方案優(yōu)化視角下的政府投資項目概算管理現(xiàn)狀分析

楊琛

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400044)

0 引言

政府投資是政府進行社會治理的重要方式，起著協(xié)調(diào)全社會重大投資比例關(guān)系，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的作用[1]。但是，在目前的政府投資項目管理中，效率低下、資源浪費嚴重、投資失誤等現(xiàn)象屢見不鮮，提高政府投資效益成為重大的社會議題。

初步設(shè)計階段將影響75%的建設(shè)投資[2]。在初步設(shè)計階段進行方案比選和優(yōu)化能夠有效提高投資效益。概算作為衡量方案經(jīng)濟性的指標，是政府投資項目方案比選的重要參考。方案比選優(yōu)化需要的概算具有以下特性：完整、準確、即時性強。但目前的概算存在許多問題，無法滿足方案比選優(yōu)化的要求。本文將對政府投資項目概算存在的問題進行梳理，并深入研究問題產(chǎn)生的原因，以期改進概算管理。

1 概算的本質(zhì)和特點

項目從設(shè)想到實施是由抽象到具象循序漸進的過程，需要經(jīng)過若干階段(兩階段或三階段)的設(shè)計，每個階段都要對建設(shè)所需的費用支出進行測算，概算就是初步設(shè)計階段的成本測算，也稱設(shè)計概算。設(shè)計概算以初步設(shè)計文件、概算定額或指標、價格信息等為依據(jù)，計算建設(shè)項目從籌建至竣工交付使用所需的全部費用。需要特別指出的是，大部分的設(shè)計概算由于不是通過競爭機制形成的，因此不具備價格屬性。

建設(shè)項目的設(shè)計概算是投資的最高限額，是控制建設(shè)資金的依據(jù)和手段，可據(jù)此來衡量設(shè)計方案的經(jīng)濟合理性和選擇最佳設(shè)計方案。就政府投資來說，概算是保證財政資金安全性的重要手段[3]，也是編制年度固定資產(chǎn)投資計劃、確定計劃投資總額及其構(gòu)成的依據(jù)[4]。

2 政府投資項目概算管理存在的問題及原因分析

政府投資項目概算存在的問題概括地說就是：不準確，不能真實反映項目的經(jīng)濟性；速度慢，不能滿足方案比選的周期要求。但是，任何問題總是有更深層次的原因，為了找到根本原因，本文采用原因軸分析法，見圖1和圖2。

2.1 概算質(zhì)量不高

我國政府投資項目的概算質(zhì)量普遍不高，概算內(nèi)容不完整，如缺少總概算，編制說明不清晰，工程量計算錯誤，缺項漏項或者重算，套錯定額，取費隨意，計價與市場價格脫離，未結(jié)合項目所在地實際情況[5-8]，導(dǎo)致概算誤差大，實際投資額嚴重超概算或概算結(jié)余率過高。因此，概算無法為方案比選優(yōu)化服務(wù)。概算編制質(zhì)量不高，可從以下幾方面分析原因。

2.1.1 編制主體能力不足

編制概算不是簡單機械地套定額，它要求編制人員在充分理解建設(shè)意圖和設(shè)計資料的基礎(chǔ)上，靈活地應(yīng)用定額、指標、費用文件和相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合市場動態(tài)，計算出建設(shè)成本，甚至在設(shè)計圖深度不足的情況下，要對設(shè)計圖進行合理的細化和延伸。這項復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟工作要求從業(yè)者具備深厚的設(shè)計、施工和造價理論知識和實踐經(jīng)驗，編制人員的能力水平對概算質(zhì)量起著決定性作用[9]。

概算由設(shè)計單位負責(zé)編制，然而設(shè)計單位的造價編制力量較為薄弱[10]。長期以來，一線的概算人員往往綜合素質(zhì)不高，特別是缺乏設(shè)計專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，以致無法正確理解設(shè)計圖，錯誤套用定額。另外，概算人員缺乏職業(yè)道德和職業(yè)精神，草草讀圖，對設(shè)計圖中的紕漏視而不見，對工程數(shù)量不做審查，套用定額時不研究，計價時不做市場調(diào)查，取費時隨意武斷，這些都是影響概算質(zhì)量的重要因素[11]。

概算編制主體能力長期得不到提升的背后，是政府投資項目概算領(lǐng)域市場化程度不高，競爭機制尚未完善這個痼疾。概算的編制主體是設(shè)計單位，設(shè)計單位提升自身能力的動力則來自于設(shè)計招標的競爭。根據(jù)2017年修訂的《建筑工程設(shè)計招標投標管理辦法》，設(shè)計招標分為設(shè)計方案招標和設(shè)計團隊招標。采用設(shè)計方案招標的，在評標時對方案的功能、技術(shù)、經(jīng)濟和美觀進行評審；采用設(shè)計團隊招標的，對設(shè)計團隊的人員構(gòu)成、人員業(yè)績、人員從業(yè)經(jīng)歷、項目解讀、設(shè)計構(gòu)思、投標人信用情況和業(yè)績等進行評審。而這兩種評標方法都不會直接涉及概算。在設(shè)計方案招標評審中，雖然要評審設(shè)計方案的經(jīng)濟性，但這里的經(jīng)濟性評審核心是設(shè)計方案的造價高低，而不是造價計算的質(zhì)量。并且投標文件中的設(shè)計方案不是初步設(shè)計，此時的成本計算亦不是概算，因此在設(shè)計方案招標中不涉及概算。至于設(shè)計團隊招標方式，側(cè)重于評估團隊的人員構(gòu)成，但評估重點常常放在設(shè)計人員身上而不是造價人員，因為人們普遍認為，即使要考慮設(shè)計方案的經(jīng)濟性，經(jīng)濟性強的設(shè)計方案也是依靠高水平的設(shè)計人員完成的，與造價人員關(guān)系不大。因此，設(shè)計團隊招標方式也沒有將競爭引入概算環(huán)節(jié)。當設(shè)計招標時，投標人的身份是設(shè)計方案的提供者，競爭的是方案的功能、技術(shù)、美觀和經(jīng)濟性，是設(shè)計人員的業(yè)績、經(jīng)歷、設(shè)計構(gòu)思等，而投標人作為概算編制主體的身份在此環(huán)節(jié)中是被忽略的?？梢?，在最能體現(xiàn)競爭因素的招投標環(huán)節(jié)中，概算是一個盲區(qū)，是競爭沒有滲入的空白地帶。沒有競爭就沒有提升能力的需求，長期以來，概算編制主體的能力得不到有效提升。

2.1.2 初步設(shè)計深度不夠

初步設(shè)計是編制概算的基礎(chǔ)，初步設(shè)計深度越深，概算精確度越高，概算質(zhì)量越好。對于初步設(shè)計深度的要求，有關(guān)文件做了詳細規(guī)定，然而現(xiàn)實中初步設(shè)計深度不滿足規(guī)定的現(xiàn)象普遍存在：丟項漏項，不夠細致，側(cè)重宏觀結(jié)構(gòu)問題而忽略施工工藝問題等。設(shè)計深度不夠的弊端在使用概算定額法時尤為突出。概算定額有分部工程的劃分，且子目劃分較細，亦對施工工藝進行區(qū)分，因此工程量計算至少應(yīng)有各個分部工程的工程量，套定額時應(yīng)清楚每個子目的技術(shù)特征和施工工藝。當初步設(shè)計深度不足時，這些信息無法提供，工程量不準確，套用定額憑主觀臆斷，概算質(zhì)量大打折扣。

設(shè)計周期過短是初步設(shè)計深度達不到要求的主要原因，這一點在一些追求“短平快”效益的政府投資項目中表現(xiàn)得更加突出。這些項目，或是典型的“政績工程”“形象工程”，寬闊的高速公路、頂級配置的體育場、豪華的大劇院……任何一個項目在視覺上都可以迅速提升地方發(fā)展水平，而且為應(yīng)對一年一度的政績考核，關(guān)鍵要建設(shè)周期短且見效快；或是為了發(fā)展旅游業(yè)興建的“噱頭式項目”，世界第一高的雕塑，花樣百出的主題公園，各種祠堂、故居、紀念館……隨便一個噱頭便可以帶動當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，但關(guān)鍵仍然要周期短見效快。在整體建設(shè)周期都被壓縮的情況下，設(shè)計周期更是得不到合理的保障。另外，這種“短平快”項目一般都是倉促上馬，前期論證和勘察不充分，設(shè)計可參考的資料少，委托方需求不明確，變動多，設(shè)計難度大，理論上需要更長的設(shè)計周期，但實際情況卻是周期反而縮短，自然使得設(shè)計成果質(zhì)量差，深度不足，遑論完整和準確。

如果把目光放寬，與其他建筑設(shè)計市場成熟的國家進行橫向比較，就會發(fā)現(xiàn)初步設(shè)計深度不夠，前期設(shè)計對造價的控制力不強的根源在于我國建筑設(shè)計行業(yè)服務(wù)模式的缺陷。我國的設(shè)計服務(wù)模式是20世紀50年代初期仿照蘇聯(lián)模式建立的，主要目的是滿足即將開始的大規(guī)?；窘ㄔO(shè)需求，與英美體系的設(shè)計服務(wù)模式有很多不同。從設(shè)計成果的表達方式來說，英美體系中除了設(shè)計圖之外，每個階段的設(shè)計規(guī)程(Specification)也是非常重要的成果文件，設(shè)計規(guī)程對各個專業(yè)系統(tǒng)、材料、設(shè)備、施工和安裝工藝等進行說明，包括材料、設(shè)備和工器具的規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量要求，生產(chǎn)商設(shè)備的精度要求，裝配和安裝要求，測試和規(guī)范要求，施工標準，工藝要求，余量和單價，備選方案等[12]。因此，設(shè)計規(guī)程并不等于我國的設(shè)計說明，而是獨立于設(shè)計圖之外的對設(shè)計的另一種表達和詮釋。它利用文字的精準性，精確傳達設(shè)計師的意圖和想法，避免后續(xù)的設(shè)計或施工過程中對設(shè)計意圖產(chǎn)生誤解，與設(shè)計圖相互補充，形成互文關(guān)系。設(shè)計規(guī)程極大地增加了整體的設(shè)計深度，使得初步設(shè)計階段的成本計算準確度大大提高，為設(shè)計方案比選和優(yōu)化提供了有力的支撐。反觀我國，由于缺少類似設(shè)計規(guī)程的設(shè)計文件，很大程度上依靠設(shè)計圖反映設(shè)計意圖，而單一的表達方式傳遞的信息量畢竟有限，表達方式的單一性限制了設(shè)計深度的進一步深化，也給概算編制帶來阻礙。

對比美國的設(shè)計階段劃分，我國的初步設(shè)計大致對應(yīng)于美國的發(fā)展設(shè)計階段設(shè)計深化階段(Design Development Phase)。根據(jù)美國建筑師協(xié)會(AIA)文件B132，發(fā)展設(shè)計應(yīng)在與業(yè)主溝通的基礎(chǔ)上，確定項目規(guī)模，統(tǒng)一技術(shù)標準，明確描述項目的建筑、結(jié)構(gòu)、暖通、水電以及其他子系統(tǒng)的規(guī)模和特點，并確定主要材料和設(shè)備的數(shù)量和質(zhì)量標準。曾有研究分析一批中外合作的建筑設(shè)計項目各階段提交成果的深度差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在初步設(shè)計階段，外方的設(shè)計深度明顯高于中方[13]，從總體效果來看，外方的初步設(shè)計成果基本可達到工程招標的深度要求，而我國的初步設(shè)計只是以滿足政府審批要求為目標的。究其原因，在于中外在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計兩階段工作量的劃分比例不同。外方更加注重初步設(shè)計，在初步設(shè)計階段要實質(zhì)性地解決材料、設(shè)備、施工工藝、技術(shù)標準等關(guān)鍵問題，例如在中德合作設(shè)計的“國家圖書館”項目和中法合作設(shè)計的“東方藝術(shù)中心”項目中，外方的初步設(shè)計出圖深度都遠遠超過了國內(nèi)的深度要求，建筑詳圖達到施工圖標準，并提供裝修區(qū)域重點部位做法、裝修材料明細表、墻地面材料分布圖、室內(nèi)照明概念設(shè)計、主要材料的實樣等。由于實質(zhì)性地解決了絕大部分關(guān)鍵問題，國外的初步設(shè)計對于造價的控制性很強。相比之下，我國設(shè)計重心更偏向于施工圖設(shè)計，初步設(shè)計深度不足，根據(jù)初步設(shè)計成果難以準確計算造價。

2.1.3 編制依據(jù)不能滿足要求

在概算編制過程中，計量、計價、取費，無不需要相關(guān)依據(jù)的指導(dǎo)，包括概算定額、概算指標、造價信息、政府頒布的文件等。政府投資項目編制概算時采用概算定額法，因此對政府投資項目概算來說，定額是最重要的編制依據(jù)，而目前很多省市的概算定額或缺位或老舊，無法滿足概算編制的要求。各地定額情況統(tǒng)計見表1。

根據(jù)表1的統(tǒng)計，近三年(2015～2017年)出臺過新版概算定額的僅有兩個地區(qū)(北京、廣西)，有些地區(qū)的概算定額過于老舊，如甘肅的概算定額為1999年版，湖南為2001年版，山西為2003年版，河北和江蘇為2005年版。定額具有時效性[14]，定額都是根據(jù)當時的社會生產(chǎn)水平編制的。社會生產(chǎn)水平在不斷提升，特別是21世紀以來，科技不斷給社會生產(chǎn)帶來大變革，建筑行業(yè)生產(chǎn)力水平迅速提高。當定額版本過舊時，定額就不能代表現(xiàn)在的施工水平。如果仍以老舊的定額為依據(jù)編制概算，自然會影響概算質(zhì)量。

表1反映的另一個問題是，有將近一半地區(qū)至今沒有概算定額，如天津等地，這些地區(qū)在編制概算時參考預(yù)算定額，給概算管理埋下隱患。嚴格來說，預(yù)算定額無法代替概算定額，因為后者的綜合性更強，適合初步設(shè)計的深度。如果用預(yù)算定額編制概算，由于定額子目過細而初步設(shè)計深度不足，常常遇到項目工程量不確定，或者項目特征不確定的情況，此時套定額就會出現(xiàn)困難。為了給項目資金“留足余地”，“盡量放量”成為心照不宣的行業(yè)默契，這種情況在政府投資項目中尤其嚴重。

近些年，一些地區(qū)模糊預(yù)算和概算的區(qū)別，出臺一部計價定額或消耗量定額，不管是概算還是預(yù)算，都以此為依據(jù)。一般來說，計價定額和消耗量定額仍是針對施工圖的，概算可借用，但在應(yīng)用中就會出現(xiàn)上述的“放量”問題。

2.2 概算編制難度大

相比預(yù)算的細致和準確，概算是一個綜合性的粗略計算，它的子目較簡潔，計算量也相對較小，然而這并不是說概算難度低。相反，由于初步設(shè)計階段的項目依然有很大的不確定性，概算在工程量計算、價格確定、費率選擇時更加困難，對概算階段避免缺項漏項也需要花費更多的精力。

2.2.1 依賴個人經(jīng)驗

初步設(shè)計的深度決定了概算要依靠初步的建筑和結(jié)構(gòu)設(shè)計、工藝流程圖和主要設(shè)施原理圖工作，更何況很多政府投資項目的初步設(shè)計達不到規(guī)定的設(shè)計深度，例如缺少基礎(chǔ)開挖深度、缺少設(shè)備型號和數(shù)量，甚至缺少設(shè)計圖和詳細的說明書，不一而足。另外，政府投資項目缺乏可用的概算定額和指標，很多時候只能套用子目更細的預(yù)算定額或是針對施工圖的計價定額。設(shè)計深度不足和計價依據(jù)缺位導(dǎo)致太多的信息漏洞，需要編制人員自行權(quán)衡、判斷和選擇，有時還要考慮設(shè)計中完全沒有涉及的內(nèi)容。因此，概算人員不僅要有理論知識，要具備豐富的設(shè)計、施工經(jīng)驗，而且還要有想象力和判斷力，根據(jù)已有的建筑和結(jié)構(gòu)設(shè)計、工藝流程圖等信息，科學(xué)合理地推斷缺失的信息，將計算列項補充完整。更加困難的是，一些列項的有無也需要概算人員憑借經(jīng)驗進行判斷，這種情況在措施費計算中非常常見，比如是否需要計算基坑支護施工措施費，組織措施費應(yīng)該計算哪幾項內(nèi)容，都需要概算人員有施工經(jīng)驗才能準確判斷。

2.2.2 編制技術(shù)落后

近幾年，迅猛發(fā)展的信息技術(shù)已經(jīng)引發(fā)了多個行業(yè)的突破性變革，但在概算領(lǐng)域，這種變革還未發(fā)生。信息技術(shù)引進之后，降低了概算的人工計算量，并且能夠自動生成概算文件，讓概算人員脫離計算和文本作業(yè)，致力于更加核心的成本工作，但發(fā)展至今，概算領(lǐng)域的信息技術(shù)再次遇到瓶頸。

(1)效率有待提高。目前的概算編制中存在大量的重復(fù)工作，比如概算要經(jīng)過編制、校對、審核三個流程，每個流程都要有以下操作：套定額、取費、詢價定價、輸入工程量。每個項目甚至每個專業(yè)部分中編制人員、校對人員、審核人員均要重復(fù)以上操作，大量的重復(fù)性工作嚴重降低概算效率，低效率直接導(dǎo)致長周期，導(dǎo)致概算無法保證即時性，也就無法為設(shè)計方案優(yōu)化和比選服務(wù)。

(2)重復(fù)性作業(yè)加大誤差。如前所述，概算是依賴個人經(jīng)驗的工作，最終的結(jié)果在一定程度上取決于個人的判斷，重復(fù)的操作發(fā)生在不同的人員、不同的時間、不同的項目，可能就會產(chǎn)生不同的結(jié)果。原因也許是過程中出現(xiàn)錯誤，也許只是各人的判斷不同。但這種模糊性是由初步設(shè)計階段的特征帶來的“系統(tǒng)性誤差”，是概算工作所有問題的根源所在。

總結(jié)來說，當前的技術(shù)水平回應(yīng)不了設(shè)計方案比選和優(yōu)化對概算的準確性和效率的要求，成為概算在設(shè)計方案比選中發(fā)揮作用的掣肘。

2.3 項目單位刻意調(diào)整概算

概算無法支持設(shè)計方案比選和優(yōu)化，除了概算質(zhì)量不高和編制難度大等客觀原因外，還有建設(shè)單位的主觀原因。項目單位出于各種目的，干預(yù)概算結(jié)果，刻意壓低或抬高概算，導(dǎo)致概算失去了衡量項目經(jīng)濟性的功能，也就無法服務(wù)于方案比選和優(yōu)化。

2.3.1 壓低概算以過審

不少建設(shè)單位為爭取項目，在報審時刻意壓低規(guī)模和概算，以使項目能夠順利通過審批，獲得政府資金支持，實施時增加工程款項，這就是所謂的“釣魚項目”?！搬烎~”現(xiàn)象由來已久，早在1983年國務(wù)院就曾下發(fā)通知在全國范圍內(nèi)對“釣魚項目”進行清查?？梢姎v史之悠久、范圍之廣泛。

“釣魚項目”在我國大行其道的原因可以從經(jīng)濟學(xué)角度給出解釋：這是一種倒逼機制——下級政府通過制造沉沒成本倒逼上級政府不斷追加項目投資。沉沒成本是不可回收的決策成本。當一個項目終止時，以前投入的成本沒有機會得到補償，就成為沉沒成本。當有可能出現(xiàn)沉沒成本時，決策者出于規(guī)避損失的心理，往往不會終止項目，而是繼續(xù)追加投資，以此避免沉沒成本的出現(xiàn)，并希望有帶來收益的可能[15]。在“釣魚項目”中，項目單位正是用這種沉沒成本效應(yīng)倒逼上級政府不斷追加投資：先用低概算使得項目盡快通過審批，快速上馬，只要造成項目開工的既成事實，即使實施過程中嚴重超概算，上級政府也不會讓項目真正擱置，否則前期投資將全部成為沉沒成本，成為不可回收的損失。“釣魚項目”的泛濫使得政府投資項目不算經(jīng)濟賬成為慣例。在“釣魚項目”中，設(shè)計方案比選的重點不是經(jīng)濟性，也沒有比較經(jīng)濟性的條件，因為壓低了的概算沒有衡量方案經(jīng)濟性的作用。

2.3.2 擴大概算預(yù)留資金空間

為了整治“釣魚”亂象，近年來國家大力完善政府投資項目概算調(diào)整管理制度。2009年，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強中央預(yù)算內(nèi)投資項目概算調(diào)整管理的通知》(發(fā)改投資〔2009〕1550號)，確定了“先審計，后調(diào)概”的原則，并對在概算編制時故意漏項，報小建大的行為追究法律責(zé)任。調(diào)概環(huán)節(jié)的監(jiān)督收緊使得概算調(diào)整越來越規(guī)范，但另一個問題隨之出現(xiàn)。由于項目開工后追加資金難度加大，一些非上不可的項目為了保證資金充足，在報審時人為擴大概算，為項目預(yù)留寬松的資金空間。這種項目通常是重點建設(shè)的項目，或者是對上有著非常充分的建設(shè)理由，即使經(jīng)濟性較差也可通過審批的；或者是對項目單位來說意義重大，一定要保證項目順利實施，切不可因為資金問題而中途停工的，這些都需要為項目預(yù)留充足的資金空間。

這種人為擴大概算來預(yù)留資金空間的行為也是概算質(zhì)量不高的表現(xiàn)。高質(zhì)量的概算應(yīng)該完整涵蓋一個項目建設(shè)所需的全部費用，還應(yīng)考慮項目的施工環(huán)境、建設(shè)期的價格變動等風(fēng)險，保證項目資金充足。當前的概算普遍達不到這種質(zhì)量水平，項目單位對概算結(jié)果抱有不信任的態(tài)度，只能通過采取擴大概算的措施來保證資金充足。

3 結(jié)語

政府投資項目概算存在著概算質(zhì)量不高，概算編制難度大，項目單位刻意調(diào)整概算等問題，這些問題背后反映的是設(shè)計服務(wù)模式的缺陷、編制依據(jù)缺位、競爭制度不健全、地方政府追求短期政績、政府行為“劣幣驅(qū)逐良幣”等更深層次的原因。可見，要解決政府投資項目的概算管理問題是一個龐大的系統(tǒng)工程，牽涉設(shè)計服務(wù)改革、造價行業(yè)市場化改革、政績考察模式創(chuàng)新等方方面面的問題，只有這些問題得到解決，概算才能做到準確、完整、及時地反映設(shè)計方案經(jīng)濟性，才能更好地服務(wù)于方案優(yōu)化，進而提高政府投資項目的經(jīng)濟效益。