克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理研究

胡蓉蓉

（新疆警察學(xué)院 治安系 新疆，烏魯木齊 830013）

2014年，克拉瑪依市委、市政府著眼于城市發(fā)展，提出了構(gòu)建“世界石油城”，打造“最安全城市”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。社會(huì)各界都在為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)貢獻(xiàn)自己的力量，公安機(jī)關(guān)自當(dāng)肩負(fù)起保駕護(hù)航的光榮使命，將克拉瑪依市構(gòu)建“最安全城市”的宏圖計(jì)劃付諸實(shí)踐?？死斠朗凶鳛樾陆畲蟮氖褪兀舜罅康牧鲃?dòng)人口務(wù)工，是典型的“移民”城市。流動(dòng)人口對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口管理不力也為社會(huì)治安綜合治理埋下了隱患。因此，公安機(jī)關(guān)必須在了解、掌握克拉瑪依市流動(dòng)人口服務(wù)管理現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，積極探索，尋求切實(shí)可行的措施，為克拉瑪依市營造和諧穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境獻(xiàn)力獻(xiàn)策。

一、克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理現(xiàn)狀分析

（一）克拉瑪依市流動(dòng)人口基本情況分析

1.克拉瑪依市人口概況

截止2017年年末，全市總?cè)丝冢ú缓爡^(qū)內(nèi)兵團(tuán)人口）為442769人，其中戶籍人口307406人，暫住人口為135363人。男性人口230202人，占52.0%，女性人口212567人，占48.0%。①中國統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng).克拉瑪依市2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.（2018-04-03）［2018-04-30］.http://www.tjcn.org/tjgb/31xj/35666_2.html.按轄區(qū)分：獨(dú)山子區(qū)90430人，克拉瑪依區(qū)291554人，白堿灘區(qū)54842人，烏爾禾區(qū)5943人。在戶籍人口中，少數(shù)民族77916人，占25.35%，漢族229490人，占74.65%；人口自然增長率為6.03‰。②同①.整個(gè)克拉瑪依市從2013年初至2017年末的5年間流動(dòng)人口總數(shù)占全疆的流動(dòng)人口總數(shù)比例較低，年均為2%左右，且呈現(xiàn)占比逐年遞減的趨勢。

2.克拉瑪依市流動(dòng)人口從事職業(yè)分類情況

克拉瑪依市流動(dòng)人口從事職業(yè)最多的是“務(wù)工”，占流動(dòng)人口總數(shù)的63%；其次是“經(jīng)商”，占流動(dòng)人口總數(shù)的10%。僅務(wù)工和經(jīng)商兩項(xiàng)就占流動(dòng)人口總數(shù)的72%。流動(dòng)人口以男性為主，占流動(dòng)人口總數(shù)的67%。流入克拉瑪依市的人口中接受過國家正規(guī)中專技工學(xué)校以上的人員占少數(shù)，大部分人口學(xué)歷層次較低。因缺乏專業(yè)技術(shù)技能，只能依靠簡單勞動(dòng)維持生計(jì)。據(jù)調(diào)查，大部分流動(dòng)人口務(wù)工的行業(yè)都集中在服裝業(yè)、餐飲業(yè)、酒店旅館業(yè)、娛樂業(yè)、運(yùn)輸建筑業(yè)以及其他工業(yè)行業(yè)，從事著專業(yè)技術(shù)含量較低、體力消耗大、工作時(shí)間長、薪酬較低、環(huán)境惡劣的工作。

3.克拉瑪依市流動(dòng)人口居住時(shí)間情況

克拉瑪依市流動(dòng)人口大部分都是來自疆外的縣級(jí)以下地區(qū)，且居住的時(shí)間多為1個(gè)月至1年，暫住事由以務(wù)工為主。因此克拉瑪依市流動(dòng)人口的流動(dòng)具有明顯的季節(jié)性。一般都是閑時(shí)外出打工，農(nóng)忙時(shí)回家務(wù)農(nóng)，3月是流入的高峰期，11月是流出的高峰期，呈現(xiàn)了“春來秋去”的特點(diǎn)。經(jīng)調(diào)研：疆外流動(dòng)人口大部分來自四川、重慶、河南、甘肅、陜西五個(gè)省市；疆內(nèi)流動(dòng)人口大部分來自喀什、阿克蘇、昌吉、伊犁州和吐魯番地區(qū)，居住時(shí)間在半年以上的人員居多。由于自購房屋貸款壓力過大，流動(dòng)人口又不斷跳槽，且多數(shù)人都無固定住所，導(dǎo)致頻繁更換居住地點(diǎn)與務(wù)工單位，使得社區(qū)民警實(shí)行“以房管人”的措施難度甚高。

4.克拉瑪依市流動(dòng)人口居住地點(diǎn)情況

租賃房屋是克拉瑪依市流動(dòng)人口最主要的居住方式，占總數(shù)的43%；其次是居住在單位內(nèi)部的占總數(shù)的24%，即租賃房屋和單位內(nèi)部宿舍是流動(dòng)人口的主要居住方式，占比高達(dá)67%。因此做好出租房屋管理工作和掌握用工單位雇員情況是管理流動(dòng)人口的兩大要素。

（二）克拉瑪依市流動(dòng)人口違法犯罪現(xiàn)狀分析

克拉瑪依市是石油城市，相對(duì)內(nèi)地而言平均工資薪酬較高，城市環(huán)境優(yōu)美，整體規(guī)劃較為合理，因此吸引了很多外地人懷著發(fā)家致富的夢想來到克拉瑪依市打拼?？死斠朗辛己玫闹伟矤顩r，主要得益于80%的居民都有固定工作，絕大多數(shù)都是“單位人”或非“社會(huì)人”。因此在克拉瑪依市發(fā)生的治安案件或者刑事案件中，絕大多數(shù)為流動(dòng)人口作案?？死斠朗辛鲃?dòng)人口犯罪具有以下特點(diǎn)：

1.犯罪主體：作案人員多為男性青年，無業(yè)且學(xué)歷層次較低

近三年克拉瑪依市外來人員犯罪嫌疑人占比較大，且呈逐年遞增的趨勢；作案人員中以男性為主（占88%），普遍偏年輕化，甚至還有未成年流動(dòng)人口作案。未成年人由于沒有固定經(jīng)濟(jì)來源，父母在外務(wù)工疏于對(duì)子女的管教，被人教唆從事違法犯罪活動(dòng)的情形較多。但大部分作案人員的年齡多集中在26歲至35歲，占違法犯罪人員總數(shù)的68%，其中72%都是初中及以下文化程度。受文化程度限制，大部分人員只能從事批發(fā)零售、住宿餐飲、建筑施工、娛樂服務(wù)等行業(yè)，此類工作的性質(zhì)決定了工作時(shí)間長、工作強(qiáng)度大、沒有正常節(jié)假日的特點(diǎn)，久而久之，低廉的報(bào)酬與工作的勞累程度容易使流動(dòng)人口產(chǎn)生巨大的心理落差。加之文化素質(zhì)較低，大多數(shù)是“法盲”，又有急于求成、迅速致富的心態(tài)，最終促使他們以違法的手段謀求生路。

2.案件性質(zhì)：以“侵財(cái)型”案件為主

犯罪案件性質(zhì)以侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)為主，占比高達(dá)52%。據(jù)調(diào)研，犯罪人員大多家庭條件較為貧困，以改善生活質(zhì)量、為創(chuàng)造更好生活條件來到這里務(wù)工。因?yàn)楦卟怀?、低不就，怕吃苦，又不愿意付出勞?dòng)獲得薪酬，在生存難以維持時(shí)，容易受到社會(huì)陰暗面的影響，選擇以身試法，投機(jī)取巧，以違法犯罪的手段獲取財(cái)物。因此克拉瑪依市發(fā)生的違法案件多以盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等侵財(cái)類案件為主。這些形成了危害克拉瑪依市治安狀況的潛在威脅。

3.犯罪組織形式：同鄉(xiāng)結(jié)伙作案突出，作案場所針對(duì)性強(qiáng)，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部

流動(dòng)人口作案的犯罪形態(tài)大多是同鄉(xiāng)結(jié)伙作案，屬于共同犯罪。流動(dòng)人口來克拉瑪依市務(wù)工，很多都是以地緣、血緣和親緣為紐帶，通過親屬、朋友、老鄉(xiāng)等渠道介紹而來，在外地工作對(duì)老鄉(xiāng)的信任度高，易拉幫結(jié)派形成關(guān)系密切的團(tuán)伙。同鄉(xiāng)之間由于語言、文化、風(fēng)俗的“認(rèn)同感”，一旦被煽動(dòng)，就易形成犯罪團(tuán)伙結(jié)伙作案，且作案地點(diǎn)針對(duì)性強(qiáng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部是重點(diǎn)目標(biāo)。城鄉(xiāng)結(jié)合部地處邊遠(yuǎn)，人員魚龍混雜，出租房屋多，治安環(huán)境相對(duì)較差，其特殊的地理位置，致使犯罪容易得手。

（三）克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理措施

1.“碼上行動(dòng)”——人口信息“二維碼”入戶

2014年，新疆維吾爾自治區(qū)針對(duì)流動(dòng)人口管理工作推出“碼上行動(dòng)”這一創(chuàng)新舉措。主要由社區(qū)警務(wù)室通過警綜平臺(tái)對(duì)所屬轄區(qū)的戶口進(jìn)行盤查，找出空掛戶、搭戶及出租房屋。根據(jù)房屋性質(zhì)的不同劃分為放心戶、一般戶、不放心戶。每戶信息都在二維碼里錄入，張貼在門背后，盤查時(shí)民警用警務(wù)通掃描后即可掌握居住人的各類信息。

近期，為了更好地監(jiān)督社區(qū)民警開展入戶走訪情況，公安機(jī)關(guān)將紙質(zhì)版二維碼更換為“磁條二維碼”。磁條二維碼督促民警必須按上級(jí)要求入戶，掃碼后平臺(tái)才能顯示出有效信息，避免了個(gè)別民警謊報(bào)、虛報(bào)入戶情況的現(xiàn)象，真正做到了工作人員對(duì)轄區(qū)人口“底數(shù)清、情況明”。

2.加強(qiáng)流動(dòng)人口中重點(diǎn)人員和特殊群體的分類管理

對(duì)于流動(dòng)人口中的重點(diǎn)人員和特殊群體，克拉瑪依市公安局按照由公安機(jī)關(guān)和街道社區(qū)共同管控的要求，每季度進(jìn)行一次核查和評(píng)估，按職責(zé)制定要求，落實(shí)重點(diǎn)人員、特殊群體的升降和撤控。對(duì)流動(dòng)人口中的重點(diǎn)人員，公安機(jī)關(guān)依法按要求遣返回原籍，并通過流動(dòng)人口管理平臺(tái)告知原籍，由原籍相關(guān)部門落實(shí)幫教管控工作。對(duì)于調(diào)查梳理出來的特殊群體，公安機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定予以定級(jí)后移交街道綜治中心，協(xié)助街道及社區(qū)落實(shí)好幫教管控、教育轉(zhuǎn)化工作。

3.全面實(shí)行出租房屋星級(jí)管理制度

對(duì)于出租房屋建立租賃登記備案制度，按照“人房關(guān)聯(lián)、人房一致”的精準(zhǔn)管理和“以房找人、查人知住”的雙向互聯(lián)管理要求對(duì)流動(dòng)人口的落腳點(diǎn)進(jìn)行管理。由社區(qū)民警對(duì)出租房屋、出租人、承租人的信息進(jìn)行采集，并錄入警綜平臺(tái)。并與出租人、承租人簽訂綜合管理責(zé)任書。依據(jù)以上信息進(jìn)行出租房屋星級(jí)評(píng)定工作，以此進(jìn)行分級(jí)管理。

針對(duì)群租房、單位公房、非住宅房、個(gè)人自用房的租賃管理，克拉瑪依市專門制定了《克拉瑪依市群租房管理細(xì)則（試行）》《克拉瑪依市單位內(nèi)部用房管理細(xì)則（試行）》《克拉瑪依市個(gè)人自用房屋管理細(xì)則（試行）》等，加強(qiáng)對(duì)單位用工中的流動(dòng)人口落腳點(diǎn)的管理。

4.針對(duì)流動(dòng)人口集中地區(qū)，設(shè)立專門的流動(dòng)人口管理辦公室

在克拉瑪依市流動(dòng)人口集中地區(qū)，設(shè)立有專門的流動(dòng)人口管理辦公室，典型的有八一新村、大農(nóng)場、西大溝三個(gè)管理辦公室。選派有基層工作經(jīng)驗(yàn)的老民警擔(dān)任流動(dòng)人口辦公室的負(fù)責(zé)人，并對(duì)輔警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到“四清、四知、四掌握”。堅(jiān)持“三個(gè)到位”工作法：一是堅(jiān)持安全防范知識(shí)宣傳到位；二是堅(jiān)持外來人口登記制度到位；三是堅(jiān)持流動(dòng)人口服務(wù)管理協(xié)作到位，做到“人來有登記、人走有注銷”。

5.開展清查活動(dòng)，核實(shí)流動(dòng)人口臺(tái)帳，建立平安和諧社區(qū)

社區(qū)民警帶領(lǐng)工作人員開展“錯(cuò)時(shí)”入戶排查工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)出租房屋和流動(dòng)人口進(jìn)行入戶走訪。結(jié)合本轄區(qū)流動(dòng)人口多、出租房屋多的實(shí)際情況，利用“錯(cuò)時(shí)”工作方式，充分發(fā)揮轄區(qū)警務(wù)人員的作用。運(yùn)用分樓入戶的方法，警務(wù)人員與各樓棟聯(lián)絡(luò)員上門進(jìn)行登記，核實(shí)流動(dòng)人口和出租房屋信息，及時(shí)采集更新出租屋和流動(dòng)人口信息，確?！皡^(qū)不漏棟、棟不漏戶、戶不漏人”。

在春節(jié)、肉孜節(jié)、古爾邦節(jié)等特殊節(jié)點(diǎn)舉辦大型活動(dòng)時(shí)，公安機(jī)關(guān)針對(duì)流動(dòng)人口集中居住的地區(qū)，開展大規(guī)模的專項(xiàng)清理整治工作，核查流動(dòng)人口登記和打擊流動(dòng)人口違法犯罪。

6.對(duì)單位用工情況進(jìn)行監(jiān)督檢查

克拉瑪依市綜治辦聯(lián)合社區(qū)、街道、公安派出所針對(duì)單位企業(yè)用人，堅(jiān)持“誰用工、誰主管、誰留宿、誰負(fù)責(zé)”的原則，深入推行責(zé)任倒查管理模式。及時(shí)簽訂有關(guān)《責(zé)任書》，與各用工單位齊抓共管提前預(yù)防，確保轄區(qū)穩(wěn)定。特別針對(duì)工地用工、特種行業(yè)從業(yè)人員、暫住人口、出租房屋信息進(jìn)行采集，并將更新信息及時(shí)錄入警綜平臺(tái)。

二、克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理存在的問題

為更好地了解克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)在流動(dòng)人口服務(wù)管理中存在的問題，筆者選取了兩個(gè)具有代表性的社區(qū)：天山路街道和平社區(qū)和勝利路八一新村。天山路街道和平社區(qū)是克拉瑪依市各項(xiàng)流動(dòng)人口管理工作開展比較順利的社區(qū)，而勝利路八一新村是城鄉(xiāng)結(jié)合部，管理比較棘手，這兩個(gè)社區(qū)在克拉瑪依市流動(dòng)人口管理工作方面有鮮明的對(duì)比，但都有共性問題，具有一定的研究價(jià)值。

（一）管理主體方面存在的問題

1.便民警務(wù)站的輔警流動(dòng)性大，綜合素質(zhì)不高

目前新疆建立了便民警務(wù)站，便民警務(wù)站和社區(qū)共同承擔(dān)了外來流動(dòng)人口信息采集及服務(wù)管理工作。以克拉瑪依市和平社區(qū)為例，該社區(qū)位于克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)天山路三十九號(hào)，社區(qū)共有四十多棟居民住宅樓共計(jì)一千多戶，總?cè)丝诮?，由漢、維、哈等十一個(gè)民族組成。在和平社區(qū)，流動(dòng)人口辦理居住證、出租房屋的信息登記任務(wù)主要是由便民警務(wù)站的輔警和社區(qū)公益性崗位工作人員來承擔(dān)。該社區(qū)具有警察身份的社區(qū)民警僅一名，協(xié)管員十多名，輔警的業(yè)務(wù)綜合能力相比正式民警而言是有差距的，而便民警務(wù)站80%的工作都由輔警來承擔(dān)。這些崗位以年輕人居多，工資待遇較低，且工作時(shí)間較長，上班采用“副班+副班+主班”的循環(huán)模式，第一個(gè)副班12小時(shí)，從10:00-22：00；第二個(gè)副班10.5個(gè)小時(shí)，從10:00-19:30；第三個(gè)主班24小時(shí)，從10點(diǎn)到第二天早晨10點(diǎn)；休息一天后繼續(xù)循環(huán)。因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的激勵(lì)機(jī)制，工作勞動(dòng)強(qiáng)度較大，內(nèi)容繁瑣，所以輔警的流動(dòng)性較大。他們大部分為剛畢業(yè)的大學(xué)生，一旦考上公務(wù)員、事業(yè)編或者進(jìn)入石油企業(yè)就會(huì)辭職。在便民警務(wù)站及社區(qū)，熟悉各類門牌號(hào)、了解轄區(qū)治安狀況、行業(yè)場所狀況、掌握各類重點(diǎn)人口以及獲得居民認(rèn)可，這個(gè)過程是需要時(shí)間的。國家耗費(fèi)了大量的財(cái)力、物力和人力培訓(xùn)出來的輔警，剛剛熟悉業(yè)務(wù)就去了其他單位，然后再換新人接替他的崗位。周而復(fù)始，導(dǎo)致工作中新手不斷，工作難以深入開展。

2.公安機(jī)關(guān)與社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室業(yè)務(wù)分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰

我國沒有設(shè)置一個(gè)專門的行政機(jī)關(guān)管理流動(dòng)人口，克拉瑪依市為更好地服務(wù)和管理流動(dòng)人口，成立了社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室（以下簡稱綜治辦），綜治辦與公安機(jī)關(guān)的社區(qū)警務(wù)室聯(lián)合辦公。

以克拉瑪依市和平社區(qū)警務(wù)室為例，該社區(qū)警務(wù)室配備一名專職民警，十多名協(xié)管員，三名社區(qū)工作人員，共計(jì)十五人組成的團(tuán)隊(duì)共同管理轄區(qū)治安。社區(qū)工作人員和協(xié)管員沒有行政執(zhí)法權(quán)，社區(qū)民警有一定的行政執(zhí)法權(quán)，但受到諸多限制。和平社區(qū)的一名社區(qū)民警負(fù)責(zé)三個(gè)重點(diǎn)人口的監(jiān)管幫教，四十多家商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、行業(yè)場所、二百多戶出租房屋、六百多個(gè)流動(dòng)人口的審查監(jiān)管以及本轄區(qū)一千多戶的消防安全、治安維穩(wěn)。繁雜的工作必須由協(xié)管員協(xié)助才能完成，但是協(xié)管員的考勤、績效的核查登記權(quán)以及工資的發(fā)放不由社區(qū)民警掌握，而是由居委會(huì)說了算。協(xié)管員不僅僅要協(xié)助社區(qū)民警工作，還要承擔(dān)綜治的工作任務(wù)，更要幫助協(xié)調(diào)處理很多社區(qū)居民的生活困難。業(yè)務(wù)分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰。重復(fù)勞動(dòng)現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，很多文件、報(bào)表流于形式。比如流動(dòng)人口基本信息，要在警綜平臺(tái)和自治區(qū)流動(dòng)人口管理平臺(tái)錄入兩遍。2014年6月警綜平臺(tái)與自治區(qū)流動(dòng)人口管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接，但是數(shù)據(jù)單向流動(dòng)，只能由自治區(qū)流口平臺(tái)流向公安警綜平臺(tái)，因此綜治辦和公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)很難到位。

3.多部門共同參與流動(dòng)人口管理，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處承擔(dān)著對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行法制宣傳、日常管理、違法懲辦等職能，但是政府部門又將相關(guān)工作分別安排給計(jì)生委、民政局、流動(dòng)人口管理中心、社區(qū)警務(wù)室、綜治辦等。分工不明確導(dǎo)致不同單位的工作人員重復(fù)走訪流動(dòng)人口，有時(shí)一家流動(dòng)人口要接待好幾個(gè)單位的走訪，不免讓流動(dòng)人口心生不滿。

各級(jí)勞動(dòng)行政管理部門主要負(fù)責(zé)提供流動(dòng)人口的就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)仲裁、職業(yè)介紹等，但是目前克拉瑪依市沒有完善的流動(dòng)人口就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，有一些職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都是付費(fèi)服務(wù)，因此存在非法用工的現(xiàn)象。由于沒有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，一旦流動(dòng)人口的合法權(quán)益受到侵害就不能尋求法律的保護(hù)。

除此之外，還有司法行政部門、工商行政部門、民政部門等，每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口管理都有責(zé)任，但是以公安部門為主，其他民政、工商、計(jì)生、社保等部門相互協(xié)調(diào)。就克拉瑪依市而言，關(guān)于流動(dòng)人口綜合管理的法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。《克拉瑪依市外來流動(dòng)人口管理暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“公安牽頭主抓、相關(guān)部門配合”。僅此一條，缺乏可操作性，很多部門職責(zé)存在交錯(cuò)重疊的現(xiàn)象。在基層對(duì)于同樣的工作，重復(fù)勞動(dòng)已是常態(tài)。例如，公安機(jī)關(guān)有審核辦理居住證、對(duì)出租房屋檢查登記的職責(zé)，街道和社區(qū)以及流動(dòng)人口管理中心也有此項(xiàng)職責(zé)，一項(xiàng)工作要干兩遍甚至更多，職能劃分不清很容易造成相互推諉。

（二）管理對(duì)象方面存在的問題

1.流動(dòng)人口法律意識(shí)淡薄、自我維權(quán)意識(shí)薄弱

流動(dòng)人口由于沒有接受過高等教育，法律意識(shí)較為淡薄，對(duì)政府的宣傳置若罔聞，本著事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，在發(fā)生糾紛、遇到問題的時(shí)候，受文化水平限制，不知如何正確解決問題，傾向于向同鄉(xiāng)求助，維權(quán)過程中易受他人非理性思維的左右，做出很多違法亂紀(jì)的事情。因此在流動(dòng)人口聚居地會(huì)出現(xiàn)“同鄉(xiāng)幫會(huì)”，例如四川幫、甘肅幫、河南幫等“幫會(huì)”，一旦發(fā)生糾紛，解決問題的方法不是向公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院提出正當(dāng)訴求，而是向“幫會(huì)老大”求助，情緒極易受到他人挑唆，處理事情的方法“簡單粗暴”，容易發(fā)生打架斗毆事件。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部承租人和出租人對(duì)公安機(jī)層管理工作配合度不高

以克拉瑪依市八一新村為例，八一新村轄區(qū)面積十七萬平方米，現(xiàn)有一百六十多棟房屋，其中樓房四十多棟，平房一百二十多棟，總?cè)丝谝蝗f多人，其中流動(dòng)人口近七千人。八一新村地理位置較為特殊，屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，分為南村和北村兩部分。南村屬于農(nóng)八師，北村屬于農(nóng)七師。農(nóng)七師和農(nóng)八師都屬于石河子兵團(tuán)農(nóng)場的一部分，但是八一新村地理位置卻在克拉瑪依市轄區(qū)內(nèi)，因此管轄上既交叉又重疊，對(duì)房屋和人的管理難度都非常大。該片區(qū)的出租人及承租人法律意識(shí)較為淡薄。對(duì)出租人而言，租金是出租人全家唯一的經(jīng)濟(jì)來源，存在對(duì)租客來歷不管不問便辦理入住的現(xiàn)象。盡管公安機(jī)關(guān)再三強(qiáng)調(diào)利弊得失，出租人仍然我行我素。對(duì)承租人而言，大部分是流動(dòng)人口，他們主要從事餐飲業(yè)、建筑施工業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，收入微薄。此地房租便宜，生活成本低，居住在這里可以節(jié)約生活開支，這些流動(dòng)人口缺乏法律常識(shí)，由此帶來的問題頗多。

3.流動(dòng)人口中的留守兒童管教失當(dāng)

以克拉瑪依市八一新村為例，流動(dòng)人口由于務(wù)工，疲于生計(jì)，早出晚歸，疏于對(duì)子女的管教，缺乏正當(dāng)?shù)慕逃龑?dǎo)，導(dǎo)致大量的留守兒童在家中無人照看。這些孩童大多數(shù)為14周歲以下。一群孩子聚集在一起，在八一新村到處搞破壞，多次偷盜或搶奪他人財(cái)物、毀損住宅房屋的玻璃及硬件設(shè)施、趁機(jī)點(diǎn)火制造消防隱患，以搞破壞、滋事?lián)v亂為樂，經(jīng)民警多次教育，效果不佳。由于擾民少年多次違反法律，但因未滿16周歲屬于未成年人，公安機(jī)關(guān)既不能處罰，也不能采取強(qiáng)制措施，只能責(zé)令家長嚴(yán)加看管，可家長每日在外打工，管教孩子力不從心，因此家長教育效果甚微，給八一新村的流管辦工作人員帶來了極大的困擾。

（三）管理措施方面存在的問題

1.流動(dòng)人口住宿登記程序不規(guī)范

個(gè)別旅館業(yè)對(duì)住宿人員的信息登記采取最原始的“手動(dòng)登記”方式，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部最為典型。出租房屋及小旅店內(nèi)未安裝電腦，缺乏配套的警務(wù)設(shè)備，僅采取書面登記的方式便辦理入住手續(xù)。由于沒有互聯(lián)網(wǎng)，未與公安機(jī)關(guān)的旅館業(yè)登記管理平臺(tái)對(duì)接，入住人員的信息不能聯(lián)網(wǎng)核查，導(dǎo)致無法有效識(shí)別租客的人身危險(xiǎn)性，產(chǎn)生了諸多治安隱患。出租人唯利是圖，只要給錢就出租，對(duì)管理人員的工作配合度極低。為追求經(jīng)濟(jì)利益，在房屋中間設(shè)置隔斷，將其分隔成好幾間對(duì)外廉價(jià)出租，除此之外，對(duì)房屋進(jìn)行改建、擴(kuò)建等“房改房”的情況較多。承租人和出租人之間也不按正常程序簽租賃合同，出租人不問承租人來歷以及其他任何信息，付費(fèi)就可以住宿，方便了“三無人員”“在逃案犯”“暴恐分子”等極具危險(xiǎn)性的人員進(jìn)行隱藏，帶來很大的治安隱患。

2.部分地區(qū)出租房屋基礎(chǔ)設(shè)備簡陋，對(duì)“房改房”處理力度不夠

八一新村轄區(qū)有平房一百多棟，存在違規(guī)“房改房”的現(xiàn)象，出租房屋數(shù)字無法統(tǒng)計(jì)，流動(dòng)人口近萬人。因該轄區(qū)流動(dòng)人口占總?cè)丝跀?shù)的70%，社區(qū)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合成立了流動(dòng)人口管理辦公室來管理出租房屋。該區(qū)域大多數(shù)為板房，專門用于出租，可根本不符合出租條件。但是八一新村地理位置特殊，可謂克拉瑪依市的“三不管”地區(qū)，名副其實(shí)的“金三角”。由于出租價(jià)格較低，為盈利隨意改造出租房屋，不經(jīng)過任何審批手續(xù)。八一新村社區(qū)情況復(fù)雜，房屋布局凌亂，熟悉整個(gè)轄區(qū)的門戶情況耗時(shí)耗力，承擔(dān)大部分管理工作的協(xié)管員工資待遇低，流動(dòng)性大，剛熟悉社區(qū)情況就跳槽，種種原因?qū)е鹿矙C(jī)關(guān)對(duì)“房改房”的管理無從下手。

3.流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給不足，覆蓋面有限

流動(dòng)人口辦理居住證主動(dòng)性欠佳，究其原因主要是公共服務(wù)供給不足，覆蓋面有限，流動(dòng)人口和常住人口不能享受同等待遇，有“二元服務(wù)差別”的現(xiàn)象。流動(dòng)人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等方面處于“邊緣化”的狀態(tài)，尤其是社保和“五險(xiǎn)一金”的繳納。據(jù)調(diào)查，流動(dòng)人口的就業(yè)單位，很少有繳納“五險(xiǎn)一金”的。因此有限的勞動(dòng)收入使流動(dòng)人口失業(yè)后無法承擔(dān)起養(yǎng)老、疾病等風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)子女的受教育權(quán)，很多公立學(xué)校高昂的異地?fù)裥ＹM(fèi)，委婉的將流動(dòng)人口的子女拒之門外。

三、克拉瑪依市公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，寓服務(wù)于管理之中

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分管理人員認(rèn)為流動(dòng)人口是“燙手的山芋”，對(duì)流動(dòng)人口采取放任管理，本著出現(xiàn)問題解決，沒有問題大可高枕無憂的態(tài)度，使公安機(jī)關(guān)的管理工作流于形式。管理人員通常以“管理者”自居，把流動(dòng)人口看成是社會(huì)中潛在的“對(duì)抗人群”或“問題人群”而不是應(yīng)該被主動(dòng)服務(wù)的對(duì)象，因而在意識(shí)和行為上排斥外來人口，甚至還有些部門把對(duì)流動(dòng)人口的正常服務(wù)行為變成了自身牟利的工具。公安機(jī)關(guān)作為政府部門的一個(gè)組成部分，應(yīng)該樹立“以人為本”的服務(wù)理念，堅(jiān)持“放、管、服”相結(jié)合的原則管理好、服務(wù)好流動(dòng)人口。“以人為本”的服務(wù)不單純是從整治流動(dòng)人口、進(jìn)行治安檢查、打擊違法犯罪等方面，更多的應(yīng)著重從流動(dòng)人口的公共服務(wù)、違法犯罪的預(yù)防等方面做起。流動(dòng)人口是城市發(fā)展過程中必不可少的產(chǎn)物，從一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此轉(zhuǎn)變觀念勢在必行。①宋福榮.關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的若干思考［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）：10.

（二）推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)出租房屋的管理

對(duì)出租房屋管理的關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)出租人的管理。位于城鄉(xiāng)結(jié)合部之中的“三不管”地區(qū)成為公安機(jī)關(guān)管理的“真空地帶”，與出租人事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度有直接關(guān)系。調(diào)動(dòng)出租人積極主動(dòng)的參與流動(dòng)人口的管理對(duì)公安工作至關(guān)重要。因此對(duì)出租人的管理必須要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，不能一味地順其自然，聽之任之。

首先建議轄區(qū)民警定期組織出租人召開“房東管理大會(huì)”，對(duì)房東進(jìn)行法治宣傳教育培訓(xùn)，闡明出租危房、擅自進(jìn)行“房改房”、不如實(shí)登記承租人信息、容留不明身份人員所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，曉之以情，動(dòng)之以理。其次，告知房東如違反《出租房屋管理規(guī)定》的禁止事項(xiàng)將受到的各類處罰措施，明確出租人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。再次，對(duì)積極配合公安機(jī)關(guān)管理工作的房東進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。每隔一段時(shí)間對(duì)房東進(jìn)行“星級(jí)評(píng)定”，每月月末召開房東管理大會(huì)時(shí)對(duì)本月積極配合工作的房東予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)的方式包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)兩種。例如，現(xiàn)場頒發(fā)“五星級(jí)”房東證書并給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，按照星級(jí)評(píng)定的結(jié)果相應(yīng)減輕房東承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)對(duì)抗拒公安民警工作的房東進(jìn)行通報(bào)批評(píng)或根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰，適當(dāng)增加房東所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

對(duì)出租房屋管理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)“出租人”的管理，通過對(duì)出租人的管理達(dá)到對(duì)承租人的了解和掌握，不斷督促出租人在租房的過程中完善流動(dòng)人口個(gè)人信息，包括承租人的身份證、工作地點(diǎn)、流出地等信息，并及時(shí)將這些信息上報(bào)公安機(jī)關(guān)備案。這樣雙管齊下才能做好服務(wù)管理工作。

（三）試行“市民卡”并推廣至全疆

新疆于2011年10月1日已全面停止辦理暫住證，由居住證代替暫住證行使各項(xiàng)職能，居住證是暫住證的升級(jí)，為流動(dòng)人口提供了更多的便利和服務(wù)。但克拉瑪依市是全疆唯一一個(gè)在2011年繼續(xù)使用暫住證的地區(qū)。直到2015年10月，克拉瑪依市才取消暫住證制度，頒發(fā)了第一張克拉瑪依市的居住證。究其原因，自治區(qū)人民政府最初將克拉瑪依市作為試點(diǎn)城市推行具有一卡通功能的“市民卡”，為今后在全疆推廣做鋪墊。此卡涵蓋了市民的個(gè)人信息，具有身份識(shí)別、電子支付、信息查詢、電子憑證、信用支付等功能，淡化了“本地居民”和“外地流動(dòng)人口”的概念，但由于各種原因以及技術(shù)條件的限制，“市民卡”的研發(fā)遇到了很多困難，因此一直處在醞釀階段。

“市民卡”是居住證的升級(jí)版本，現(xiàn)行的居住證只能用于辦理駕照和流動(dòng)人口子女就地上學(xué)等，其服務(wù)功能較弱，對(duì)流動(dòng)人口缺乏吸引力，進(jìn)而導(dǎo)致主動(dòng)辦證的積極性不高，增加了流動(dòng)人口的管理難度。目前，浙江杭州已經(jīng)率先在全國推出了第一張“市民卡”，其服務(wù)對(duì)象主要是已經(jīng)參與了醫(yī)療保險(xiǎn)的杭州市民，雖然服務(wù)對(duì)象有限，但是杭州市民卡的發(fā)放為克拉瑪依市推行市民卡提供了有益參考。杭州市民卡具備三大職能：第一，用于以公共交通為代表的城市公共事業(yè)的消費(fèi)；第二，作為小額錢包進(jìn)行各種金融支付，如憑卡在商場購買小額商品；第三，輕松辦理和享受傳統(tǒng)的以社會(huì)保障為代表的各項(xiàng)政府性業(yè)務(wù)。繼杭州之后，江蘇蘇州、廣西南寧等地也陸續(xù)效仿，收到了良好的社會(huì)效果。克拉瑪依市可以借鑒杭州、蘇州等地的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化和拓展居住證的功能，推行涵蓋金融服務(wù)、社會(huì)性便民服務(wù)、電子政務(wù)、小額消費(fèi)、公共服務(wù)、企業(yè)一證通等職能的市民卡，給流動(dòng)人口提供更多更好的社會(huì)公共服務(wù)。市民卡的多種服務(wù)職能可以更進(jìn)一步體現(xiàn)“寓服務(wù)于管理”的工作理念，讓市民卡成為流動(dòng)人口的身份證，內(nèi)化為流動(dòng)人口的生活必備品，才能變被動(dòng)辦證為主動(dòng)辦證。

（四）齊抓共管，共同增強(qiáng)流動(dòng)人口的政府公共服務(wù)效能

在克拉瑪依市發(fā)生的治安案件或者刑事案件中，流動(dòng)人口作案占多數(shù)。溯本追源，政府在流動(dòng)人口生活保障以及居住服務(wù)管理方面的缺位也是原因之一。流動(dòng)人口的管理工作并非公安機(jī)關(guān)一家之事，需要社會(huì)各部門齊抓共管才有效果。因此應(yīng)通過體制創(chuàng)新，建立健全流動(dòng)人口政府公共服務(wù)體系。

針對(duì)流動(dòng)人口個(gè)人而言，拓展居住證服務(wù)功能的同時(shí)，建議為流動(dòng)人口建立個(gè)人信譽(yù)檔案，采取積分制。按照流動(dòng)人口對(duì)該地區(qū)地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、稅收、教育、衛(wèi)生等各個(gè)方面的貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，建立信譽(yù)積分制度，主動(dòng)向有關(guān)部門登記人口信息的人員積分，積分積累到一定量后給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于不配合政府工作，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展沒有貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口扣除積分，積分比值嚴(yán)重不足的，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒有彌補(bǔ)積分，公安機(jī)關(guān)可以將其遣返回戶籍所在地。這樣可以刺激流動(dòng)人口參與公共管理服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮城市主人翁的主觀能動(dòng)性。

針對(duì)流動(dòng)人口子女受教育問題，2017年9月，烏魯木齊市全面推廣15年免費(fèi)教育，學(xué)前免費(fèi)教育的實(shí)施對(duì)象除了戶籍所在地是烏魯木齊市的適齡兒童之外，父母一方參加烏魯木齊社保3年以上的非本市人口子女也可享受此待遇。克拉瑪依市政府亦可借鑒烏魯木齊市的政策，統(tǒng)籌教育資源，鼓勵(lì)并支持社會(huì)資金興辦學(xué)校，促進(jìn)流動(dòng)人口子女的學(xué)前教育，保障流動(dòng)人口子女的公平受教育權(quán)，解決流動(dòng)人口“留守兒童”的教育問題，避免未成年人流入社會(huì)，觸犯法律法規(guī)。

針對(duì)流動(dòng)人口居住環(huán)境差，租房壓力大，買房困難的問題，政府可擴(kuò)大公租房、廉租房在流動(dòng)人口中的覆蓋范圍。加大扶持力度，對(duì)舊城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)進(jìn)行改造，建造新的符合衛(wèi)生環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的住房，提供多元化的流動(dòng)人口住房保障，保證流動(dòng)人口租得起房、住得上房。與此同時(shí)，積極改革住房公積金管理制度，盤活公積金，用于服務(wù)流動(dòng)人口租房和買房。

就業(yè)方面，政府可適當(dāng)放寬口徑，改變對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)政策方面的部分政策，創(chuàng)造公平公正的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高就業(yè)率。為流動(dòng)人口開辟“就業(yè)綠色通道”，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行崗前培訓(xùn)。以社區(qū)義務(wù)勞動(dòng)、參與公益活動(dòng)、社區(qū)執(zhí)勤安保等“社會(huì)服務(wù)行為”作為培訓(xùn)報(bào)酬。除此之外，建立必要的流動(dòng)人口社會(huì)福利及救助制度。由于流動(dòng)人口從事的工作大部分都是臟、亂、差的工作，且失業(yè)率較高，如果從社會(huì)福利的角度出發(fā)，給予其一定的失業(yè)救濟(jì)金、社會(huì)救助金以及最低生活保障金，可以提升流動(dòng)人口的社會(huì)融入感，降低犯罪率，減輕公安機(jī)關(guān)的工作壓力。

公共服務(wù)方面，增加公共服務(wù)的配套投入，建設(shè)多功能社區(qū)。周末業(yè)余時(shí)間組織多種活動(dòng)，比如瑜伽、廣場舞、象棋、書法比賽等娛樂活動(dòng)豐富生活，增強(qiáng)流動(dòng)人口的社會(huì)融入感及幸福指數(shù)。公安機(jī)關(guān)可在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)增設(shè)一些普法宣傳的免費(fèi)咨詢點(diǎn)，確保流動(dòng)人口在遇到相關(guān)法律問題的時(shí)候能及時(shí)得到法律援助，提升其對(duì)社會(huì)的滿意度。公檢法部門可聯(lián)合定期舉辦一些普法活動(dòng)，招募法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生志愿者，印發(fā)法律小宣傳冊，進(jìn)行普法宣傳，力爭讓流動(dòng)人口知法、懂法、守法，學(xué)會(huì)遇事用法律武器來解決問題，而不是拉幫結(jié)派，一味抱怨社會(huì)、走向極端。

總之，只有社會(huì)各界都伸出援助之手，各類治安案件和刑事案件才能遏制在萌芽狀態(tài)，也才能形成安定有序的治安環(huán)境。只有充分整合與集成各類社會(huì)資源，才能構(gòu)筑起強(qiáng)大的城市防御體系，實(shí)現(xiàn)真正的“最安全”城市。