。而最近的都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃、都市圈規(guī)劃以及國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)等對(duì)全球化、信息化、區(qū)域設(shè)施的共建共享以及災(zāi)害防治等內(nèi)容給予了關(guān)注。

區(qū)域規(guī)劃新內(nèi)容的特點(diǎn)

第一，跳出“就區(qū)域論區(qū)域”傳統(tǒng)框架的束縛，突出對(duì)區(qū)域功能定位的多方面分析，尤其是要重點(diǎn)分析區(qū)域在全球化背景下的功能與戰(zhàn)略地位;第二，高度重視人居環(huán)境對(duì)“以人為本”的理念塑造，不僅僅關(guān)注單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要注重提升區(qū)域居民的生活質(zhì)量;第三，注重按照開發(fā)強(qiáng)度和力度進(jìn)行空間劃分和引導(dǎo)，提出相應(yīng)的規(guī)劃方案，而不是一味地停留在按照空間利用的具體功能進(jìn)行空間配置的層面上，為規(guī)劃方案對(duì)空間利用的彈性應(yīng)對(duì)和空間開發(fā)的剛性控制提供可行的引導(dǎo)。

區(qū)域規(guī)劃理念和內(nèi)容的關(guān)系

理念就是理性化的想法、看法和理解（或者說理性化的思維邏輯模式），反映了客觀事實(shí)的本質(zhì)性，同時(shí)也是事物內(nèi)性的外在表現(xiàn)。對(duì)于區(qū)域規(guī)劃，理念最能反映人們對(duì)生活的美好憧憬，是區(qū)域規(guī)劃的指南，更是區(qū)域規(guī)劃的靈魂。區(qū)域規(guī)劃涵蓋的所有內(nèi)容都是以理念為核心來展開的，例如以“低碳”為理念所做的一系列相關(guān)規(guī)劃，如何將“低碳”的理念貫徹到規(guī)劃系統(tǒng)中，這也許是未來城市發(fā)展建設(shè)中以及在新技術(shù)、新理論的研發(fā)及應(yīng)用中的一個(gè)關(guān)鍵性因素。在空間上，可以通過規(guī)劃的相關(guān)政策、法律來改變城市對(duì)于土地的利用，以期望達(dá)到更深層次的低碳發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃體系本身是既包含法律、法規(guī)等政策層面手段，又包含了技術(shù)手段，同時(shí)還涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面因素的綜合性研究領(lǐng)域。當(dāng)“低碳”理念更多地融入人們的生活后，我們的區(qū)域規(guī)劃也要迅速對(duì)此作出反應(yīng)。規(guī)劃體系如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展、如何應(yīng)對(duì)城市低碳化的發(fā)展方向，這一研究具有重大意義?？偟膩碚f，我們的規(guī)劃體系在一系列的決策與制定中，正在以良好的發(fā)展趨勢(shì)逐步朝著政府的宏觀統(tǒng)籌、公眾積極參與的方向大步前進(jìn)。

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