中哈反極端化專門立法比較研究及啟示

彭紅軍

恐怖主義肆虐全球，其根本原因就在于新恐怖主義之根源——宗教極端主義。*張家棟：《當代恐怖主義的宗教根源》，《國際觀察》2006年第2期。故而，許多國家皆出臺了相應的政策或法律法規(guī)對宗教極端主義進行遏制及打擊。本文主要圍繞中哈兩國反極端化立法展開討論，重點比較分析中國的《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》與哈國的《哈薩克斯坦反極端主義活動法》。

一、中哈兩國反極端化立法之概況

(一)中國的反極端化立法

1.國家層面的立法主要體現(xiàn)在《中華人民共和國刑法》(修正案九)、《中華人民共和國反恐怖主義法》及最新修訂的《宗教事務條例》中；就具體內(nèi)容而言，《刑法》(修正案九)規(guī)定了宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪，利用極端主義破壞法律實施罪，強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪，非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪等，之所以將這些行為入罪，端在于這些行為的社會危害性極大，特別是對新疆社會之危害，故而具有應受懲罰性。

不同于《刑法》(修正案九)，《中華人民共和國反恐怖主義法》對上述尚不構(gòu)成犯罪的各種極端行為給予行政處罰的責任，由公安機關處10日以上15日以下拘留，可以并處一萬元罰款。國務院新修訂的《宗教事務條例》明確將“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”作為宗教事務管理的基本原則之一，明確規(guī)定涉及宗教內(nèi)容的出版物不得宣揚宗教極端主義，同時任何組織或者個人不得宣揚、支持、資助宗教極端主義等等。

2.地方層面的立法主要體現(xiàn)在以下幾個地方性法規(guī)或規(guī)章及政策性文件之中?！稙豸斈君R市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》規(guī)定在公共場所禁止穿戴宣揚宗教極端思想的服飾、佩戴或者使用徽章、器物、紀念品和標識、標志；《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》(以下簡稱《新疆去極端化條例》)具體規(guī)定了極端化行為的14種表現(xiàn)，并且規(guī)定了如何預防、遏制及消除極端化；《新疆維吾爾自治區(qū)防范和懲治網(wǎng)絡傳播虛假信息條例》規(guī)定了信息網(wǎng)絡服務提供者及使用者不得宣揚極端主義；《新疆維吾爾自治區(qū)預防未成年人犯罪條例》規(guī)定了學校、家庭及社會在引導未成年自覺抵制極端主義方面的責任；最新修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》亦明確規(guī)定任何組織或者個人應當自覺抵制宗教極端和非法宗教活動，禁止利用宗教進行各種違法活動；除此之外，《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》及《新疆維吾爾自治區(qū)清真食品管理條例》也有反對宗教極端主義的各種規(guī)定。

(二)哈薩克斯坦的反極端化立法

哈薩克斯坦早在1999年就出臺了《反恐怖主義法》。為了應對恐怖主義及極端主義的威脅，哈薩克斯坦近年來還對一些國家基本法進行了修訂，例如2016年12月22日，哈國總統(tǒng)簽署《對一些涉及反極端主義和恐怖主義問題的法律進行修訂和補充》的法律，所涉及的法律包括《刑法》《刑事訴訟法》《刑事執(zhí)行法》《行政法》《企業(yè)經(jīng)營法》《反恐法》《居民移居法》《警衛(wèi)活動法》《國家對個別種類武器流通的監(jiān)督法》《通信法》《旅游法》《國家服務法》等。*劉肖巖：《哈薩克斯坦恐怖活動態(tài)勢與治理》，《云南警官學院學報》2017年第4期。2011年，哈薩克斯坦出臺了《宗教活動及宗教團體法》，該法是一部較全面調(diào)整哈國宗教活動普遍問題的獨立單行法。*白莉：《哈薩克斯坦宗教管理法及其對我國的啟示》，《新疆社會科學》2012年第5期。

反極端主義的專門立法則是2004年出臺的《哈薩克斯坦反極端主義活動法》，該法詳細界定了一些基本法律概念，規(guī)定了反極端主義的基本任務、原則及基本方向，國家機關在其職權(quán)范圍內(nèi)應當采取的措施，國家機關揭發(fā)及消除極端主義的職權(quán)范圍，極端主義組織的認定程序，國家機關在反極端主義時該如何相互配合及協(xié)調(diào)，也規(guī)定了禁止傳播及實施極端主義及應當承擔的法律責任等問題。

二、基本概念及原則之比較

(一)基本概念之界定比較

《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》則對非法宗教活動、宗教極端進行了法律定義。

《哈國反極端主義法》則界定了8個基本概念，這八個概念分別是：極端主義活動(организацияэкстремистскихдействий)、反極端主義(противодействиеэкстремизму)、預防極端主義(профилактикаэкстремизма)、極端主義行動(экстремистскиедействия)、極端主義(экстремизм)、極端主義組織(экстремистскаяорганизация)、極端主義材料(экстремистскиематериалы)、極端主義融資(финансированиеэкстремизма)。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第1條。

相比而言，《哈國反極端主義法》對相關法律概念的界定亦更加具體和明晰，首先，以極端主義這一法律概念為例，《新疆去極端化條例》將之定義為：以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等的主張和行為?！豆礃O端主義法》則區(qū)分和界定了三種極端主義，它們分別是政治極端主義、民族極端主義及宗教極端主義；政治極端主義旨在強制更改憲政體制，破壞國家領土完整性及國家主權(quán)的不受侵犯性及不可分割性，危害國家安全及國防力量，強制奪取政權(quán)或強制執(zhí)政，建立、領導并參與非法軍事武裝，組織并參與武裝叛亂，煽動社會、階級仇恨；民族極端主義旨在煽動包括使用暴力有關的或呼吁使用暴力的種族、民族和部落仇恨；宗教極端主義旨在煽動包括使用暴力有關的或呼吁使用暴力的宗教仇恨或?qū)α?，以及進行各種危害公民安全，威脅公民生命，損害公民健康，破壞社會道德、剝奪公民權(quán)利和自由的宗教活動。就基本概念而言，《哈國反極端主義法》中的法律概念更具確定性和明晰性，也更具操作性。

(二)基本原則比較

我國《新疆去極端化條例》的基本原則有一條：去極端化應當堅持黨的宗教工作基本方針，堅持宗教中國化、法治化方向，積極引導宗教與社會主義社會相適應。這一原則條款本身內(nèi)部還包括三個原則，即中國化的原則、法治化的原則以及宗教與社會主義相適應的原則。《哈國反極端主義法》雖然涉及原則的條款只有一條，但事實上規(guī)定了反極端主義的五個基本原則：法律至上原則；平等原則，包括人權(quán)平等、民族平等、語言及宗教平等等；社會和諧原則，包括民族和諧和宗教和諧；國家及公共機構(gòu)相互協(xié)作原則；公開原則。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14條。

三、立法內(nèi)容之比較

(一)立法調(diào)整對象比較

無論是去極端化，還是反極端主義，都需要有明確的調(diào)整對象。就我國《新疆去極端化條例》而言，該法具體羅列了十四種極端化的表現(xiàn)形式，并且還有一條兜底條款。

《哈國反極端主義法》的調(diào)整對象，可以歸納出以下幾點：

第一，禁止創(chuàng)建極端主義組織，該法明確規(guī)定在哈薩克斯坦境內(nèi)禁止創(chuàng)立以極端主義為目的的任何組織，包括在國外或國際組織機構(gòu)中設立分支機構(gòu)或代表處，禁止從事一切極端主義活動。同時禁止使用由哈薩克斯坦法律認定的極端主義機構(gòu)之名稱。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14條。

第二，禁止傳播極端主義，該法明確規(guī)定禁止使用任何網(wǎng)絡、通訊方式、出版物傳播極端主義；因此，在出現(xiàn)使用網(wǎng)絡等其他通訊方式傳播極端主義的情況下，國家機關有權(quán)中止一切與極端主義有關的網(wǎng)絡及通訊連接。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14條。

第三，禁止在舉辦國際會議、示威游行期間實施極端主義，在舉辦國際會議及示威游行活動期間禁止極端組織參與活動，禁止使用極端主義符號，禁止散播極端主義材料。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14條。

第四，禁止極端主義融資，哈薩克斯坦境內(nèi)禁止一切自然人(或)法人，包括外國及國際組織機構(gòu)在哈薩克斯坦境內(nèi)實施極端主義融資活動。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14條。

比較而言，首先，我國《新疆去極端化條例》所規(guī)定的調(diào)整對象則更加明確和具體，也更有針對性和執(zhí)行性，其社會指引作用亦較突出，公民或教民更容易明白自身行為的界限所在；其次，《哈國反極端主義法》規(guī)定了禁止創(chuàng)建極端主義組織，而《新疆去極端化條例》則沒有相關規(guī)定，由于所有的極端化行為都有實施主體，故而，從遏制宗教極端的本質(zhì)來說，對極端組織的之創(chuàng)建做出限制實屬必要。

(二)管理主體及職責比較

我國《新疆去極端化條例》規(guī)定自治區(qū)、州(市、地)、縣(市、區(qū))三級機構(gòu)設立去極端化領導小組，負責本行政區(qū)域的去極端化。去極端化領導小組下設辦公室，履行具體的調(diào)查研究、指導協(xié)調(diào)及督促檢查等職能。具體而言，我國《新疆去極端化條例》規(guī)定了兩大類主體的職責：第一類是政府及相關部門的主要職責，第二大類是各社會團體的責任。前者包括民宗部門、司法行政部門、公安機關、教育部門、文化部門、新聞出版廣電部門、衛(wèi)生及計生部門、網(wǎng)信及經(jīng)信部門、電信主管部門、民政部門、工商行政管理及質(zhì)量技術監(jiān)督等等部門，后者包括工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、宗教團體、工商聯(lián)、文聯(lián)、社科聯(lián)、學會、協(xié)會、基金會、高等院校、宗教院校、企業(yè)、大眾傳媒等等，同時也要求家庭及其成員抵制和反對極端化。由此可見，去極端化已經(jīng)成為一項社會工程，需要各方面的全面參與，故而參與主體眾多。

《哈國反極端主義法》也規(guī)定了各政府職能部門在反極端主義行動中的職責，具體而言包括六個方面：

第一，處理與宗教集團關系的國家機關有權(quán)對哈薩克斯坦境內(nèi)的宗教組織及外國傳教人士的活動進行研究與分析，其有責任關注哈薩克斯坦群眾的信仰自由及一些宗教團體的問題。

第二，處理大眾媒體事務的權(quán)力機關有權(quán)對大眾媒體進行監(jiān)管，禁止其宣傳、主張極端主義思想，并令其遵守哈薩克斯坦法律之規(guī)定，確保國家大眾媒體對民族及宗教之和諧報道。

第三，負責教育部門的權(quán)力機關要保障受教育者在教育機構(gòu)接受反對極端主義的思想教育，尊重國際法和人道主義的基本原則，并對高校國際交換生項目進行監(jiān)管。

第四，哈薩克斯坦國民安全機關要根據(jù)哈薩克斯坦相關法律規(guī)定對哈薩克斯坦入境人員進行偵查，禁止危害國家與社會安定的外國公民及無國籍人士入境。

第五，哈薩克斯坦內(nèi)部事務機關根據(jù)哈薩克斯坦相關法律規(guī)定，對哈薩克斯坦入境人員開展調(diào)查活動，將危害國家與社會安定的外國公民及無國籍人士驅(qū)逐出境。

第六，地區(qū)(州級)地方機關與社會團體互相配合，研究外國傳教士及宗教團體的行為，建立數(shù)據(jù)庫，在當?shù)匦麄髌渎殭?quán)范圍，對區(qū)域內(nèi)的宗教環(huán)境進行研究和分析。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第6、15條。

(三)法律責任比較

就責任承擔而言，我國《新疆去極端化條例》在責任篇中根據(jù)情節(jié)之輕重規(guī)定了不同性質(zhì)及形式的責任：首先，情節(jié)較輕的，由公安機關會同有關部門、單位責令改正，予以批評教育或者法治教育；情節(jié)較重尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機關依照《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國治安管理處罰法》以及《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》進行處罰，有違法所得的則沒收違法所得，給他人造成損害的依法承擔民事責任。其次，對于去極端化工作領導小組、部門、單位及其工作人員在去極端化工作中未履行職責的，由其所在單位或者上級主管部門給予批評教育，責令改正；情節(jié)嚴重的，對單位主要負責人、直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予行政處分。最后，違反本條例規(guī)定應當受到處罰的其他行為，依照有關法律法規(guī)予以處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任?！豆礃O端主義法》規(guī)定了兩類主體的責任：第一類是哈薩克斯坦公民、外國公民及無國籍人士實施極端主義所須承擔的責任，上述個體須依法對其極端主義行為負責。被法院認定為極端主義組織參與者或參加極端主義活動者將在國家機關、軍隊及執(zhí)法機關招錄中受到限制；*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第6、15條。第二類是極端主義組織所須承擔的責任，具體包括三個方面：第一，法人及國外及(或)國際組織分支機構(gòu)(分公司和代表處)在實施極端主義行為的情況下，將依法取締組織，或者中斷、禁止該組織存在。通過大眾媒體傳播極端主義的行為，其業(yè)主及傳播者將依法承擔責任。根據(jù)法院決議，通過取締組織來禁止法人及其分支機構(gòu)(分公司及代表處)的極端主義活動；第二，自然人團伙所犯的極端主義罪行則追究其刑事責任；第三，根據(jù)法院關于禁止自然人團伙進行極端主義活動的決議，禁止其舉辦任何會議或其他大型活動，禁止其宣傳、鼓吹極端主義。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第16條。

四、對我國今后反極端立法的啟示

(一)提升反極端化立法的法律位階

就國內(nèi)而言，無論是去極端化立法還是去極端化實踐都極具“新疆特色”。眾所周知，宗教極端化現(xiàn)象并非新疆地區(qū)所獨有，在疆外一些地區(qū)亦存在，例如在內(nèi)地一些地方出現(xiàn)的使用強制或準強制的方式禁酒，甚至出現(xiàn)阿訇收繳信徒家中的電視機并焚毀的事件，還有一些地區(qū)出現(xiàn)對“清真”之無限“泛化”的現(xiàn)象。故而，新疆的去極端化經(jīng)驗值得其他省份學習及借鑒。要實現(xiàn)去極端化工作全國一盤棋，結(jié)合新疆多年的去極端化立法及實踐經(jīng)驗，制定全國性的去極端化法律或法規(guī)實屬必要。

(二)進一步完善反極端化立法之法律概念

《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》僅對非法宗教活動、宗教極端進行了法律定義，《新疆去極端化條例》則對極端化、極端主義進行了法律定義。然而，對這些法律概念的界定皆出自于地方立法。因此，如何在國家立法層面上對上述概念進行進一步的規(guī)范化定義則是將來完善去極端化立法的首要任務。

(三)新增認定極端主義組織的程序

《哈國反極端主義法》專門規(guī)定了極端主義組織的認定程序。我國目前有關反極端化之立法沒有設立對極端主義組織的認定程序，僅在《中華人民共和國反恐怖主義法》中規(guī)定了恐怖活動組織和人員的認定。由于極端主義組織不一定都是恐怖活動組織，故設立專門的極端主義組織認定程序?qū)崒俦匾?/p>

(四)責任承擔需要進一步規(guī)范化

新疆宗教極端之危害泛濫成災的諸多原因之一就是，雖有政府治理，但責任不到位，這主要體現(xiàn)在對一些宗教極端活動沒有明確的法律規(guī)定?！缎陆O端化條例》第6章為法律責任篇，但是僅有3條，雖然其規(guī)定依據(jù)《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》對違法行為進行處罰，但是民事責任、行政責任及刑事責任的責任承擔主體、責任承擔方式等還有待于進一步細化，而對于那些需要被組織處理或者行政處分的則更應當明晰化。