中國去極端化的立法起點及發(fā)展研究
——《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》相關內容評述

任惠華，金浩波

（西南政法大學，重慶 401120）

新疆古稱西域，歷代以來都是東西方文明的通衢之所，多種文化在此匯集，又是我國西北邊陲之鎖鑰，戰(zhàn)略地位十分重要。現(xiàn)如今，新疆又是“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略打造的核心區(qū)域，新疆地區(qū)社會的繁榮與穩(wěn)定成為直接影響國家綜合實力的重要因素。而當前影響新疆地區(qū)社會健康穩(wěn)定的病灶便是極端化勢力的存在。2017年3月29日新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常委會會議通過了 《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，是我國去極端化立法工作中具有里程碑意義的重大事件，是《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》后的又一重要地方反恐立法，對完善反恐法律體系具有極強的開拓性意義。

一、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》的法律意義

（一）厘清了極端化、極端主義的概念及其主要表現(xiàn)形式

由新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會出臺的 《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》（以下簡稱 《條例》）是我國出臺的第一部有關“去極端化”的條例，它全面定義了“極端化”、“極端主義”等專門概念，支撐起構建極端化法律對策體系的邏輯起點，為去極端化工作的推動方向做出了明確的指引，極大提升了條例的可操作性。

《條例》第3條明確規(guī)定了極端化與極端主義的定義。根據(jù)界定，該條例列舉了屬于極端化的言論和行為，包括宣揚、散布極端化思想的；干涉他人宗教信仰自由；泛化清真概念的列舉；不正常穿戴、蓄須等日常行為；以宗教方式結婚或者離婚而拒絕履行法定程序等情形。

現(xiàn)實中宗教與習俗難以分清，極端思想逐漸從日常生活習俗向政治領域轉變，新疆群眾中極端化信眾與世俗化信眾的階層沖突不斷，對社會秩序的穩(wěn)定造成了破壞?！稐l例》在諸多方面都作出了界定，盡管這些概念的嚴謹性還可進一步加強，但把極端化明確為言論和行為，把極端主義確定為主張和行為，操作性非常強。

（二）規(guī)定了預防、遏制、清除極端化的原則、手段和方法

《條例》第10條、第11條、第12條明確規(guī)定了預防、遏制和削除極端化的原則，包括去極端化應當做到區(qū)分性質、分類實施，堅持團結教育大多數(shù)，孤立打擊極少數(shù)，準確把握民族習俗、宗教活動與極端化行為的界限；堅持系統(tǒng)治理、綜合施策、標本兼治，與改善民生、脫貧致富、民族團結進步創(chuàng)建等緊密結合起來，實現(xiàn)相互促進；堅持正確的政治方向和輿論導向，弘揚社會正能量、傳遞主流思潮。概括起來就是區(qū)別對待、系統(tǒng)治理、輿論導向的原則，這些原則是預防、遏制和削除極端化實踐經驗的高度概括和總結。

但是值得引起注意的一點是，從方法論的層面來看，《條例》的治理手段卻有一定的局限性。在立法廣度上，從政治、經濟、文化、社會的宏觀層面統(tǒng)籌全局、高屋建瓴的大格局構建稍顯乏力，表述不夠周詳；從立法深度來看，停留在淺表層的治理的手段偏多，宣傳、教育、引導等柔性措施較多，并且依靠群眾、發(fā)動群眾的思想在條例中沒有得到很好的體現(xiàn)，勢必會給未來的去極端化工作深入開展帶來阻礙。

《條例》著重在社會輿論的引導方面進行了規(guī)范化建設，第13條、第14條、第15條明確了去極端化的主要手段和方法，主要內容包括開展宣傳學習活動，用現(xiàn)代科學文化知識教育群眾崇尚科學、文明，用法律知識教育群眾學法遵法，用宗教正信正本清源，駁斥邪說謬論，引導信教群眾確立正確的宗教觀，自覺抵制極端化；積極引導教育轉化工作，教育機制的混合運用，思想教育與實務技能培訓相結合，宣揚法治精神，增強教育轉化成效；加強流動人口服務管理，從政府的社會控制角度出發(fā)，發(fā)揮社區(qū)、行業(yè)部門以及各類企業(yè)作用。特別強調了大宣講、大學習、大討論和教育轉化工作和發(fā)揮區(qū)、行業(yè)部門以及各類企業(yè)作用。

（三）明確了政府及其機關部門和社會各界的職責與責任

《條例》在去極端化參與群體的具體職責與責任方面的撰寫體現(xiàn)出了區(qū)別對待、團結教育的治理方針，綜合治理、深層治理的治理導向，依靠群眾和強化世俗管理的治理策略。在《條例》的第四章明確了政府及其機關部門的職責，要求相關單位依照各自職責，做好去極端化工作。具體說明了民族宗教部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、公安機關等部門的職責。與此同時，《條例》第五章也規(guī)定社會各界的去極端化責任，明確去極端化工作是全社會的共同敵人，必須全民參與，特別是工會、共青團、學校、企業(yè)等組織。

雖然《條例》在職責層面的規(guī)制已經做到了初步完善，但是在責任部分還可以繼續(xù)細化，特別是在具體情境下的職責劃分并沒有詳備的羅列，這將導致司法實踐中去極端化的可操作性弱化。

（四）規(guī)定了違反“去極端化條例”的法律責任

明確法律責任是極端化整治工作的重要環(huán)節(jié)?！稐l例》中的法律責任規(guī)定有值得商榷之處，如提及的極端化行為情節(jié)較輕的違法分子，由公安機關會同有關部門、單位責令改正或予以教育；情節(jié)較重尚不構成犯罪的，由公安機關依照《中華人民共和國反恐怖主義法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》以及《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》予以處罰，此處的情節(jié)輕重的認定問題還沒有具體的解釋配套出臺，違反法律責任之后的違法成本設計也過于粗糙。批評教育與法治教育的形式與內容能否足夠引導行為人的思想轉變；是否符合去極端化的內涵；是否能達到預期的教育效果；教育的執(zhí)行機制能否執(zhí)行到位等可能出現(xiàn)的問題都是值得重新推敲的。

此外，《條例》的責任規(guī)定略有偏頗，只將行為的情節(jié)作為處罰的認定標準無法體現(xiàn)寬嚴相濟的形勢政策，在面對共同的極端化行為時，《條例》的粗糙條目可能會造成某些處罰失誤，繼而加劇極端化行為人的心理不平衡，使局面更加難以控制。

（五）明確了去極端化的主要措施和工作目標

去極端化主要措施是預防、遏制與清除。條例從政治方向、輿論導向、大宣講、大學習、大討論及教育轉化等具體的方面對極端化的預防、遏制、清除予以規(guī)制，并確立了一整套的法律規(guī)制措施，對違反《條例》的行為予以成文、明確的規(guī)制。以個別教育與集中教育相結合，社會協(xié)助教育措施、教育轉化與人文關懷相結合等措施從社會預防及控制的角度確立了保障措施，確保足夠的遏制力度。同時發(fā)揮流動人口服務管理，發(fā)揮社區(qū)、行業(yè)部門以及各類企業(yè)作用，對極端化人群予以監(jiān)控、控制、管理，并逐步實施清除措施。與此同時確立了“系統(tǒng)治理、綜合施策、標本兼治，與改善民生、脫貧致富、民族團結進步創(chuàng)建緊密結合”的方針。

明確了去極端化的工作目標是教育疏導受蒙蔽的群眾和鏟除恐怖主義極端主義的犯罪土壤?！稐l例》在社會宣傳和教育的角度著重加強規(guī)制，特別是在極端化行為的認定方面，從穿戴、舉止、起名、清真概念等細節(jié)化的言論和行為進行確認。與此同時《條例》關注引導宗教教旨與社會主義核心價值相適應，堅持推進教旨中國化、法治化，堅決清除極端主義利用宗教對民眾實施蠱惑的行為。

《條例》確立的原則是要求相關治理應當與改善民生、民族團結等緊密結合，從根源上對恐怖主義滋生溫床予以鏟除。《條例》從恐怖主義的形成因素分析，確定了民生、貧富差距、民族關系是形成恐怖主義的根本原因之一，并從實際出發(fā)確立了與之相匹配的綜合治理的原則，以此為原則展開的各項措施也與根源治理相結合，從而從根源上鏟除極端化思潮、恐怖主義犯罪土壤。

二、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》的社會價值

（一）促進去極端化工作的規(guī)范化和法治化

利用文化建設，推進去極端化工作規(guī)范化。《條例》第五章規(guī)定了社會各方面在去極端化工作中應當履行的責任。社會各界參與到去極端化行動當中，組織開展踐行社會主義核心價值觀、宣傳遠離極端化等符合主流思想的文化建設工作，有利于全體公民對去極端化工作的理解與認同，營造崇尚科學追求和諧的社會氛圍，以社會的力量倒逼政府及其部門去極端化工作的規(guī)范化。

利用法律規(guī)制，促進去極端化工作法治化?！稐l例》的明文規(guī)定也明確的為去極端化工作提供了法律依據(jù)，大篇幅的細化闡述實施細則使執(zhí)法機關及社會各界能夠有法可依?！稐l例》分布嚴謹，并在第二、三、四、五、六章詳細闡述了極端化的表現(xiàn)形式、治理原則、政府及社會各界的主要職責與責任、及法律規(guī)制措施。不但在立法層面做出了明確規(guī)制，也在執(zhí)法層面提供了詳細的執(zhí)行憑據(jù)，對去極端化的法治化進程推動巨大。

立法以確立指導思想，構建常態(tài)化去極端化工作?！稐l例》的第一章第4條明確了去極端化應當堅持的基本方針，為去極端化的工作提供了明確的政治指引。《條例》總則第5條、第6條、第7條分別在時間、空間及組織人員構成方面確立了去極端化工作的架構，去極端化工作進行的常態(tài)化建設的基本框架已經搭建完畢。

（二）推動去極端化立法的具體化和普適化

自治區(qū)人大常委會先后制定了 《自治區(qū)實施反恐怖主義辦法》、《電話和互聯(lián)網用戶真實身份信息登記管理條例》、《防范和懲治網絡傳播虛假信息條例》、《自治區(qū)邊境管理條例》，對于嚴厲打擊暴力恐怖活動、強化對互聯(lián)網以及邊境地區(qū)的管控等各項工作的規(guī)范化、法治化建設初步作出了設計，《條例》在結合上述法規(guī)的基礎上提出了進一步的治理框架及措施，同時也為其他地區(qū)的去極端化立法提供了重要的法律樣本。

（三）規(guī)范去極端化工作的社會化和職責化

利用《條例》綜合施治，推進全民共同遏制極端化?！稐l例》的第二章從思想、婚姻、教育、計劃生育、刑事犯罪、出版物等方面詳細地對極端化行為予以認定，令全民能從最細節(jié)、最寬泛的層面了解極端化行為。另外，《條例》也從政府職責、社會各界職能及制裁措施方面予以綜合治理，配套實施的監(jiān)管制度必將令全民共同參與到遏制極端化的活動中。

利用《條例》全面規(guī)制社會責任。《條例》規(guī)定了社會各界的職責，對工會、婦聯(lián)、宗教團體等社會團體、學校以及各類培訓機構、大眾傳媒、宗教教職人員等個人及組織規(guī)定了在去極端化工作中的社會責任。明確了去極端化工作應當由全民共同參與，全力推動全社會依責共同監(jiān)督極端化行為的局面。

（四）國家和其他地區(qū)去極端化的立法樣本

新疆維吾爾自治區(qū)的去極端化立法開國家極端化立法之源頭，在各個層次的規(guī)制均已達到相當完備程度，且結合新疆維吾爾自治區(qū)多民族混雜、極端化情況較為突出的實際狀況，總體做到了對癥下藥。同時，由于其自身的先進性與完善性，《條例》勢必成為國家和其他地區(qū)去極端化的立法樣本，成為機關部門去極端化工作深入開展的參照母本，具有重大的參考價值。

三、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》的自我完善

去極端化工作的推進是一項龐雜的國家工程，要有理論層面的精細指引，也要有實踐意義上的推進。理論的構建要著眼于結合實際，實踐層面的推進則要遵循理論的設計，去極端化是高度情境化的工作需要理論實踐相互配合。去極端化的國家工程需要進一步完善，應當兩條腿走路，凈化內部陣營構建抵御極端化的堅強壁壘與外部主動出擊感化極端化人員，兩者缺一不可，在學理上需要進一步明確極端化相關概念的界定并出臺配套法律以完善法律構成；在實踐層面則要構建“防御”、“治愈”、“反擊”的極端化分段去除體系，守住陣線抵御、凈化極端化的滲透；開展反擊活動，打擊極端化分子背后的個人、組織。只有九龍治水、多管齊下才能深入徹底的剔除、轉化極端化因素。

（一）建立極端化、極端主義的法律概念

《條例》的出臺標志著我國開始構建行政法規(guī)與刑事法相配套的法律體系，我國極端主義的法律治理向前邁出了巨大的一步。但是在實踐中還是要進一步深入挖掘“極端化”等外延概念的具體界定。

由于“極端化”行為在某種程度上并沒有嚴重侵犯他人的人身、財產安全及其他的相關權利，所以極端化行為距離恐怖主義犯罪還是有一定法理上的距離，不能用嚴刑峻法來懲治極端化行為。但是極端化行為與恐怖主義犯罪之間卻有著千絲萬縷的勾連，某種程度上來說，恐怖主義犯罪濫觴于極端化主義。在現(xiàn)行的法律中，恐怖主義與極端主義之間的銜接地帶似乎仍舊認識不清，規(guī)范過于籠統(tǒng)，例如極端主義分子破壞法律實施與婚姻犯罪、民事糾紛之間的差別就認定不清晰。[1]邊界的模糊勢必影響對相關犯罪的控制，如若某些性質嚴重的行為逃脫了刑事法律的制裁而適用了違法成本較輕的行政條例，那么反倒會助長極端化行為的盛行。另外，對于極端化行為的處罰辦法也必須有更為翔實的探討。行政處罰和刑事處罰一樣，都需要體現(xiàn)公平正義、寬嚴相濟，對主要的違法分子從重處理，對有立功表現(xiàn)的行為人從輕發(fā)落等都是應該劃入處罰辦法的考量范圍。

（二）完善極端化的認定主體及認定程序

《條例》中的一個明顯不足之處就是未能將認定極端化的主體及認定措施明白地確立下來。自治區(qū)、州、縣設立去極端化領導小組，負責本行政區(qū)域的去極端化工作，領導小組及其下設的辦公室在去極端化工作中行使的是調查研究、指導協(xié)調、督促檢查的相關職能，而在公民具體行為的性質認定主體機關及認定程序則沒有明確規(guī)定，這勢必影響到法律的執(zhí)行效率。

明確極端化的認定主體，完善極端化行為的認定程序刻不容緩。成立專門的認定部門，在公安機關發(fā)現(xiàn)疑似極端化行為或公民舉報的極端化行為后對行為進行認定并提出相應行政處罰的建議，如果行為超出極端化范疇構成犯罪的則提出移送司法部門的建議，也可以由公安機關進行行為認定，但要考慮公安機關原本就較為繁重的維穩(wěn)任務及認定能力欠缺的問題。

（三）細化各界職責，強化抵御壁壘

進一步細化政府各部門及社會各界去極端化的職責和責任，對極端化的防御工作需要有明確細致的責任劃分?，F(xiàn)有的職責及責任依舊過于籠統(tǒng)，不利于法律在實際過程中的實施。應當在《條例》中總體規(guī)范的基礎上制定政府及社會各界去極端化具體辦法等側重于實踐適用層面的規(guī)章，幫助執(zhí)法人員能夠更好地依法辦事；社會各界也應當在組織內部制定去極端化的具體辦法，非政府組織的去極端化具體辦法應當與《條例》提出的輿論導向、大宣講、大學習等政治導向相匹配，同時也做好向有關部門舉報極端化行為的工作，將極端化行為消化在萌芽階段。責任的劃分細致明確之后，規(guī)制失職瀆職、管理缺位等沒有盡到法律責任的機關、個人的追責體系的確立也應當被提上日程。

職責體系等上層機制細致確立之后，去除極端化工作的攻堅戰(zhàn)役才算真正打響。對極端化思想的防御可以分為接觸隔離（disengagement）和思想抵御兩個方面。接觸隔離是指在現(xiàn)實環(huán)境中在具體行為上作出限制，將公民與極端化思潮隔絕；思想抵御指在公民思維認知領域影響，使之轉變思維，摒棄極端主義意識形態(tài)。[2]行為隔離與思想抵御是相互交叉的兩個方面，在實際操作中更是無法片面的從單一層面遏制，應當兩舉并重不能傾斜強調其中一項，否則環(huán)境一旦變化，逆流他日勢必復來。

接觸隔離的主要實施方法當然的包括抓捕打擊恐怖分子及極端分子，更重要的是在社會環(huán)境中構建起良好的社會氛圍使民眾在現(xiàn)實層面上遠離極端分子的干擾。

發(fā)展經濟、改善民生，引導積極現(xiàn)代的生活方式。經濟繁榮與民生改善是消除社會矛盾的最佳路徑，一個衣食無憂的社會環(huán)境是難以孕育恐怖主義思潮的，恐怖危機的根本解決之道便是經濟發(fā)展，引導偏遠地區(qū)的民眾接觸外界社會，解決少數(shù)民族群眾生產生活中的實際問題，改善生活條件是解決極端化問題的根本途徑。

依靠群眾，發(fā)揮基層組織抵御極端思潮的戰(zhàn)斗壁壘作用。有效阻止極端化行為，不僅需要政府的宣傳和監(jiān)管，也需要社會組織、家庭等各方面的支持。[3]基層組織與普通大眾朝夕相處，是政府與社會各界的最親密接觸點，通過他們對民眾的影響并向上級及時反映情況并及時向民眾宣傳思想，是解決基層問題的關鍵因素。完善制度，提升基層組織的社會管控能力，解決政策落實不力等問題，并通過高效的基層組織對社會各界的動員能力，爭取到最廣大人民的支持。

加強各民族之間的融合。歷史上正是有了各民族的相互融合才有了絲綢之路的文明奇跡，純粹的民族主義是完全錯誤的，加強引導民族交流既可以提高經濟水平更可以促進局面的穩(wěn)定發(fā)展?？山⒏髅褡迩度胧缴鐓^(qū)等民族融合機制，[4]促進民族之間的交流溝通，開拓民族視野，消除狹隘的民族思維。

（四）采取針對性措施強化思想抵御

思想抵御的體系構建十分龐雜，實施過程必定十分漫長。對青少年的抵御極端化思想培育和宗教領域的改革是最重要的兩個方面，青少年是抵御極端化思潮的重要對象和蓬勃后勁，而宗教領域則是與極端化思潮接觸最為緊密的部分，此兩者的重要性不言而喻。

積極引導宗教教旨轉變。馬克思認為“每一次社會制度的巨大變革，人們的觀點和觀念也發(fā)生變革，宗教觀念也隨著發(fā)生變革”。[5]極端主義的實質是去“漢化”以及鼓吹“泛伊斯蘭化”和“原教旨主義”，必須要采取措施作出反制，[6]宗教要有必要進行思想更新，加強對宗教極端主義相關理論的研究，徹底鏟除極端思想的關鍵癥結，幫助宗教與社會主義、世俗價值觀相適應，以消除社會不穩(wěn)定因素。但是很多時候號召引導的效率并不能達到預期效果，所以要進一步完善宗教管理制度、關愛宗教人士，實現(xiàn)社會撫恤、人身保險、寺廟維護等制度建設，令宗教人士的思想轉變到符合 “中國夢”價值追求的發(fā)展軌道上來。[7]對極端的宗教人士也應當采取反制措施防止其對制度建設進行破壞，以體現(xiàn)政府政策的寬猛相濟。

斬斷宗教對學校的滲透。成年人的意識形態(tài)改造難度大，但青少年的意識形態(tài)尚處于構造階段，應是我們面對極端化思想時的主要爭取對象。一旦青少年被宗教思想影響或者被宗教原教旨主義蠱惑那么青少年易激憤沖動的弱點將會被利用于更多的社會危害活動。防范恐怖主義最有效的辦法不是更多的技術監(jiān)控、物理隔離或嚴苛的法律制裁，而是來自我們內心深處的勇敢、奉獻與對家園的熱愛。[8]要以教育工作為切入點，加強教職員工的思想教育，通過校園活動向青少年傳達正確的宗教觀念、是非的價值標準，徹底凈化校園及周邊環(huán)境，通過出臺行政法規(guī)嚴懲對青少年進行蠱惑的宗教極端個人及團伙。

（五）強化預測預警能力，構建社會治愈體系

雖然我國的極端化控制形勢較好，但是世界恐怖主義外溢的大背景下也可能有殃及池魚的趨勢。[9]而恐怖主義不但是極端化思潮發(fā)展到最后的結果，它也不斷反哺極端主義使極端主義更為泛濫。消除極端主義必先嚴厲打擊恐怖主義，力求令其絕跡，使其不具備孕育極端主義反擊之可能。

預測恐怖主義能力就是對可能出現(xiàn)的恐怖主義風險及其發(fā)生的時間、抵御、方式、規(guī)模、潛在危害、不確定因素等預先作出系統(tǒng)評估和科學判斷能力，是防范恐怖主義的基本前提。組件具有綜合素質、善于聯(lián)系群眾、嗅覺明銳的強悍隊伍，強化分析預測能力，并針對性地進行布控打擊?，F(xiàn)有的安全防范制度、情報信息制度并不能有效適應預防預測恐怖主義的客觀需要，重點完善防范恐怖主義體系、完善立法執(zhí)法十分有必要。

極端化行為去除之后難保不會繼續(xù)發(fā)生、死灰復燃，因此在對極端化行為人進行先期教育之后仍應當對其進行后續(xù)的治愈措施，以協(xié)助他更好地回歸世俗生活，從此與極端化行為絕緣。

極端化治愈方面包括意識形態(tài)治愈、社會技能治愈，同時可以設立由宗教人士、心理學家、技術工人、安全文宣人員等構成的治愈小組委員會。[10]先由心理專家對極端人員進行心理評估，根據(jù)評估再由宗教人士或大學教師及技術工人負責思想改造及技能教育，達到預期效果后最后再由安全專家進行評估是否釋放或跟蹤與否的建議，最后由公關宣傳人員負責宣傳、接觸幫助其重返社會。積極發(fā)揮少數(shù)民族精英群體的作用，在治愈層面給予極端化人員最大的幫助，只有在相近群體的關懷之下重返社會才會可持續(xù)，也才能防止反復情況的出現(xiàn)。

除此之外，還需建立包括安全監(jiān)督、定期匯報與不定時接觸、社會援助等善后制度。對極端人員的再就業(yè)支持，并可以參照禁毒機制的同伴教育模式，在極端化康復人群中同樣建立互助機制，將已經康復并返回社會的極端化人員納入到治愈體系中，協(xié)助康復中的極端化人員盡快回歸社會。

參考文獻：

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