超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其治理

文／木永躍

一 問題的提出

伴隨著工業(yè)化與城市化的快速推進(jìn)，我國的城市形態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大而深刻的變化，產(chǎn)生并出現(xiàn)了多個(gè)超大型人口規(guī)模城市。按照人口遷移“推—拉”理論解釋，超大城市作為高度富集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、公共服務(wù)等資源的重要場(chǎng)域，所體現(xiàn)出的“資源高地”效應(yīng)，對(duì)非均衡的城鄉(xiāng)二元分治狀態(tài)下農(nóng)村與超大城市域外人口產(chǎn)生巨大的拉力作用。雖然我國城市化率的不斷提升正逐步消減城鄉(xiāng)差別，在一定程度上抵消其推力作用，但超大城市的機(jī)會(huì)、資本、文化、人力開發(fā)等直接或間接稟賦優(yōu)勢(shì)，吸引著全國乃至全球人口的集聚，并有效彌補(bǔ)和極大推動(dòng)了超大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

同時(shí)，超大城市人口流入提速明顯，人口急劇膨脹，人口形勢(shì)比較嚴(yán)峻。超大城市不僅是人口流入的主要地理空間，而且是形塑流動(dòng)人口社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的基本場(chǎng)域。流動(dòng)人口不僅構(gòu)成超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，同時(shí)也成為城市社會(huì)生活不可分割的重要組成部分。但長期以來，我國城鄉(xiāng)二元分治的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及與之伴生的人口管理方式，主要采用了以戶籍為基礎(chǔ)，并與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)相捆綁的制度性安排。這種安排對(duì)于出現(xiàn)人戶分離狀態(tài)的個(gè)人或群體，實(shí)際上造成了一種制度性福利損害與公民權(quán)利的集體喪失，即造成流動(dòng)人口流入超大城市后的社會(huì)保障與社會(huì)福利自然消減或終止。由此，一方面，流動(dòng)人口產(chǎn)生流動(dòng)，在一定程度上作為一種自在性風(fēng)險(xiǎn)行為，其觸發(fā)各類風(fēng)險(xiǎn)源的概率增大，容易出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，超大城市高度匯聚了有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的工業(yè)化與后工業(yè)化現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多變，不僅不易感知與察覺，而且造成的損害往往十分巨大，容易加劇其個(gè)體、家庭或群體的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，當(dāng)前我國的流動(dòng)人口呈現(xiàn)“以80、90后新生代為主體”，“以農(nóng)民工為主的鄉(xiāng)—城或城—城流動(dòng)”以及“低學(xué)歷，低技能”的特點(diǎn)，[1]從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度，因所處的社會(huì)地位與財(cái)富分配層級(jí)，流動(dòng)人口更容易被轉(zhuǎn)移更多的風(fēng)險(xiǎn)，加之流動(dòng)人口聚居空間的分異化、文化區(qū)隔化、社會(huì)邊緣化、對(duì)流入地管理的不適應(yīng)化等，容易導(dǎo)致其階層固化與社會(huì)不公平感、挫折感和剝奪感，激發(fā)社會(huì)不滿或社會(huì)仇恨等非理性情緒，從而出現(xiàn)社會(huì)對(duì)抗沖突與社會(huì)反叛等風(fēng)險(xiǎn)性行為。因此，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題不容小覷?？茖W(xué)研判并有效處置超大城市流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅是新時(shí)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容，而且是實(shí)現(xiàn)超大城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

二 超大城市的流動(dòng)人口現(xiàn)狀

超大城市的流動(dòng)人口管理一直是其城市治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)，從超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的角度，很有必要首先對(duì)超大城市流動(dòng)人口問題進(jìn)行分析。

1.超大城市。一般而言，超大城市作為一種城市類別與體量性特征描述，是一個(gè)集地理、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化功能的地域性實(shí)體，不僅富含巨大的優(yōu)質(zhì)資源，也承載著巨量的人口壓力與資源損耗。目前，在政策文件中我國對(duì)超大城市有具體的概念指向。根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》分類，將城區(qū)常住人口1000萬以上的城市列為超大城市。[2]當(dāng)前，主要有北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶六個(gè)城市?？梢赃@么認(rèn)為，我國對(duì)超大城市的界定主要是從人口規(guī)模與數(shù)量的角度展開的，其中常住人口數(shù)量構(gòu)成其概念的核心要素，而如果加上流動(dòng)人口的數(shù)量，我國超大城市的人口體量十分龐大，所承載的人口壓力非常巨大。

2.流動(dòng)人口。從概念界定的角度看，國際上通常只有“人口遷移”的提法，而“流動(dòng)人口”作為一個(gè)具有我國國情屬性的概念，從產(chǎn)生之初，便與我國城鄉(xiāng)二元分治的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及據(jù)此采用的戶籍人口管理制度有著緊密的聯(lián)系，即“流動(dòng)人口”或“人口流動(dòng)”更多地存在于中國的話語體系中。在國際上，一般把“人口遷移”視為人口空間位置的變動(dòng)，[3]大都強(qiáng)調(diào)“時(shí)間”和“空間”是人口遷移的核心要素。

在我國，關(guān)于“流動(dòng)人口”的研究始于上世紀(jì)80年代，對(duì)其稱謂和定義據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)共有25種。[4]研究者在遵循基本準(zhǔn)則的前提下，從不同的角度進(jìn)行概念界定。如張慶五等將人戶分離作為判定人口流動(dòng)的主要依據(jù)；吳瑞君從宏觀和微觀兩個(gè)方面進(jìn)行界定；魏津生通過分析城市流動(dòng)人口的特點(diǎn)而對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定；侯亞非等從時(shí)間和戶籍的角度進(jìn)行界定；姚華松等從流動(dòng)目的和戶籍的角度進(jìn)行認(rèn)定。[5]在具體研究中，國內(nèi)大部分學(xué)者著重強(qiáng)調(diào)“戶籍”與“空間”要素，認(rèn)為“流動(dòng)人口”概念的基本構(gòu)成為：一是不改變戶籍所在地；二是空間上發(fā)生位移，即發(fā)生跨地域遷移。

無論是在理論研究，還是在現(xiàn)實(shí)操作中，我國對(duì)流動(dòng)人口概念的界定主要是圍繞戶籍、時(shí)間與空間要素來展開的，對(duì)于“離開戶籍所在地”作為其界定的基礎(chǔ)性條件是普遍能夠取得共識(shí)的，而區(qū)別主要體現(xiàn)于對(duì)流動(dòng)時(shí)間的長短、以及對(duì)于地域范圍（行政區(qū)域）的限定差異。基于此，從流動(dòng)人口所包含的基本要素，以及綜合考量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本屬性與存在方式，本研究取廣義上的流動(dòng)人口涵義，將流動(dòng)人口定義為：離開戶籍所在地，并在一定的時(shí)空維度內(nèi)遷移而出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象的個(gè)人或群體。

3.超大城市流動(dòng)人口形勢(shì)。當(dāng)前，我國超大城市人口規(guī)模龐大，人口壓力十分巨大。流動(dòng)人口提速明顯，人口膨脹形勢(shì)比較嚴(yán)峻。根據(jù)“三普”數(shù)據(jù)估算，1982年我國流動(dòng)人口的數(shù)量為657萬人，占全國總?cè)丝诘?.66%。而到2016年末，我國的流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)到2.45億人，[6]增長了近38倍，占全國總?cè)丝诘?8%左右。最新統(tǒng)計(jì)顯示，超大城市常住人口基數(shù)規(guī)模龐大，且增速明顯。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，六個(gè)超大城市常住人口總量由2000年的8518.1萬增至2015年的11637.4萬，15年間共增長3119.3萬人，年均增長208萬人。其中，北京、上海、天津的增幅最大，年均增長分別為53.8萬人、53.8萬人和36.4萬人。[7]六個(gè)超大城市雖然只占我國國土面積的1.3%，但吸引了大量的人口流入。相當(dāng)于在面積不變的情況下，每年凈增加一個(gè)中國大城市的城區(qū)人口規(guī)模，人口壓力十分巨大。

近年來，超大城市流動(dòng)人口增速雖有波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)出流入提速，高位增長與占比增大的態(tài)勢(shì)。2014年，北京、上海、廣州、天津和深圳的比例分別為38.1%、41.1%、35.6%、31.4%和69.2%。[8]超大城市人口膨脹加速，對(duì)城市人口規(guī)劃構(gòu)成挑戰(zhàn)。如北京市歷經(jīng)3次城市總體規(guī)劃的修編，其人口規(guī)劃目標(biāo)基本都在規(guī)劃期的中段被突破。[9]需要說明的是，以上對(duì)流動(dòng)人口的統(tǒng)計(jì)概念基本采用了第六次人口普查的界定，即除了戶籍、空間要素之外，在時(shí)間上主要限定為“在流入地居住半年以上”的人員。如果按山東省的界定標(biāo)準(zhǔn)，即跨縣及居住超過3日的人員，則我國流動(dòng)人口的基數(shù)與總量將更加龐大。當(dāng)然，這在現(xiàn)實(shí)統(tǒng)計(jì)中由于受技術(shù)和其他客觀條件的制約而難以做到，但從這一情況可以看出：超大城市事實(shí)上還承載著巨量短期流動(dòng)的人口壓力。

三 超大城市流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)領(lǐng)域存在的一種風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象與類別，是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)性存在方式，風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)發(fā)展相伴而生。在超大城市，流動(dòng)人口不僅面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也對(duì)流入地社會(huì)產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)性影響，甚至?xí)觿〕蟪鞘械纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一般性研究中，普遍采用狹義“社會(huì)”的涵義，即把社會(huì)視為與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的系統(tǒng)，具體指社會(huì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的界定，大致可以歸為兩種：一是技術(shù)取向的，把風(fēng)險(xiǎn)視為一種概率，其實(shí)質(zhì)是一種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性；二是以“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—文化”為取向的，將風(fēng)險(xiǎn)視作一種社會(huì)后果，即造成損失的可能性。[10]圍繞著“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”到底是一種客觀現(xiàn)實(shí)，還是一種“集體的建構(gòu)物”，[11]客觀主義范式與構(gòu)建主義范式[12]對(duì)其進(jìn)行不同的思考與界定，傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究將二者對(duì)立視之。事實(shí)上，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，又是建構(gòu)的。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為一種給社會(huì)帶來損害的各類事件或行為的可能性，其實(shí)質(zhì)上具有不確定性。這一不確定性既源于風(fēng)險(xiǎn)行為主體觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性，也源于風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)方對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與理解的不確定性。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從識(shí)別、感知、預(yù)警、評(píng)估到規(guī)制，其中每一個(gè)具體環(huán)節(jié)都是客觀現(xiàn)實(shí)與主觀性價(jià)值判斷綜合作用的結(jié)果。

（二）超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一種因人口流動(dòng)引發(fā)的并以超大城市作為風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。這種風(fēng)險(xiǎn)不僅表現(xiàn)為人口的巨量與無序化流動(dòng)對(duì)城市交通、商業(yè)、物流、居住、醫(yī)療、疾控、消防、教育、環(huán)保等方方面面所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，還表現(xiàn)為流動(dòng)人口在“植入”城市的過程中出現(xiàn)社會(huì)分層與非均衡化風(fēng)險(xiǎn)分配而導(dǎo)致的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

1.風(fēng)險(xiǎn)生成。當(dāng)前，我國的人口流動(dòng)現(xiàn)象正是基于城市化背景下由我國現(xiàn)階段的主要社會(huì)矛盾所決定的，即由于人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾造成的。具體而言，人口之所以流動(dòng)，一方面，從客觀上，是由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡與不充分而導(dǎo)致的；另一方面，在主觀上，是人民群眾為追求并實(shí)現(xiàn)美好生活而采取的主觀能動(dòng)行為。流動(dòng)人口在創(chuàng)造財(cái)富與價(jià)值的同時(shí)，其流動(dòng)本身蘊(yùn)藏并聚集著風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)來源于：一方面，流動(dòng)行為本身觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的概率增大，極易出現(xiàn)危險(xiǎn)與災(zāi)難；另一方面，由于人口流動(dòng)而引發(fā)群體利益沖突或矛盾糾紛的可能性增加，如果未能得到及時(shí)防范與有效管控，極易產(chǎn)生質(zhì)變而引發(fā)群體性事件或社會(huì)對(duì)抗行為，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)失序與社會(huì)動(dòng)亂。

2.風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合體，在具體表現(xiàn)上呈現(xiàn)出不同層面的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，并在特定條件下彼此交錯(cuò)共生，相互關(guān)聯(lián)。

第一，價(jià)值性風(fēng)險(xiǎn)。公民權(quán)利與社會(huì)福利因“人—戶”分離造成的制度“區(qū)隔”，以及城市資源與公共服務(wù)朝本地居民傾斜的制度不公，在客觀上造成對(duì)外來人口的制度“藩蘺”與歧視，從而加劇對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)排斥。蔡定劍的研究指出，農(nóng)民工受歧視的嚴(yán)重程度僅次于艾滋病患者和殘疾人。[13]李靜認(rèn)為流動(dòng)人口由于戶籍身份等原因而受到各種不公平待遇以及政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面歧視。[14]姜立強(qiáng)提出流動(dòng)人口被打上“農(nóng)民工”“外出打工者”“外來工”“打工仔”“打工妹”的“慣習(xí)”身份烙印。此類文化等級(jí)化與身份標(biāo)識(shí)影響該群體的社會(huì)融入。[15]對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)歧視與不公，不僅在理念、價(jià)值層面加以體現(xiàn)，并以體制與制度的方式加以固化，使流動(dòng)人口難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。在超大城市無法享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢然纳鐣?huì)公共服務(wù)，客觀上造就的“半市民”或“準(zhǔn)市民”特殊群體。不僅在經(jīng)濟(jì)上從事“臟、亂、差”的行業(yè)或職業(yè)，形成身份與職業(yè)固化，而且加劇階層分化，使社會(huì)分化突出，社會(huì)沖突與矛盾累積并加劇。

第二，主體性風(fēng)險(xiǎn)。這里主要指風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體與風(fēng)險(xiǎn)行為主體的風(fēng)險(xiǎn)。其一，超大城市風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體主要是政府，政府通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評(píng)估、預(yù)警、疏導(dǎo)、化解等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。當(dāng)前，超大城市風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要存在：風(fēng)險(xiǎn)信息來源單一與信息阻滯、信息“鴻溝”現(xiàn)象；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制條塊分割；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不明；風(fēng)險(xiǎn)參與與協(xié)同不足等問題。其二，流動(dòng)人口作為風(fēng)險(xiǎn)行為主體。當(dāng)前，超大城市流動(dòng)人口呈現(xiàn)的“低齡化、低學(xué)歷、低技能”使其本身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知與識(shí)別處于自在性風(fēng)險(xiǎn)“劣勢(shì)”地位，使觸發(fā)超大城市客觀存在的“天災(zāi)人禍”型傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、“工業(yè)化”以及“后工業(yè)化”疊加性風(fēng)險(xiǎn)的概率增大，容易產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，“鄉(xiāng)—城”為主體的流動(dòng)從傳統(tǒng)社會(huì)“脫序”之后，自身本來的傳統(tǒng)社會(huì)約束面臨解構(gòu)，而在進(jìn)入超大城市后因階層固化與社會(huì)流動(dòng)不足加劇其“邊緣化”傾向，使其難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，進(jìn)而產(chǎn)生重構(gòu)性社會(huì)失范型風(fēng)險(xiǎn)。此外，超大城市因自身存在的人口存量壓力，不斷強(qiáng)化以“戶籍”為手段的人口調(diào)控方式，加重“制度不公”的理性偏好選擇，并加劇其資源與風(fēng)險(xiǎn)的逆向分配結(jié)果，加上“風(fēng)險(xiǎn)兜底”的最后屏障——社會(huì)保障制度——對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋與基本保障不足，更使流動(dòng)人口處于被動(dòng)式高風(fēng)險(xiǎn)處境。由此，超大城市生成“規(guī)制主體—風(fēng)險(xiǎn)行為主體”的雙重錯(cuò)位型風(fēng)險(xiǎn)。

第三，技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。超大城市流動(dòng)人口的“差序格局就業(yè)”，[16]體現(xiàn)為用工“親緣”“地緣”特色明顯，合同契約簽訂不足，用工不規(guī)范，參保率低。不僅使流動(dòng)人口面臨失業(yè)與就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且客觀上加劇其流動(dòng)性。超大城市人口流動(dòng)表現(xiàn)出流動(dòng)頻次高、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，使超大城市面臨復(fù)雜的流動(dòng)人口管理環(huán)境。對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制首先需要超大城市及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握流動(dòng)人口信息。而在當(dāng)前，由于超大城市流動(dòng)人口信息管理仍處于相對(duì)落后的階段，信息采集與數(shù)據(jù)分析技術(shù)化水平低，工具理性不足。不僅難以快速有效獲取流動(dòng)人口的基本情況，而且對(duì)其心理、社會(huì)心態(tài)等變化反應(yīng)更難以知曉?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤、監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)警面臨諸多現(xiàn)實(shí)掣肘。

由此可見，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在本質(zhì)上是一個(gè)以超大城市為特定場(chǎng)域，人口流動(dòng)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的命題。具體而言，是指在超大城市由于人口流動(dòng)造成其個(gè)體、家庭或群體損失的不確定性，或者對(duì)超大城市的社會(huì)穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅或造成破壞的可能性。

四 超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理

當(dāng)前，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出的具體表征反映其內(nèi)在屬性，而其屬性構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)治理的基本邏輯起點(diǎn)與理論導(dǎo)入基礎(chǔ)，為治理譜系中的理論解釋以及話語解構(gòu)與重構(gòu)提供了可能。

（一）超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的具體表征

超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為一種系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)互動(dòng)的產(chǎn)物，具有如下表征：其一，空間分異化。這源于超大城市空間資源分配的資本力量與政府的理性偏好同流動(dòng)人口之間的博弈，因流動(dòng)人口處于非均等且弱勢(shì)的地位，使其在超大城市產(chǎn)生被動(dòng)化居住空間分異，如“戶籍人口與流動(dòng)人口的居住分化，加劇了城市社會(huì)空間分異程度”，[17]同時(shí)還形成社會(huì)空間分異，即流動(dòng)人口在超大城市存在“被定格”與“被固化”的社會(huì)空間范圍，具有明顯的群落分異、社會(huì)分層與流動(dòng)固化現(xiàn)象。其二，邊緣化聚居。流動(dòng)人口“差序化”的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)屬性決定其通常以“血緣”“親緣”“地緣”為紐帶的社會(huì)關(guān)系導(dǎo)入行為方式，其年齡、學(xué)歷、技能、性別等人口結(jié)構(gòu)決定流動(dòng)人口“自發(fā)”與“被動(dòng)式”“植入”超大城市，并表現(xiàn)為群落性邊緣化聚居的特點(diǎn)。不僅居住環(huán)境差，建筑簡(jiǎn)陋、空間擁擠，缺乏科學(xué)規(guī)劃、亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，而且事故災(zāi)害隱患重重。其三，社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂。超大城市社會(huì)空間分異與社會(huì)分層，階層固化明顯，并表現(xiàn)出“代際傳遞”固化的現(xiàn)象。不平等的財(cái)富分配與缺乏安全、認(rèn)同和歸屬的社會(huì)感受和制度固化綜合疊加，聚集著極大的階層沖突風(fēng)險(xiǎn)。其四，風(fēng)險(xiǎn)裂變與放大。超大城市流動(dòng)人口制度福利與公共服務(wù)的非均等，財(cái)富分配與社會(huì)不公，在人口高密與社會(huì)行為聯(lián)系緊密的城市場(chǎng)域，偶發(fā)事件往往容易在網(wǎng)絡(luò)、傳媒等技術(shù)影響下產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)裂變與放大效應(yīng)，如單純的交通事故演變?yōu)樯鐣?huì)群體性事件，進(jìn)而引發(fā)快速傳導(dǎo)并出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)驟變現(xiàn)象。

（二）超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在屬性

當(dāng)前，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在特定的制度設(shè)計(jì)與城市管理情境下，體現(xiàn)出特有的內(nèi)在屬性。具體表現(xiàn)為：其一，風(fēng)險(xiǎn)利益主體多元。從風(fēng)險(xiǎn)行為的角度看，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的利益攸關(guān)方，不僅涉及政府、流動(dòng)人口自身、行業(yè)組織、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)，而且還關(guān)涉城市運(yùn)行體系的各個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)利益主體多元共生，彼此相互關(guān)聯(lián)，需在制度化參與的界面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共治。其二，風(fēng)險(xiǎn)分配不公。超大城市面臨風(fēng)險(xiǎn)的逆向分配問題，即財(cái)富分配向上與社會(huì)頂層流動(dòng)，而風(fēng)險(xiǎn)則往往向下流動(dòng)或被轉(zhuǎn)嫁至社會(huì)底層。加之流動(dòng)人口缺乏組織化、制度化的風(fēng)險(xiǎn)參與渠道，話語權(quán)力缺失，“先天的制度不公”與“后天的風(fēng)險(xiǎn)劣勢(shì)”綜合作用容易加劇其風(fēng)險(xiǎn)。其三，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多變。超大城市不僅包含傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)化與后工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，而且還包含制度性風(fēng)險(xiǎn)、體制性風(fēng)險(xiǎn)；不僅有城市管理的過程性風(fēng)險(xiǎn)，還有流動(dòng)人口領(lǐng)域的特定風(fēng)險(xiǎn)（如艾滋病傳播、流動(dòng)人口健康等）；不僅有顯性風(fēng)險(xiǎn)，而且還有隱性風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)錯(cuò)綜復(fù)雜，交織多變。其四，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清。目前對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以傳統(tǒng)行政管理的邏輯主線展開，采用科層制組織結(jié)構(gòu)的職位分類方式，流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體多元，彼此職能交叉，呈現(xiàn)“九龍治水”的局面。不僅風(fēng)險(xiǎn)信息收集主體彼此相對(duì)獨(dú)立，各自為政，而且風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分析與決策主體責(zé)任不清，難以做出系統(tǒng)科學(xué)的研判與決斷，呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性缺陷與功能性紊亂。

（三）超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理

超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、具體表征和內(nèi)在屬性，揭示了其風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化與結(jié)構(gòu)化特征。對(duì)超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要從“管理范式”到“治理范式”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，并對(duì)其實(shí)現(xiàn)“善治”。

1.超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理。“善治”沖破了傳統(tǒng)管理的窠臼，由一元化自上而下的管制方式轉(zhuǎn)向多元化、系統(tǒng)化與網(wǎng)絡(luò)化治理。超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)涉及政府各部門與社會(huì)多元主體，作為一項(xiàng)系統(tǒng)的治理工程，需要風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)方協(xié)作共治?；诖?，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理作為國家治理的重要構(gòu)成，是在“國家—社會(huì)”的二元分野下，治理主體在公共治理的范式構(gòu)架內(nèi)，以“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的有機(jī)互動(dòng)與協(xié)同共治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，在超大城市這一特定場(chǎng)域?qū)α鲃?dòng)人口進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、評(píng)估與規(guī)制的系統(tǒng)活動(dòng)與過程。

2.超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共治理。超大城市流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，一方面，既包含對(duì)流動(dòng)人口的“善政”部分，即對(duì)流動(dòng)人口管理的系統(tǒng)性優(yōu)化，具體包括對(duì)流動(dòng)人口管理的就業(yè)、計(jì)生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等部門與職能的跨區(qū)域?qū)蛹?jí)化的綜合協(xié)同性；另一方面，又包含“善治”部分，正如有研究者指出的，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理超越公私部門界限，有效的風(fēng)險(xiǎn)治理是善治的組成部分。[18]具體指實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織、社區(qū)單元、企業(yè)、個(gè)人等風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)參與和協(xié)同共治。

基于此，超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共治理是公共治理范式在超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是政府、社會(huì)組織、社區(qū)單元、企業(yè)、流動(dòng)人口自身等風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)主體共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程，更為準(zhǔn)確地說，就是一種對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的 “善治”。從善治理論的學(xué)術(shù)演進(jìn)來看，國家與社會(huì)的協(xié)同治理，即“公共治理”是“善治”思考的終點(diǎn)。[19]此范式以“公共治理”或“協(xié)同治理”“多中心治理”理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)性公共事務(wù)的公共管理”，其主要特點(diǎn)是注重“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”三者的良性互動(dòng)與協(xié)同配合，尤其側(cè)重于社會(huì)一維在風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用，意味著國家與社會(huì)的良性互動(dòng)、協(xié)同治理，主張建立風(fēng)險(xiǎn)的集體決策和共同參與，加強(qiáng)公共選擇與公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同。

3.超大城市流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共治理路徑。第一，空間治理路徑。一方面，城市空間的布局與資源分配應(yīng)有效杜絕并防止非公平的“資本擴(kuò)展”與政府對(duì)資本的理性偏好。應(yīng)通過建立城市空間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、政治、文化的地理空間與社會(huì)空間資源配置的民主協(xié)商機(jī)制，有效引入流動(dòng)人口的空間參與渠道與制度，打破超大城市空間資源配置的階層固化與流動(dòng)固化，體現(xiàn)“空間正義”與民主公平。另一方面，通過科學(xué)合理地規(guī)劃超大城市中長期空間發(fā)展與人口發(fā)展的協(xié)同性目標(biāo)，有效解決超大城市空間與人口的結(jié)構(gòu)性矛盾，有效緩解與疏導(dǎo)超大城市人口壓力，如目前北京為疏解非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)，并打造雄安新區(qū)即體現(xiàn)了這一基本思路。

第二，結(jié)構(gòu)化治理路徑。其一，通過優(yōu)化超大城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)流動(dòng)人口有序流入超大城市，系統(tǒng)研判超大城市人口發(fā)展趨勢(shì)，合理配置并優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)城市人口短板，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口資源的有效配置。其二，調(diào)整并優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)設(shè)計(jì)超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，合理布局，規(guī)范流動(dòng)人口用工服務(wù)體系與監(jiān)管體系，有效推進(jìn)流動(dòng)人口與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其三，優(yōu)化政府服務(wù)結(jié)構(gòu)。正視流動(dòng)人口管理的政府“缺位、錯(cuò)位和越位”問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。其四，建立網(wǎng)絡(luò)化風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建黨委、政府、社會(huì)組織、行業(yè)企業(yè)、社區(qū)單元、流動(dòng)人口自身的協(xié)同性網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治。

第三，主體性治理路徑。其一，加強(qiáng)流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)教育與培訓(xùn)，提升流動(dòng)人口風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力與規(guī)避能力。有效引導(dǎo)流動(dòng)人口的有序流動(dòng)與城市融合、社會(huì)融入。其二，打破流動(dòng)人口“理念、制度與體制”藩籬，革新政府的管理方式與服務(wù)模式，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、分析、預(yù)警、決策、化解與應(yīng)急處置能力。其三，剛性治理與柔性治理相互結(jié)合。綜合協(xié)調(diào)施策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與政策調(diào)控的有機(jī)互動(dòng)和有效銜接。

第四，技術(shù)治理路徑。其一，提高人口信息化管理能力與技術(shù)水平。改革流動(dòng)人口信息采集登記方式，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)、信息化技術(shù)對(duì)流動(dòng)人口基本情況的及時(shí)、準(zhǔn)確獲取。其二，加強(qiáng)流動(dòng)人口治理主體間的信息資源共享，破除體制阻礙與信息“鴻溝”，有效掌握風(fēng)險(xiǎn)狀況與變化趨勢(shì)，為風(fēng)險(xiǎn)決策提供科學(xué)依據(jù)。其三，提升城市管理的技術(shù)能力與水平。通過“智慧城市”“智慧社區(qū)”“智慧交通”等信息化建設(shè)，提升流動(dòng)人口公共服務(wù)的效率與品質(zhì)。

總之，超大城市作為流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的特定場(chǎng)域，其自身存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)并加劇流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，流動(dòng)人口的“植入”也會(huì)對(duì)超大城市產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)性影響，進(jìn)而形成城市化進(jìn)程中的一種空間性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。這種風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)與類別，在根本上，表現(xiàn)為以超大城市為具體場(chǎng)域的一種風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)適結(jié)果。這需要超大城市以實(shí)現(xiàn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化為邏輯主線，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行精準(zhǔn)研判并系統(tǒng)規(guī)制，從國家治理現(xiàn)代化的維度，實(shí)現(xiàn)超大城市治理與流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)同共構(gòu)。

注釋：

[1]孫祥棟，王涵：《2000年以來中國流動(dòng)人口分布特征演變》，《人口與發(fā)展》2016年第1期。

[2]2014年10月29日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。《通知》明確，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為5類7檔，其中，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

[3]IUSSP，Multilingual Demographic Dictionary,1982；段成榮、孫玉晶：《我國流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)口徑的歷史變動(dòng)》，《人口研究》2006年第7期。

[4]周海旺：《城市女性流動(dòng)人口社會(huì)融入問題研究》，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2013年，第16頁。

[5]參見張慶五：《關(guān)于人口遷移與流動(dòng)人口的概念問題》，《人口研究》1988年第3期；吳瑞君：《關(guān)于流動(dòng)人口含義的探索》，《人口與經(jīng)濟(jì)》1990年第3期；魏津生：《中國城市流動(dòng)人口的基本概念、狀況與問題》，《人口學(xué)與計(jì)劃生育》1999年第6期；李培林、王春光：《當(dāng)代中國社會(huì)工作總論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第335頁。

[6]國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》，北京：中國人口出版社，2017年，第3頁。

[7]尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期。

[8]尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期。

[9]其中1982年規(guī)劃“未來20年內(nèi)全市常住人口控制在1000萬人左右”，此目標(biāo)于4年后（1986年）被突破；1991年規(guī)劃“到2010年常住人口控制在1250萬人左右”，該目標(biāo)5年后（1996年）被突破；2003年規(guī)劃“2020年實(shí)際居住人口控制在1800萬人左右”，此目標(biāo)于7年后（2010年）被突破（參見尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期）。

[10]張海波：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的范式》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[11]M.Douglas, A.Wildavsky,Risk and Culture:An Essay in the Selection and Interpretation of Technological and Environmental Dangers, Berkeley:University of California Press,1982, p.186.

[12]張海波：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的范式》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[13]蔡定劍：《中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對(duì)策》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第26頁。

[14]李靜：《農(nóng)民工歧視問題探究》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。

[15]姜立強(qiáng)：《特大城市流動(dòng)務(wù)工人口風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)福利治理研究》，《社會(huì)福利》2017年第9期。

[16]姜立強(qiáng)：《特大城市流動(dòng)務(wù)工人口風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)福利治理研究》，《社會(huì)福利》2017年第9期。

[17]郭秀云：《特大型城市流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第8期。

[18]Worth the Risk: Improve Risk Management in Local Government，Http://www.audit-commission.gov.uk.

[19]燕繼榮：《國家治理及其改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第273頁。