精細(xì)化管理視角下的城市治理理論構(gòu)建與探索

文／湯文仙

衡量一個(gè)城市現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志是內(nèi)在的精細(xì)化管理。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，為適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需要，國(guó)內(nèi)一些城市借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的思想和方法，相應(yīng)提出城市要實(shí)施精細(xì)化管理，積極探索與創(chuàng)新實(shí)踐城市精細(xì)化管理的路徑和新模式，取得了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)和典型做法，這些經(jīng)驗(yàn)和舉措為下一步城市精細(xì)化縱深推進(jìn)打下了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，面對(duì)精細(xì)化管理過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題以及城市環(huán)境出現(xiàn)的新矛盾，如何進(jìn)一步提升城市精細(xì)化管理水平，與時(shí)俱進(jìn)地不斷創(chuàng)新，成為擺在城市政府面前亟需研究和解決的重要課題。

一 城市進(jìn)入精細(xì)化管理新時(shí)代

（一）快速城鎮(zhèn)化是精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)

本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)推動(dòng)了全球規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從2000年的36%提高到2016年的57%，年均城鎮(zhèn)化率提升1.33個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口共計(jì)增長(zhǎng)3.6億人。大量的人口進(jìn)入城市并定居下來(lái)，創(chuàng)造了前所未見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)繁榮。國(guó)際主要城市的以GDP占比表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)集聚度與人口占比表現(xiàn)的人口集聚度的比值分布在1至1.8之間，但我國(guó)一線城市的這一比值均大于2，能夠預(yù)計(jì)到人口將繼續(xù)流向大城市。城鎮(zhèn)化讓大城市人口膨脹、城市資源陡增，隨之而來(lái)的城市管理問(wèn)題給相關(guān)部門(mén)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，快速城鎮(zhèn)化階段往往是各種城市病的凸顯期和頻發(fā)期，為找到治理“大城市病”的良方和避免后發(fā)城市再次陷入“大城市病”的困境，高起點(diǎn)的精細(xì)化管理成為城市政府的首選。

（二）城市發(fā)展不平衡不充分是精細(xì)化管理的必然選擇

黨的十九大指出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市發(fā)展中也存在著諸多發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題，表現(xiàn)在一是中心城區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)的差距依然很大。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源集中在核心城區(qū)內(nèi)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為欠缺，配套設(shè)施滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏高品質(zhì)的三甲醫(yī)院、博物館、綜合體育中心等。二是城市空間與功能的不平衡，以職住不平衡最為明顯。中心城區(qū)房?jī)r(jià)居高不下，居住成本較高，人口的郊區(qū)化非常明顯，產(chǎn)生了職住在空間上的錯(cuò)位現(xiàn)象。以北京為例，上班族平均每天跨越18.9公里路程上班，大約50分鐘通勤時(shí)長(zhǎng)，通勤距離和時(shí)長(zhǎng)均居全國(guó)城市首位，職住失衡帶來(lái)的是北京巨大的上下班通勤壓力和因此造成的交通擁堵等城市問(wèn)題。解決城市發(fā)展中的不平衡不充分有助于我們以問(wèn)題為導(dǎo)向謀劃城市精細(xì)化管理的痛點(diǎn)。

（三）城市管理日益復(fù)雜化是精細(xì)化模式的必然結(jié)果

眾所周知，城市管理作為社會(huì)治理的一個(gè)重要組成部分，是與城市規(guī)模和民生息息相關(guān)的系統(tǒng)工程。目前，城市規(guī)模越來(lái)越多，截至2016年，我國(guó)的超大城市有北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳等6家，占全球超大城市的24%。較大城市規(guī)模使城市管理已經(jīng)成為一個(gè)復(fù)雜程度極高的巨系統(tǒng)，維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)已不只是城市管理的基本特性，其背后的城市規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境秩序、應(yīng)急管理、民生服務(wù)等這些功能交織與關(guān)系整合給城市管理的風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性急劇加大，特別是隨著市民生活質(zhì)量和素質(zhì)逐步提高，人民對(duì)城市的高效運(yùn)行、交通快捷、綠色環(huán)境等拓展功能要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)城市管理范疇，與相對(duì)簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)功能相比，管理內(nèi)容廣泛、職能擴(kuò)充和事務(wù)繁雜，“只要是沒(méi)人管的，都是城管的”已不是一句戲言。粗放式的城市管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代城市日益復(fù)雜的管理要求，亟需創(chuàng)新公共管理和精細(xì)化治理模式成為必然。

（四）社會(huì)轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境是精細(xì)化管理的必然要求

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)階層、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)愈益復(fù)雜，不同社會(huì)階層的利益需求形成不同的利益取向和價(jià)值取向，由此產(chǎn)生的城市公共問(wèn)題也不斷增多，這些都直接或間接地影響著與城市居民密切聯(lián)系的城市管理工作。當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中城市病不斷凸顯，已經(jīng)直接影響到了城市居民的區(qū)域歸屬感和幸福感。[1]城市治理工作往往成了城管部門(mén)的“獨(dú)角戲”，眾多部門(mén)合力解決城市難題的局面還有待突破。面對(duì)滿(mǎn)足人民美好生活的需要，需要城市政府精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)城市公共問(wèn)題和提供公共服務(wù)，打破傳統(tǒng)模式，形成多元化的城市治理責(zé)任主體和跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)同治理模式，這些體制機(jī)制的改革創(chuàng)新必然伴隨著精細(xì)化城市治理的推進(jìn)而深入。

二 城市精細(xì)化管理的理論模型

習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)城市管理工作曾指出：“不少干部的思想觀念和知識(shí)結(jié)構(gòu)還不適應(yīng)城市發(fā)展的要求，主要靠過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)管理城市，甚至靠主觀意志和個(gè)人偏好管理城市，造成不少城市或多或少的個(gè)人印記?！笨梢?jiàn)，我們的城市精細(xì)化管理不能僅憑城市管理者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，同樣需要凝練實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化理論認(rèn)識(shí)，同時(shí)根據(jù)時(shí)代變化不斷修正理論和指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的良性互動(dòng)。

（一）城市精細(xì)化管理的研究現(xiàn)狀

我國(guó)城市管理體制改革歷經(jīng)了新中國(guó)建立后到改革開(kāi)放前的萌芽起步階段，城市管理以市容環(huán)境衛(wèi)生為主；改革開(kāi)放前期的城市管理探索發(fā)展階段，工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)管理的軌道上來(lái)；1996年《行政處罰法》的出臺(tái)，城市管理進(jìn)入綜合規(guī)范階段，城市管理領(lǐng)域被納入綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)；2014年黨的十四屆三中全會(huì)提出要加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。隨后，2015年中央城市工作會(huì)議的召開(kāi)標(biāo)志著城市管理進(jìn)入改革創(chuàng)新階段，這一新時(shí)期，粗放的城市管理方式落后于現(xiàn)代化城市管理精細(xì)化要求，各地紛紛探索城市精細(xì)化管理的新模式，精細(xì)化治理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)城市管理的有效整合和提高城市管理效率已經(jīng)成為全國(guó)城市管理者的共識(shí)。

然而，目前有關(guān)城市管理研究主要還是集中在傳統(tǒng)模式下的現(xiàn)狀與對(duì)策的層次上，深入的理論研究相對(duì)不足，尤其是基于城市精細(xì)化視角下的城市治理理論更為鮮見(jiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)精細(xì)化管理的概念界定也尚未形成一個(gè)清晰、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。較為直接的代表性研究指出，城市治理過(guò)程中的精細(xì)化管理，應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理主體由單一到復(fù)合、治理手段由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、治理標(biāo)準(zhǔn)由粗放到精細(xì)、治理機(jī)制由突擊到長(zhǎng)效的四大轉(zhuǎn)變。理念共生、信息共享和多元共治構(gòu)成社會(huì)治理精細(xì)化的三重維度。在其他間接研究中，有的研究聚焦國(guó)外城市精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)介紹，針對(duì)我國(guó)國(guó)情提出相關(guān)啟示；有的研究則關(guān)注當(dāng)前城市管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，提出相應(yīng)的解決對(duì)策；有的研究就精細(xì)化管理理念運(yùn)用在某一方面，如城市規(guī)劃、城市環(huán)衛(wèi)、城市園林、地下管線等的方法改進(jìn)和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行梳理。盡管上述已有研究涉及了精細(xì)化管理，但是很少將其納入城市治理理論的宏觀框架內(nèi)進(jìn)行研究，對(duì)影響城市精細(xì)化管理的權(quán)變因素認(rèn)識(shí)不足，各權(quán)變因素在精細(xì)化管理的內(nèi)在功能與頂層理論還沒(méi)有建設(shè)起來(lái)，以及如何創(chuàng)新等具體問(wèn)題與路徑選擇等缺乏系統(tǒng)而又深入的探討。

（二）影響城市精細(xì)化管理的權(quán)變因素

精細(xì)化管理可以追溯到泰勒的科學(xué)管理，其精髓在于將工程技術(shù)領(lǐng)域的精細(xì)嚴(yán)密的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用到企業(yè)管理。20世紀(jì)50年代日本企業(yè)成功運(yùn)用了這一的理念，典型的是“精確、細(xì)致、深入、規(guī)范”為特征的全面質(zhì)量管理，通過(guò)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的管理手段，使組織單元精準(zhǔn)高效、持續(xù)協(xié)同運(yùn)營(yíng)，后被推廣應(yīng)用于各類(lèi)社會(huì)組織。[2]相應(yīng)地，城市精細(xì)化管理就是在城市管理中引入該管理理念，將現(xiàn)代管理理念和新一代信息技術(shù)貫穿于城市管理各個(gè)工作環(huán)節(jié)，以精準(zhǔn)管理為目標(biāo)，以網(wǎng)格化管理、信息化控制、標(biāo)準(zhǔn)化操作和定量化考核為手段，建立資源配置、工作流程、管理標(biāo)準(zhǔn)、量化考核等一系列的規(guī)章制度和措施，實(shí)現(xiàn)城市管理常態(tài)化、無(wú)縫隙、全覆蓋、零缺陷的管理模式。[3]

近年來(lái)，部分地方先后在改革創(chuàng)新城市治理體制方面做了積極探索，比如網(wǎng)格化管理模式、數(shù)字化城管、大城管模式、民生城管等，但總的來(lái)看，對(duì)于城市管理本身而言，以上積極探索的舉措體現(xiàn)的就是城市精細(xì)化管理的局部?jī)?nèi)容和目標(biāo)，不僅交叉而且相融，然而在實(shí)踐中仍然擺脫不了部門(mén)目標(biāo)與整體目標(biāo)協(xié)調(diào)不暢，缺位、錯(cuò)位與越位管理共存，管理信息相對(duì)滯后，突擊式管理替代常規(guī)化管理等諸多問(wèn)題和難點(diǎn)，改革成效仍有待客觀評(píng)價(jià)和繼續(xù)觀察。原因何在？“權(quán)變意味著某一事物對(duì)其他事物的依賴(lài)，意味著有效的組織必須在其結(jié)構(gòu)和外部的環(huán)境條件之間找到一種‘最佳狀態(tài)’”。[4]城市管理的系統(tǒng)性要求城市的各種權(quán)變因素需要有效地協(xié)調(diào)，只有這些影響因素良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)一致，才能獲取城市管理的最佳效果。

2014年，習(xí)近平總書(shū)記在北京視察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。” 美國(guó)著名管理學(xué)家拉塞爾·M.林登的無(wú)縫隙政府理論強(qiáng)調(diào)政府要把公眾需求當(dāng)作“顧客”需求一樣，要無(wú)縫隙方式為“顧客”服務(wù)，建立顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的價(jià)值考核體系。[5]城市精細(xì)化管理為提高城市政府公共管理和公共服務(wù)的效能，應(yīng)當(dāng)試圖不斷吸收現(xiàn)代管理思想，將其應(yīng)用到城市政府管理的改革與實(shí)踐中去。我們認(rèn)為，在城市精細(xì)化管理中，影響城市精細(xì)化管理的權(quán)變因素就是城市系統(tǒng)所處的組織體系、管理目標(biāo)、管理方法以及績(jī)效評(píng)估。

1.組織結(jié)構(gòu)：整體治理（holistic governance）

城市管理工作主要以專(zhuān)業(yè)管理和行業(yè)管理為“塊”，形成了“塊”狀的多部門(mén)的碎片化的城市管理模式，盡管很多城市已經(jīng)設(shè)置了城市管理委員會(huì)這個(gè)牽頭抓總的綜合部門(mén)，但仍然存在著城市管理各專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間協(xié)調(diào)不力、溝通不暢；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有限，缺乏末端管理環(huán)節(jié)對(duì)前端的規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)的參與機(jī)制；城管執(zhí)法工作仍不到位，管理執(zhí)法脫節(jié)等“痼疾頑癥”。為克服多部門(mén)碎片化管理的困境，增強(qiáng)城市管理工作的綜合性、整體性和協(xié)調(diào)性，整體治理的組織載體是必不可少的。整體治理是整體性政府這一概念在城市精細(xì)化管理的具體體現(xiàn)。佩里·?？怂箤?duì)整體性政府界定獲得了較多的認(rèn)同，是對(duì)功能性組織模型進(jìn)行反思的產(chǎn)物，他指出整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，解決由于治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系等帶來(lái)的碎片化問(wèn)題，從而達(dá)成彼此的執(zhí)行手段相互強(qiáng)化、政策目標(biāo)和治理行動(dòng)的一致性。

因此，城市精細(xì)化管理需要站到整體治理的角度全盤(pán)考慮，一是明確城市綜合管理的責(zé)任主體，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整體治理體系，增強(qiáng)城市管理委（各地叫法不一致，為表述方便，這里統(tǒng)一稱(chēng)為“城市管理委”）在城市管理決策中的治理權(quán)責(zé)；二是明確市、區(qū)、街道的治理權(quán)限和職能，強(qiáng)化市級(jí)層面在政府規(guī)劃管理職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能、城市公共安全保障職能等重大職能。區(qū)級(jí)層面整合實(shí)施職能，發(fā)揮區(qū)在城市綜合管理和完善服務(wù)方面的主體作用，承擔(dān)對(duì)街道、社區(qū)的組織調(diào)度、協(xié)調(diào)指揮、專(zhuān)項(xiàng)治理和檢查評(píng)價(jià)等職責(zé)，改善市容等基礎(chǔ)環(huán)境；強(qiáng)化街道行政執(zhí)行的職權(quán)，落實(shí)街道屬地管理權(quán)限責(zé)任，建立街道和專(zhuān)業(yè)部門(mén)的連坐制。三是加強(qiáng)城市相關(guān)的各職能部門(mén)的整體性，特別是城市管理重心下移后，發(fā)揮街道在城市管理、社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)的基礎(chǔ)作用，解決好高位決策與重心下沉執(zhí)行的關(guān)系，將適宜的事權(quán)事務(wù)交由街道行使的同時(shí)，在街道層面的整合執(zhí)行能力必須職權(quán)、事權(quán)適配，形成集中歸口管理和協(xié)同管理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，改善基層治理狀況。[6]

圖1 整體治理下的橫縱關(guān)系圖

2.組織目標(biāo)：標(biāo)準(zhǔn)治理（standard governance）

城市管理是一個(gè)多目標(biāo)、多功能、多層次的綜合性工作，精細(xì)化管理離不開(kāi)一套有效的標(biāo)準(zhǔn)體系，就標(biāo)準(zhǔn)所體現(xiàn)出來(lái)的可衡量、可比較，可具體操作的特性而言，標(biāo)準(zhǔn)就是城市精細(xì)化管理的具體目標(biāo)，該目標(biāo)不僅可以實(shí)現(xiàn)管理的細(xì)化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，還可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級(jí)提升城市精細(xì)化管理水平，同時(shí)也有利于提高政府績(jī)效管理質(zhì)量，提振服務(wù)型政府的公信力。標(biāo)準(zhǔn)治理結(jié)合城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及文明程度，從城市自身運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)入手，在精細(xì)管理的理念指導(dǎo)下，用指標(biāo)、數(shù)字、模型等構(gòu)建一套城市精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)體系，以城市精細(xì)化管理事項(xiàng)、管理領(lǐng)域及其內(nèi)在邏輯關(guān)系，將各種標(biāo)準(zhǔn)組合形成一個(gè)科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)體系，體系化的科學(xué)方法和手段指導(dǎo)城市管理工作，不斷提升管理層次和管理水平。

標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架可以從城市管理對(duì)象和管理領(lǐng)域等兩個(gè)維度構(gòu)建，具體而言，管理對(duì)象維度包括部件標(biāo)準(zhǔn)化、事件標(biāo)準(zhǔn)化和管理制度標(biāo)準(zhǔn)化，其中部件標(biāo)準(zhǔn)化管理是對(duì)城市公共區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)硬件設(shè)施加以編碼，每個(gè)編碼記錄包括部件名稱(chēng)、位置、現(xiàn)狀、歸屬部門(mén)等，對(duì)設(shè)備信息進(jìn)行分類(lèi)建庫(kù)并信息化運(yùn)行管理；事件標(biāo)準(zhǔn)化管理對(duì)人為或自然因素發(fā)生的對(duì)城市環(huán)境和秩序產(chǎn)生影響的事件處理的標(biāo)準(zhǔn)化，以標(biāo)準(zhǔn)化操作流程實(shí)現(xiàn)對(duì)管理目標(biāo)的正?；謴?fù)；制度標(biāo)準(zhǔn)化管理是對(duì)城市管理的各種規(guī)章、組織架構(gòu)、職責(zé)清單、權(quán)力清單、管理流程、管理基本點(diǎn)、考核辦法等一系列的制度的標(biāo)準(zhǔn)化管理。管理領(lǐng)域?qū)哟尉S度包括市政市容、食品安全、城市交通、城市環(huán)境、應(yīng)急管理等多個(gè)方面，按其針對(duì)領(lǐng)域不同，分別針對(duì)部件、事件、制度編制標(biāo)準(zhǔn)。在具體標(biāo)準(zhǔn)編制時(shí)，還需將其進(jìn)一步細(xì)化，包括一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)或者二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)，以及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等。

圖2 兩個(gè)維度的標(biāo)準(zhǔn)治理體系

3.行為過(guò)程：網(wǎng)格治理（grid governance）

政府在網(wǎng)絡(luò)治理中將會(huì)發(fā)生根本性的角色轉(zhuǎn)變，這是美國(guó)學(xué)者Stephen Goldsmith和William D.Eggers對(duì)政府角色的重新認(rèn)識(shí)，并認(rèn)為政府在網(wǎng)絡(luò)治理中應(yīng)采用一種嶄新的治理模式，與其他社會(huì)組織聯(lián)合共同提供公共服務(wù)。[7]與網(wǎng)絡(luò)治理一樣，城市管理中作為一種有效的公共治理的工具和方法，更多地體現(xiàn)在網(wǎng)格治理上。城市網(wǎng)格治理將城市管理的各種資源及其所管理的對(duì)象劃分在單元網(wǎng)格中，并依托信息化技術(shù)和協(xié)同工作模式，對(duì)網(wǎng)格形成有效的關(guān)聯(lián)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格間資源協(xié)調(diào)調(diào)度和共享，從而形成一種網(wǎng)格化的城市精細(xì)化管理。

將網(wǎng)格作為城市精細(xì)化的基本管理單位，體現(xiàn)出精細(xì)化管理的顆粒度。從治理邊界看，實(shí)踐中常見(jiàn)采用萬(wàn)米單元網(wǎng)格，即每個(gè)網(wǎng)格大約為l00米×100米，將整個(gè)城市區(qū)域劃分為無(wú)數(shù)個(gè)面積約為1萬(wàn)平方米的單元，各個(gè)網(wǎng)格單元互相連接，形成不規(guī)則邊界線的管理區(qū)域。[8]從治理內(nèi)容看，網(wǎng)格為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的精細(xì)化程度提供了精確定位的載體，從城市部件管理向事件管理的動(dòng)態(tài)綜合治理拓展成為可能，并能夠?qū)⒊鞘泄芾韮?nèi)容分層、分類(lèi)地逐步細(xì)化。從治理主體看，主要由網(wǎng)格監(jiān)督員對(duì)所分管的網(wǎng)格單元上管理對(duì)象、管理責(zé)任易于落實(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督員和城市的全覆蓋和準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)小區(qū)域分塊精確化管理。同時(shí)，網(wǎng)格化管理充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等等信息技術(shù)的嵌入，整合和分析城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，整合了末端管理資源，延長(zhǎng)了治理鏈條、進(jìn)一步提升了管理精細(xì)化水平。

圖3 網(wǎng)格治理的結(jié)構(gòu)、力量與效力

4.行為評(píng)估：績(jī)效治理（performance governance）

實(shí)踐證明，加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)是有效提高部門(mén)間統(tǒng)籌與合作程度最有效手段之一，將績(jī)效理念引入到城市管理中是保證精細(xì)化管理過(guò)程中行為與效果一致性和組織結(jié)構(gòu)形成整體治理的有效環(huán)節(jié)?？茖W(xué)的城市管理績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)城市政府治理的工作行為與結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)并評(píng)價(jià)的綜合性過(guò)程。其中，對(duì)于整體治理的部門(mén)間協(xié)調(diào)程度是城市管理績(jī)效的重要考量，將部門(mén)協(xié)調(diào)事項(xiàng)辦理情況（響應(yīng)時(shí)間、辦結(jié)率等）納入相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核。同時(shí)，考評(píng)結(jié)果作為政府信息公開(kāi)內(nèi)容，接受城市治理不同主體的監(jiān)督，進(jìn)一步從根本上提升各職能部門(mén)的責(zé)任意識(shí)。[9]在城市精細(xì)化管理過(guò)程中，抓住績(jī)效管理這個(gè)“牛鼻子”，有助于整體部門(mén)的形成和區(qū)、街道之間的協(xié)調(diào)，從而切實(shí)保證部門(mén)間的無(wú)縫銜接，為促進(jìn)城市管理精準(zhǔn)模式提供有力手段。

與其他政府績(jī)效考核不同的是，城市管理績(jī)效能夠充分利用網(wǎng)格化信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)，對(duì)區(qū)屬委辦局、街道等的組織績(jī)效評(píng)估以及公務(wù)員、網(wǎng)格員等個(gè)人績(jī)效進(jìn)行客觀、公正地評(píng)估，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)促使各部門(mén)改進(jìn)管理，完善資源配置、加強(qiáng)過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)城市管理效能的提升。[10]牽頭的評(píng)估主體應(yīng)明確評(píng)價(jià)職責(zé)，評(píng)價(jià)內(nèi)容既不重復(fù)，又沒(méi)有遺漏，評(píng)價(jià)指標(biāo)注重部門(mén)之間的溝通、協(xié)調(diào)指向。績(jī)效信息應(yīng)保持一致，這樣才能達(dá)到協(xié)同、整合的目的，特別指出的是對(duì)區(qū)屬委辦局、街道的考核應(yīng)由區(qū)委區(qū)政府成立的考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織?？荚u(píng)結(jié)果納入考察領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)內(nèi)容，納入政府信息公開(kāi)內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)內(nèi)容。

圖4 評(píng)估的主客體與績(jī)效治理

（三）城市精細(xì)化“HSGP”四層面治理體系分析框架

以上分析，將治理過(guò)程中的城市政府視為一個(gè)組織，其所處的外部環(huán)境和內(nèi)部各種因素共同作用下，形成了“組織結(jié)構(gòu)—組織目標(biāo)—行為過(guò)程—行為評(píng)估”的邏輯關(guān)系，為達(dá)到城市精細(xì)化管理的要求，對(duì)以上各要素分別構(gòu)建“整體治理（holistic governance）、標(biāo)準(zhǔn)治理（standard governance）、網(wǎng)格治理（grid governance）和績(jī)效治理（performance governance）”要求的四層面治理體系，我們簡(jiǎn)稱(chēng)為“HSGP”治理的分析框架。

概括而言，所謂城市精細(xì)化“HSGP”治理的分析框架就是以公眾為中心，以提升政府管理與服務(wù)效能為根本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)城市治理的組織結(jié)構(gòu)層級(jí)、功能等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，促使城市治理不斷從分散走向整合、從部分走向一體的整體治理的組織體系，構(gòu)建一個(gè)高效的整體政府是目前深化我國(guó)精細(xì)化城市治理在體制機(jī)制上的著力點(diǎn)；從組織的微觀、細(xì)化和行為可實(shí)施來(lái)看，構(gòu)建一套規(guī)范有效的標(biāo)準(zhǔn)體系成為城市管理精細(xì)化的具體目標(biāo)，按照城市管理領(lǐng)域?qū)⑽锛⑹录?、制度等統(tǒng)統(tǒng)以管理標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋，城市管理工作進(jìn)入精細(xì)化、制度化的長(zhǎng)效運(yùn)行的具體抓手，實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化實(shí)實(shí)在在的目標(biāo)；組織行為是整體行為，不是組織成員的單體行為，以信息技術(shù)為載體的網(wǎng)格管理為治理工具，從技術(shù)上克服了碎片化管理的困境，進(jìn)而為城市和公民提供無(wú)縫隙的管理和服務(wù)；績(jī)效評(píng)估既能公正公平考核職能行為，又能修正過(guò)度分權(quán)帶來(lái)的弊端，是城市組織運(yùn)行過(guò)程中保證精細(xì)化管理行為與效果一致性的有效環(huán)節(jié)。“HSGP”治理的分析框架高度凝練了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理所要考慮的基本要素，初步構(gòu)建一個(gè)城市實(shí)施精細(xì)化治理的整體行動(dòng)方向，對(duì)于促進(jìn)城市精細(xì)化治理具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。

三 新時(shí)代進(jìn)一步提升精細(xì)化管理的建議

建立城市精細(xì)化治理體系是一項(xiàng)任務(wù)龐大且復(fù)雜的工程。在分析比較城市精細(xì)化成果基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期城市治理提出的新要求和新情況，圍繞著“HSGP”治理的分析框架，提出以下進(jìn)一步提升精細(xì)化管理的建議。

（一）深化體制機(jī)制改革，進(jìn)一步提高城市管理的整體化

貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)的要求和中央城市工作會(huì)議精神，深化城市管理領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，一是按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則繼續(xù)整合城市管理相關(guān)部門(mén)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)城市管理與綜合執(zhí)法綜合設(shè)置，形成“大城管”體制，形成城市管理的整體鏈條。鼓勵(lì)區(qū)、街道創(chuàng)新探索本區(qū)域的城市管理體制改革，強(qiáng)化屬地責(zé)任，完善相應(yīng)機(jī)構(gòu)，配齊工作人員。積極推進(jìn)執(zhí)法重心下移，基層執(zhí)法工作逐步由“區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門(mén)統(tǒng)一管理”調(diào)整為“以街道辦事處為主的雙重管理”。二是建立全面規(guī)范的法制保障，盡快彌補(bǔ)綜合法規(guī)缺項(xiàng)，立足本地城市管理實(shí)際，編制出臺(tái)適應(yīng)本地城市的綜合管理法規(guī)。對(duì)城市管理各相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行及時(shí)清理，做好立改廢的工作，力爭(zhēng)做到法規(guī)體系完備配套。三是城市管理主管部門(mén)主動(dòng)梳理相關(guān)部門(mén)職責(zé)和工作流程，厘清職責(zé)邊界，明確統(tǒng)籌范圍，切實(shí)形成整體合力。同時(shí)，推動(dòng)規(guī)建管一體化進(jìn)程。前置規(guī)范相關(guān)建設(shè)行為，逐步完善城市問(wèn)題源頭控制、建設(shè)過(guò)程有效監(jiān)督、建后管理得當(dāng)?shù)囊惑w化治理。

（二）健全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)城市管理的標(biāo)準(zhǔn)化

提升城市精細(xì)化管理水平，必須樹(shù)立標(biāo)準(zhǔn)治理的理念，一是因地制宜地推進(jìn)城市管理標(biāo)準(zhǔn)化工作，研究制定與精細(xì)化管理要求相一致的城市管理分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)各個(gè)城市的區(qū)域特征確定本地區(qū)域分類(lèi)，按照城市環(huán)境要素所對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)體系，形成規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系。二是貫徹執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，就是精細(xì)化管理的具體實(shí)施和落地。一方面要以城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系為指引，按照明確的目標(biāo)等級(jí)細(xì)化監(jiān)督與考核城市管理的效果。另一方面，城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系關(guān)系到城市中生活每一個(gè)居民，要讓所有居民全面了解這一標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市管理進(jìn)行從下至上的監(jiān)督，從而激勵(lì)政府提高城市精細(xì)化管理的水平。

（三）著力提升精治水平，進(jìn)一步深化城市管理的網(wǎng)格化

網(wǎng)格是城市管理的基礎(chǔ)，應(yīng)以網(wǎng)格治理為手段提升精細(xì)化管理水平，一是按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一流程”原則，整合市政市容、城市環(huán)境等信息資源和公安、交通等各類(lèi)監(jiān)控資源，形成覆蓋市、區(qū)、街三級(jí)城市管理各職能部門(mén)的城市綜合管理信息平臺(tái)。二是充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)對(duì)提升城市精細(xì)化管理的作用，綜合運(yùn)用平臺(tái)中產(chǎn)生大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市運(yùn)行管理規(guī)律與相關(guān)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，為城市管理提供數(shù)據(jù)支持。如分析和挖掘市民的需求和訴求等數(shù)據(jù)，降低城市的輿情風(fēng)險(xiǎn)；分析處理城市交通數(shù)據(jù)，有效地預(yù)警和疏散交通壓力。三是城市精細(xì)化管理依賴(lài)于自上而下的行政管理與自下而上的居民自治兩個(gè)維度的良性互動(dòng)，有關(guān)部門(mén)要完善公民參與城市治理的制度供給，健全公民參與機(jī)制，彌補(bǔ)網(wǎng)格管理的盲區(qū)，逐步提高公民參與城市政府管理的素質(zhì)和能力，為破解“城市病”難題積極建言獻(xiàn)策，及時(shí)反饋城市管理末端問(wèn)題。

（四）強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)一步加大城市管理的考核化

城市管理績(jī)效評(píng)價(jià)能夠有效提升各部門(mén)的協(xié)同力和執(zhí)行力，但也存在著選擇性執(zhí)行的困境，本能地選擇考核分值較高的剛性任務(wù)優(yōu)先考慮，而對(duì)分值較低的公共服務(wù)類(lèi)事項(xiàng)則往往不予重視。因此，在城市政府績(jī)效管理的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)以公眾滿(mǎn)意效果為第一目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的的綜合評(píng)估指標(biāo)體系。一是在實(shí)踐中逐步修正和完善考核評(píng)價(jià)體系，依據(jù)精細(xì)化管理要求拓展考評(píng)范圍，強(qiáng)化重大問(wèn)題約談和行政問(wèn)責(zé)制度，定期收集群眾反映強(qiáng)烈、長(zhǎng)期難以改善和媒體曝光問(wèn)題，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視督導(dǎo)。二是大力推動(dòng)考評(píng)結(jié)果在行政效能監(jiān)察、人事任免、績(jī)效管理方面的應(yīng)用，切實(shí)推動(dòng)工作獎(jiǎng)懲。

注釋?zhuān)?/p>

[1]韓冬雪:《關(guān)于我國(guó)城市治理變革理念與實(shí)踐的幾個(gè)問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[2]郭理橋、林劍遠(yuǎn)、王文英：《基于高分遙感數(shù)據(jù)的城市精細(xì)化管理應(yīng)用》，《城市發(fā)展研究》2012年第11期。

[3]鄭樹(shù)平：《功能區(qū)域分類(lèi) 環(huán)境管理分級(jí) 管理就是要“立規(guī)矩”——訪北京市西城區(qū)市政市容委主任劉戍東》，《城市管理與科技》2016年第5期。

[4]武文霞、劉良山、曾群華：《西方企業(yè)組織理論及其發(fā)展動(dòng)態(tài)》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2010年第4期。

[5]拉塞爾·M.林登：《無(wú)縫隙政府公共部門(mén)再造指南》，汪大海、吳群芳譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年。

[6]艾琳、王剛：《大城市的政府職權(quán)配置與現(xiàn)代政府型構(gòu)——基于深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的論析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。

[7]斯蒂芬·戈登斯密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)新形態(tài)》，孫迎春譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008年。

[8]陶振：《城市網(wǎng)格化管理；運(yùn)行架構(gòu)、功能限度與優(yōu)化路徑——以上海為例》，《青海社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。

[9]楊宏山：《城市治理績(jī)效評(píng)估的模式比較——以北京市朝陽(yáng)區(qū)和美國(guó)巴爾第摩市為例》，《國(guó)家治理》2015年第4期。

[10]于秀琴、吳波、姜文芹：《“整體性治理”下行政服務(wù)中心績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，《中國(guó)行政管理》2016年第3期。