長江經(jīng)濟帶區(qū)域規(guī)劃法律問題研究

李德學(xué)

1.中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100875；

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長江經(jīng)濟帶區(qū)域規(guī)劃法律問題研究

李德學(xué)1，2

1.中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100875；

2.貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004

《長江經(jīng)濟帶區(qū)域發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，標(biāo)志著長江經(jīng)濟帶規(guī)劃體系的形成。但是，從法律視角分析，當(dāng)前該區(qū)域規(guī)劃存在法律屬性認(rèn)識不清、法律調(diào)整諸多現(xiàn)實困境、法律空洞化現(xiàn)象突出等諸多的法律問題。本文旨在澄清和界定區(qū)域規(guī)劃的宏觀調(diào)控法律屬性基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃法律調(diào)整的現(xiàn)實困境，揭示法律空洞化現(xiàn)象。借鑒國外區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗，提出將區(qū)域規(guī)劃納入法治化范疇，從當(dāng)前的“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)型。

長江經(jīng)濟帶；區(qū)域規(guī)劃；法律屬性；法律空洞化

《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的公布，標(biāo)志著長江經(jīng)濟帶區(qū)域規(guī)劃體系的形成(下文簡稱“區(qū)域規(guī)劃”)。區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)成為區(qū)域治理的重要制度。但是，在我國目前法律體制下，區(qū)域規(guī)劃尚缺乏堅實的法律基礎(chǔ)，處于“政策繁多而法律稀少”的狀態(tài)，由于規(guī)劃立法滯后性，“法律空洞化”現(xiàn)象非常突出。①

一、區(qū)域規(guī)劃的法律性質(zhì)界定

(一)概念界定

學(xué)術(shù)界和政府對于區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)涵還沒有形成共識。有學(xué)者從目的、任務(wù)、性質(zhì)三個方面對區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)涵進行了解讀，認(rèn)為政策屬性是區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)屬性。②我國政府文件對區(qū)域規(guī)劃的界定也不一致。如2005年國務(wù)院認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實。2006年國家發(fā)改委明確“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)地經(jīng)濟區(qū)域為編制單元的規(guī)劃?！钡胤秸畬^(qū)域規(guī)劃的認(rèn)識也不一致，如《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》中認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是指以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是編制該區(qū)域內(nèi)各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃以及年度計劃、各類專項發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。

學(xué)術(shù)界、政府對區(qū)域規(guī)劃的不同認(rèn)識，其共同性都是強調(diào)區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)濟和指導(dǎo)職能以及政策屬性，卻忽略了區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域公共事物的整體協(xié)調(diào)職能和區(qū)域公共治理職能，對其法律屬性認(rèn)識不夠。因此，本文認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是指中央政府和(或)沿江省市政府為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，對將來一定期限內(nèi)經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)、文化等區(qū)域公共事務(wù)和公共治理進行部署與實施的一系列政府行為。

(二)法律性質(zhì)

1.區(qū)域規(guī)劃是政府的區(qū)域宏觀調(diào)控行為

區(qū)域經(jīng)濟也是市場經(jīng)濟，區(qū)域規(guī)劃作為區(qū)域發(fā)展的一種重要制度和手段。區(qū)域規(guī)劃是政府對區(qū)域市場采取的一種宏觀調(diào)控手段，其本質(zhì)是政府對區(qū)域市場的“干預(yù)”。具體來講就是為了彌補市場機制的固有缺陷而對跨區(qū)域公共事務(wù)進行積極干預(yù)的行為過程，某學(xué)者認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域政府規(guī)制和調(diào)控跨區(qū)域公共事務(wù)的行政規(guī)制行為，成為公共行政的一種特別的活動形式。③

2.區(qū)域規(guī)劃是引導(dǎo)區(qū)域市場主體行為的規(guī)制制度

區(qū)域規(guī)劃要正確處理區(qū)域內(nèi)政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮區(qū)域市場在資源配置中的決定性作用。根據(jù)長江流域資源稟賦條件、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等來部署區(qū)域規(guī)劃，通過對長江流域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護、區(qū)域空間布局的限制、嚴(yán)格遵循主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的規(guī)定、以及區(qū)域定位與產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)，引導(dǎo)市場主體遵從相關(guān)的政策制度，從而預(yù)測企業(yè)發(fā)展的行為方向。

3.區(qū)域規(guī)劃是約束地方政府的行為規(guī)范

區(qū)域規(guī)劃只要不涉及到公眾的權(quán)利和義務(wù)，對公眾就沒有約束力，但對區(qū)域政府就具有拘束力。④如“十三五”規(guī)劃就具有統(tǒng)領(lǐng)和約束作用，它是指導(dǎo)未來5年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件；《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》是長三角城市群一體化發(fā)展的指導(dǎo)性、約束性文件。由此可知，區(qū)域規(guī)劃是可以約束區(qū)域政府行為，具有一定法律約束力⑤，可以防止區(qū)域政府功能異化。

4.區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域合作的制度平臺

區(qū)域合作是區(qū)域合作主體在自愿結(jié)合、互惠互利的基礎(chǔ)上，通過市場機制的作用，使各合作主體根據(jù)比較優(yōu)勢建立起來的經(jīng)濟、政治、生態(tài)、社會等方面的合作。區(qū)域規(guī)劃為區(qū)域合作打通了制度通道，并為區(qū)域合作長期一貫的政策供給，克服了行政協(xié)議的短期性與隨機性，是區(qū)域間政府合作的長效機制，為區(qū)域合作提供了良好的制度平臺。

5.區(qū)域規(guī)劃是流域一體化的法律治理機制

我國的區(qū)域發(fā)展并不是市場的自發(fā)秩序，而是國家通過公權(quán)力強力推進的。長江流域一體化的法律治理是一個行為法問題，是國家對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。區(qū)域規(guī)劃這種法律治理機制是從區(qū)域經(jīng)濟一體化規(guī)劃中延伸發(fā)展出來的，是堅持公權(quán)力調(diào)控與市場作用的結(jié)合的產(chǎn)物。

二、區(qū)域規(guī)劃法律調(diào)整現(xiàn)實困境

政策和法律都是區(qū)域規(guī)劃的制度性調(diào)整方法，至于哪種制度應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)，在不同時期是不一致的。同時，市場主導(dǎo)或政策主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式都有其局限性，自身不能克服，因此需要以法律特別是經(jīng)濟法律規(guī)范來確定、指引和調(diào)控。⑥區(qū)域規(guī)劃的興起不是偶然的，而是經(jīng)濟與社會發(fā)展不斷轉(zhuǎn)型、城市化與區(qū)域化進程加速的必然產(chǎn)物。

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：從實踐來看，區(qū)域規(guī)劃是推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、協(xié)調(diào)和規(guī)范地方政府合作的政策依據(jù)；從政府和市場的關(guān)系來看，區(qū)域規(guī)劃是政府對區(qū)域市場采取的一種規(guī)制手段，其本質(zhì)是政府對市場的“干預(yù)”。從區(qū)域合作主體之間的關(guān)系來看，區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域政府合作的制度平臺。它主要對區(qū)域內(nèi)公共性事務(wù)進行規(guī)劃和管理，區(qū)域發(fā)展的政策體系，區(qū)域規(guī)劃實施的保障機制，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決的其他重大問題等。⑦從區(qū)域規(guī)劃的法律屬性來看，區(qū)域規(guī)劃是約束區(qū)域政府行為的法律機制，區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)性、約束性文件，對區(qū)域政府來講，具有法律約束力⑧。

綜上所述，具有“公共屬性”和“法律屬性”的區(qū)域規(guī)劃，根據(jù)全面依法治國戰(zhàn)略和區(qū)域法治原理，“凡屬重大改革應(yīng)于法有據(jù)”，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入法治的框架之下加以規(guī)范。

三、區(qū)域規(guī)劃“法律空洞化”

區(qū)域規(guī)劃的法律屬性決定其應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。但現(xiàn)有可以調(diào)整區(qū)域規(guī)劃的法律依據(jù)及其不足，“法律空洞化”現(xiàn)象比較突出。

(一)區(qū)域規(guī)劃法律空洞化具體表現(xiàn)

1.法律保障理論基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域規(guī)劃立法理念落后

自2014年長江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略以來，但關(guān)于區(qū)域規(guī)劃實施的法律保障理論研究和立法實踐都十分滯后。雖然《長江經(jīng)濟帶規(guī)劃綱要》以及長三角、長江中游及成渝城市群的發(fā)展規(guī)劃相繼出臺，這些規(guī)劃性文件的內(nèi)容和實施范圍、強制性和協(xié)調(diào)性等方面都無法完全滿足推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的法律需求。因此需要一方面重視區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)法律基礎(chǔ)理論研究，為制定保障區(qū)域規(guī)劃的法律制度提供理論支持；另一方面要注重發(fā)揮法律的規(guī)范性作用，加強區(qū)域法治觀念的更新和宣傳，強化區(qū)域立法理念。

2.區(qū)域規(guī)劃缺乏科學(xué)決策機制

區(qū)域規(guī)劃編制的科學(xué)決策機制一般包括領(lǐng)導(dǎo)管理體制、察覺機制、溝通機制和公眾參與機制。當(dāng)前，區(qū)域規(guī)劃因區(qū)域利益的多元化影響，尤其是“政績考核”內(nèi)在壓力，使規(guī)劃從制訂到實施管理常陷于自相矛盾之中，缺乏科學(xué)決策機制，從而弱化了規(guī)劃的引領(lǐng)作用。⑨區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)簡單地落實為GDP增長、城市擴張；規(guī)劃方法缺乏創(chuàng)新；規(guī)劃頂層設(shè)計與跟蹤和評估環(huán)節(jié)相脫離，甚至出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”現(xiàn)象。⑩

3.執(zhí)行手段單一，缺乏整體性和統(tǒng)一性

當(dāng)前推動區(qū)域規(guī)劃主要依靠行政手段，依靠財政、稅收、產(chǎn)業(yè)、交通等各類政策作為其主要驅(qū)動力，導(dǎo)致長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施缺乏整體性和統(tǒng)一性。這種行政主導(dǎo)、法律缺乏的現(xiàn)象存在諸多的弊端，?行政行為有其靈活性等優(yōu)勢，但缺乏法律特有的規(guī)范性和穩(wěn)定性，同時還無法克服其長官意志的烙印和行政區(qū)的局限性。

4.缺乏法律保障機制和責(zé)任追究機制

根據(jù)區(qū)域法治原理，區(qū)域規(guī)劃的制定與實施都應(yīng)由法律調(diào)整。但是當(dāng)前的區(qū)域規(guī)劃還不是“法定規(guī)劃”，規(guī)劃法治保障亟待加強。在實踐中要實現(xiàn)規(guī)劃起草、執(zhí)行落實、監(jiān)測評估、督查等各環(huán)節(jié)工作的制度化和法治化，積極推進發(fā)展規(guī)劃法立法工作。當(dāng)前，長江經(jīng)濟帶區(qū)域規(guī)劃普遍缺少責(zé)任約束規(guī)定。

(二)現(xiàn)行區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)分析

1.法律層面

我國專門涉及到區(qū)域規(guī)劃的法律有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，其中分別對城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了詳細(xì)的規(guī)定。其他都在單行法中分散性規(guī)定，如《憲法》第15條和第89條有相關(guān)規(guī)定；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定：“縣級以上人民政府執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算”；《環(huán)境保護法》與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的條文有第12、13、18條；《水法》有關(guān)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定條款，如第14、15、23條等；還有《文物保護法》、《森林法》、《草原法》等法律中涉及到區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)條款規(guī)定。

2.法規(guī)層面

區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)還有《城市規(guī)劃編制辦法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》等，這些法規(guī)對區(qū)域規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范和程序有一定的影響，但是沒有強制性的實施標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究等具體規(guī)定?！督K省發(fā)展規(guī)劃條例》明確規(guī)定了省級區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)、內(nèi)容、制定主體、權(quán)限。

3.區(qū)域規(guī)劃正當(dāng)性分析

從我國已經(jīng)公布的長江經(jīng)濟帶各類規(guī)劃內(nèi)容來看，其規(guī)劃背景、動機都是為了促進長江經(jīng)濟帶的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)長江流域一體化的目的，但缺少對編制主體、內(nèi)容、責(zé)任追究、編制程序等的統(tǒng)一規(guī)定和要求。因此，其編制與實施的主體、途徑、方法、程序、效力以及法律責(zé)任等方面都欠缺法律的明確授權(quán)，中央和區(qū)域政府等主體具有較大的自由裁量權(quán)，對特定區(qū)域政府具有指導(dǎo)性和約束性，并不具有法律上的強制性和約束力。如《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》開宗明義規(guī)定：“特制定本規(guī)劃，作為長三角城市群一體化發(fā)展的指導(dǎo)性、約束性文件。”“指導(dǎo)性”和“約束性”意味著這種規(guī)劃本身就不是法律。正因為規(guī)劃缺乏法定效力，在實施的過程中只起到政策的指導(dǎo)作用，這也是有可能導(dǎo)致長江經(jīng)濟帶區(qū)域規(guī)劃實施名不正，言不順，實施效果欠佳的根源之所在。

長江經(jīng)濟帶各類區(qū)域規(guī)劃的出臺有其現(xiàn)實的必要性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，但因法律基礎(chǔ)的缺失從而導(dǎo)致其陷于合法性危機，這也是區(qū)域規(guī)劃法律空洞化的后果之一。我國區(qū)域規(guī)劃缺少直接的憲法規(guī)定，因此有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是違反了憲法基本原則的經(jīng)濟發(fā)展思路。?法治理念下的區(qū)域規(guī)劃是一種基于政府公權(quán)力的行政活動，因此還應(yīng)當(dāng)具備合法性。根據(jù)行政法治主義原理，區(qū)域規(guī)劃制定和實施都應(yīng)當(dāng)具有組織法和行為法上的依據(jù)。組織法上的授權(quán)表明政府行政機關(guān)具有制定與實施區(qū)域規(guī)劃的權(quán)能和可能性；行為法上則可以明確區(qū)域規(guī)劃的制定與實施時間、事由、條件等。?

但在我國現(xiàn)行法律體制下，區(qū)域規(guī)劃尚缺乏堅實的法律基礎(chǔ)，“法律空洞化”現(xiàn)象比較突出。政策增長既是法律空洞化的原因，也是其結(jié)果，區(qū)域規(guī)劃法律的空洞是由區(qū)域政策來填補。?憲法、地方政府組織法主要從行政權(quán)利、行政區(qū)域內(nèi)事務(wù)管轄而對規(guī)劃的權(quán)屬和適用做出相應(yīng)規(guī)定，單行法是對地方政府或行政部門的權(quán)限而對適用的規(guī)劃做出規(guī)定。通過梳理我國與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)得知，對于跨區(qū)域規(guī)劃，憲法和地方政府組織法都沒有明確的規(guī)定，單行法在制定主體和權(quán)限上也沒用明確的規(guī)定。

通過上述分析，可以得知區(qū)域規(guī)劃正當(dāng)性不足主要表現(xiàn)為兩個方面：一是缺少憲法依據(jù)；二是規(guī)劃制定主體及規(guī)劃權(quán)限也存在法律規(guī)定不明的情形。

四、區(qū)域規(guī)劃由“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，區(qū)域規(guī)劃的“政策主導(dǎo)，法律為輔”的法律空洞化表現(xiàn)，其本質(zhì)就是政策與法律的關(guān)系，而政策與法律二者之間關(guān)系的實質(zhì)又是行政與立法的權(quán)力分配關(guān)系。?鑒于我國目前區(qū)域規(guī)劃的情況是重行政輕法律，區(qū)域規(guī)劃政策過于膨脹而區(qū)域規(guī)劃立法過于削弱，導(dǎo)致政策與法律陷于畸重畸輕局面，法律空洞化現(xiàn)象嚴(yán)重。因區(qū)域規(guī)劃“政策主導(dǎo)”的諸多弊端，我國區(qū)域規(guī)劃當(dāng)務(wù)之急就是加快完成區(qū)域規(guī)劃的“法律主治”轉(zhuǎn)型，將區(qū)域規(guī)劃納入法治化軌道，盡快消除法律空洞化現(xiàn)象帶來的負(fù)面影響。

首先要樹立區(qū)域規(guī)劃“立法先行”和法治化理念。從發(fā)達國家的區(qū)域發(fā)展實踐來看，處理區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟、生態(tài)、資源、產(chǎn)業(yè)之間矛盾問題時，常規(guī)做法就是“立法先行”，根據(jù)區(qū)域發(fā)展制定相應(yīng)的規(guī)劃法律制度，利用法律對區(qū)域規(guī)劃進行規(guī)范和約束。在依法治國理念下，樹立法治化理念，把區(qū)域規(guī)劃納入法治化軌道。

其次就是正確處理政策與法律的關(guān)系，建立政策與法律之間的良性互動機制。區(qū)域規(guī)劃里的“政策”主要是指一些區(qū)域規(guī)劃方面的“綱要性”、“指導(dǎo)性”、“約束性”等政策性文件，如《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等。從法治化角度來看，區(qū)域規(guī)劃首先應(yīng)該具有合法性，是合法規(guī)劃。當(dāng)然，并不是絕對排斥區(qū)域規(guī)劃的政策性調(diào)整，本文認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃的政策與法律的關(guān)系強調(diào)的是主從關(guān)系，區(qū)域規(guī)劃法律為主，區(qū)域規(guī)劃政策為輔。

最后就是實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃法律主治，建立健全區(qū)域規(guī)劃法律體系。在區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域中，結(jié)合我國實踐，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃的法律屬性，遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律，制定和完善由憲法統(tǒng)領(lǐng)的區(qū)域規(guī)劃基本法、區(qū)域規(guī)劃法律法規(guī)等組成的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

[ 注 釋 ]

①邢會強.走向規(guī)則的經(jīng)濟法原理[M].北京：法律出版社，2015：103-110.

②楊丙紅.我國區(qū)域規(guī)劃法律制度研究[D].安徽大學(xué)，2013.

③李煜興.我國區(qū)域規(guī)劃法治化的途徑與機制研究[J].河北法學(xué)，2009(10)：73-76.

④葉必豐.區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理[J].中國社會科學(xué)，2012(8)：107-130.

⑤郝鐵川.我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎?[J].學(xué)習(xí)與探索，2007(2)：99-102.

⑥唐勇.我國區(qū)域規(guī)劃實施的立法保障研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2009(1)：142-145.

⑦胡云鋒等.新時期區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)與工作框架[J].地域研究與開發(fā)，2010(4)：6-10.

⑧郝鐵川.我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎?[J].學(xué)習(xí)與探索，2007(2)：99-102.

⑨藏學(xué)英，牛桂敏，陳霞.關(guān)于健全規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展長效機制的思考[J].全國商情(經(jīng)濟理論研究)，2009(3)：35-38.

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2095-4379-(2017)07-0074-03

李德學(xué)(1979-)，男，湖南邵東人，中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，博士研究生，貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟法。