公權(quán)力的異化與回歸

（云南警官學(xué)院 法學(xué)院，云南 昆明 650223）

公權(quán)力的制約與回歸社會(huì)是法治中國(guó)建設(shè)中應(yīng)面對(duì)的問題。近年來(lái)，一系列腐敗案件的發(fā)生表明一部分掌權(quán)者違法使用手中的公權(quán)力，在中飽私囊的同時(shí)造成公共利益嚴(yán)重受損。法治中國(guó)建設(shè)的希望在于公權(quán)力的回歸。

一、社會(huì)治理法治化中的公權(quán)力

（一）公權(quán)力的含義及特征

公權(quán)力，與私權(quán)利相對(duì)，意指人類共同體（國(guó)家、社團(tuán)、國(guó)際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)（制度、安全、秩序、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等），促進(jìn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行的權(quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力乃是這樣一種可能性，即處于某種社會(huì)關(guān)系內(nèi)的一個(gè)行動(dòng)者能夠不顧抵制而實(shí)現(xiàn)其個(gè)人意志的可能性，而不論這一可能性所依賴的基礎(chǔ)是什么。①E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：371.由此可見，公權(quán)力至少具有這樣幾個(gè)特征：一是主體的特殊性，公權(quán)力的主體是國(guó)家、社團(tuán)、國(guó)際組織等特殊主體，并不是每個(gè)社會(huì)成員都能成為公權(quán)力的享有者；二是權(quán)力行使目的的公益性，公權(quán)力的行使必須是為了促進(jìn)、維護(hù)公平正義，為了實(shí)現(xiàn)公共利益；三是管理事務(wù)的特定性，公權(quán)力涉及公共事務(wù)的管理，不能染指純粹的私人事務(wù)；四是行使方式的強(qiáng)制性，公權(quán)力的行使可能不以每一名社會(huì)成員的同意為前提，只要為了實(shí)現(xiàn)公共利益，可能會(huì)以強(qiáng)制方法進(jìn)行運(yùn)作。

一般認(rèn)為，公權(quán)力的產(chǎn)生來(lái)源于私權(quán)利。在人類社會(huì)早期，利益關(guān)系還處于總量不大且尚未發(fā)生分化的時(shí)候，簡(jiǎn)單的生產(chǎn)和利益關(guān)系對(duì)公權(quán)力沒有要求，而隨著人類生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，產(chǎn)品有了剩余，利益關(guān)系總量增加并日趨復(fù)雜化，社會(huì)成員之間的利益沖突開始產(chǎn)生。為了調(diào)和個(gè)人利益之間、個(gè)人利益與公共利益之間的矛盾與沖突，不致使整個(gè)社會(huì)中產(chǎn)品絕對(duì)數(shù)量在利益沖突中受到減損，同時(shí)為了對(duì)社會(huì)成員的共同事務(wù)進(jìn)行有效管理，社會(huì)成員讓渡出部分私權(quán)利形成了公共權(quán)力。

綜上，公權(quán)力設(shè)立的目的是為了維護(hù)公共利益，是為了保障其賴以產(chǎn)生的私權(quán)利，使私權(quán)利能夠順利得以實(shí)現(xiàn)。公權(quán)力的產(chǎn)生是為恢復(fù)因利益矛盾和利益沖突所破壞了的自由秩序的社會(huì)需要，是社會(huì)發(fā)展的必然。

（二）公權(quán)力的異化及現(xiàn)代法治對(duì)公權(quán)力的制約

公權(quán)力產(chǎn)生的初衷是為了所有社會(huì)成員的共同利益，即公共利益，但隨著產(chǎn)品數(shù)量的不斷增加，掌握產(chǎn)品分配大權(quán)的首領(lǐng)開始利用手中的權(quán)力為自己謀取私利，公權(quán)力擁有者逐漸脫離其他社會(huì)成員，公權(quán)力也最終發(fā)生異化，脫離其賴以產(chǎn)生的私權(quán)利，甚至走向私權(quán)利的對(duì)立面。①馬長(zhǎng)山.國(guó)家、市民社會(huì)與法治［M］.北京：商務(wù)印書館，2002：231-232.

自公權(quán)力發(fā)生異化之后，公權(quán)力往往利用其優(yōu)勢(shì)地位肆意侵犯私權(quán)利，私權(quán)利與公權(quán)力之間的矛盾與沖突幾乎成為所有社會(huì)需要直面和解決的尖銳問題。中世紀(jì)之前，西方掌握公權(quán)力的國(guó)家勢(shì)力強(qiáng)大，私權(quán)利無(wú)力與之抗衡，但古羅馬時(shí)期仍然重視私權(quán)利的地位，這一時(shí)期以調(diào)整私人間關(guān)系的民法得到充分發(fā)展。11世紀(jì)開始，西歐形成獨(dú)具特色的多元權(quán)力共存景象。王室、教會(huì)、封建主、貴族、商人、城市市民為了爭(zhēng)取各自的利益，相互間進(jìn)行了長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)，為了給自身利益尋找存在的依據(jù)，大家都將目光投向了法律，在權(quán)力得到制約的同時(shí)，法律也獲得其至上性的地位。到17、18世紀(jì)，西方社會(huì)以權(quán)力制約、權(quán)力保障為核心的法治正式形成。

古代中國(guó)社會(huì)也一直存在公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突，但與西方社會(huì)不同的是，中國(guó)古代社會(huì)中一直未能產(chǎn)生能夠與至高無(wú)上的皇權(quán)相抗衡的力量，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的局面得以長(zhǎng)期保持。法律沒有能夠作為制約皇權(quán)的力量，反而成為確?；蕶?quán)專制統(tǒng)治的有效工具。人治的治國(guó)理政方式在這個(gè)東方國(guó)家大行其道。依法治國(guó)最早作為我國(guó)的治國(guó)方略，正式提出是在1996年3月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，1997年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次代表大會(huì)報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。1999年，依法治國(guó)基本方略正式被寫入憲法。黨的十八屆三中全會(huì)提出“法治中國(guó)”，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。2017年，黨的十九大報(bào)告把“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”納入2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。從依法治國(guó)基本方略到法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)，標(biāo)志著國(guó)家的治國(guó)理政觀念悄然發(fā)生著變化。

二、我國(guó)公權(quán)力異化的表現(xiàn)

最高人民法院第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議工作報(bào)告指出，2013年至2017年五年間全國(guó)各級(jí)法院“審結(jié)貪污賄賂等案件319.5萬(wàn)件426.3萬(wàn)人，其中，被告人原為省部級(jí)以上干部101人，廳局級(jí)干部810人?！雹谛氯A網(wǎng).周強(qiáng):最高人民法院工作報(bào)告［EB/OL］.（2017-03-19）［2017-10-06］.http://www.xinhuanet.com//politics/2017-03/19/c_1120653949.htm.最高人民檢察院也向第十三屆全國(guó)人大報(bào)告了五年間辦理貪腐案件的情況：“立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪254419人，其中，涉嫌職務(wù)犯罪的縣處級(jí)國(guó)家工作人員15234人、廳局級(jí)2405人，查辦不作為、亂作為的瀆職侵權(quán)犯罪62066人。在涉農(nóng)資金管理、征地拆遷、社會(huì)保障、扶貧等民生領(lǐng)域查辦‘蠅貪’62715人?！雹廴嗣窬W(wǎng).曹建明：最高人民檢察院工作報(bào)告2017《最高人民檢察院工作報(bào)告》（全文）［EB/OL］.（2017-03-20）［2017-10-06］.http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0320/c64094-29155618.html.貪腐是公權(quán)力異化的典型體現(xiàn)，這一方面反映出中央對(duì)貪腐現(xiàn)象的零容忍，另一方面也說(shuō)明我國(guó)目前公權(quán)力異化情況已經(jīng)非常嚴(yán)峻。

1.公權(quán)力尋租現(xiàn)象突出

按照斯蒂格利茨的定義，尋租是指收入的獲得不是因?yàn)閯?chuàng)造財(cái)富而得到應(yīng)有的回報(bào)，而是因?yàn)榫鹑×舜罅考幢銢]有當(dāng)事者的努力也會(huì)創(chuàng)造出來(lái)的財(cái)富。④［美］斯蒂格利茨.不平等的代價(jià)［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013：29.公權(quán)力尋租是指公權(quán)力的行使者利用公權(quán)力為自己或小團(tuán)體謀取私利。綜合形形色色的腐敗案件來(lái)看，各地各級(jí)官員的腐敗均與公權(quán)力尋租現(xiàn)象有關(guān)。礦產(chǎn)資源作為憲法明確規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)，其開采利用成為很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，但同時(shí)也成為各級(jí)官員利用手中掌握的權(quán)力為自己斂財(cái)?shù)耐緩?。以礦產(chǎn)資源豐富的云南省為例，自2014年3月原云南省副省長(zhǎng)沈培平落馬開始，原云南省委書記、原昆明市委書記等多名高官相繼被調(diào)查處理，大部分均涉及礦產(chǎn)資源問題。在國(guó)有資產(chǎn)被賤賣的同時(shí)，上述官員則從中為自己獲取私利。而在煤炭產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)下的山西，眾多被查處的省部級(jí)官員均與煤炭腐敗有關(guān)。除了礦產(chǎn)資源之外，土地、交通、城市建設(shè)、社保、稅務(wù)、醫(yī)療、教育等諸多領(lǐng)域也成為公權(quán)力尋租的主要平臺(tái)。

2.公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的無(wú)視與侵犯

自公權(quán)力從私權(quán)利中產(chǎn)生出來(lái)之后，二者之間的關(guān)系就一直比較微妙。本來(lái)公權(quán)力產(chǎn)生的初衷是為了處理和解決好與私權(quán)利之間的沖突和矛盾，管理好社會(huì)成員之間的公共事務(wù)，但公權(quán)力在發(fā)展過程中發(fā)生異化，不僅與私權(quán)利脫離，而且肆意吞噬與侵犯私權(quán)利。在西方社會(huì)，城市市民為了捍衛(wèi)私權(quán)利，從11世紀(jì)起就開始了與公權(quán)力的不懈斗爭(zhēng)，成為與公權(quán)力相抗衡的力量，最終形成與國(guó)家互動(dòng)發(fā)展的市民社會(huì)，奠定了法治運(yùn)行的基礎(chǔ)。①馬長(zhǎng)山.國(guó)家、市民社會(huì)與法治［M］.北京：，商務(wù)印書館，2002：116-117.個(gè)人權(quán)利很大程度上湮沒于專制皇權(quán)之中，社會(huì)中沒能形成與皇權(quán)相抗衡的力量。這是人治社會(huì)的典型特征。強(qiáng)大而缺乏監(jiān)督的公權(quán)力容易無(wú)視私權(quán)利的存在并對(duì)后者造成侵犯。

3.公權(quán)力范圍的無(wú)限擴(kuò)張

合法的公權(quán)力與私權(quán)利之間應(yīng)該存在一定的界限，這一界限是由公權(quán)力產(chǎn)生的原因和最終目的決定的。公權(quán)力的產(chǎn)生源于私權(quán)利，其所管理的對(duì)象應(yīng)該屬于全體社會(huì)成員的公共事務(wù)，涉及全體社會(huì)成員公共利益的部分。按照盧梭的說(shuō)法，“如果說(shuō)個(gè)別利益的對(duì)立使得社會(huì)的建立成為必要，那么，就正是這些個(gè)別利益的一致才使得社會(huì)的建立成為可能。正是這些不同利益的共同之點(diǎn)，才形成了社會(huì)的聯(lián)系；如果所有這些利益彼此并不具有某些一致之處的話，那么就沒有任何社會(huì)可以存在了。因此，治理社會(huì)就應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)這種共同的利益?！雹冢鄯ǎ荼R梭.社會(huì)契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003：31.盧梭所謂的“共同利益”應(yīng)該就是公權(quán)力行使的對(duì)象。歷史上公權(quán)力與私權(quán)利之間的矛盾與斗爭(zhēng)自公權(quán)力發(fā)生異化起就存在，而矛盾的焦點(diǎn)則多集中于二者的范圍問題。西方資產(chǎn)階級(jí)革命后，公權(quán)力與私權(quán)利的范圍就一直處于你進(jìn)我退，不斷尋求平衡的狀態(tài)。自由資本主義時(shí)期，私權(quán)利范圍擴(kuò)大，公權(quán)力萎縮，最終導(dǎo)致自由主義泛濫，經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)。隨后政府開始增加國(guó)家公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)“看不見的手”的作用，西方社會(huì)進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期。這一時(shí)期形成的福利國(guó)家的特征是公權(quán)力擴(kuò)張，政府過多地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，私權(quán)利的范圍被壓縮。從上世紀(jì)九十年代開始，以英國(guó)為代表的西方國(guó)家曾一度尋求自由市場(chǎng)與高福利社會(huì)之間的“第三條道路”。③第三條道路是1994年由布萊爾的智囊吉登斯設(shè)計(jì)的政治大綱，分別在其出版的《超越左和右》及《第三條道路》中進(jìn)行了闡述。1997年布萊爾出任英國(guó)首相后，政治口號(hào)就是“第三條道路”。其內(nèi)容包括以對(duì)國(guó)家和政府進(jìn)行改革作為其基本的指導(dǎo)性原則，不斷深化民主，復(fù)興公民社會(huì)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)變革，高度重視并積極應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化。社會(huì)主義國(guó)家，公權(quán)力源于人民的賦予，其行使的最終目的是為了合體人民的利益，涉及的范圍應(yīng)該是公共利益部分，而不應(yīng)輕易涉足純屬私權(quán)利的領(lǐng)域。但由于歷史原因，公權(quán)力范圍的擴(kuò)張依然難以在短時(shí)間內(nèi)得到有效控制，公權(quán)力肆意擴(kuò)張，隨意入侵私權(quán)利領(lǐng)域的事件仍然時(shí)有發(fā)生。

4.公權(quán)力行使程序不正當(dāng)

現(xiàn)代法治要求公權(quán)力在行使過程中，首先要確保目的和結(jié)果的正當(dāng)性，即公權(quán)力的行使目的必須是為了公共利益，行使公權(quán)力的結(jié)果必須使公共事務(wù)得到有效管理，使公眾從中受益，不允許為一己私利去行使公權(quán)力，更不允許將國(guó)有資產(chǎn)裝入自己的腰包。這是現(xiàn)代法治對(duì)公權(quán)力的實(shí)體性要求。除此之外，現(xiàn)代法治還要求公權(quán)力的行使符合程序正當(dāng)性，即對(duì)公共事務(wù)的管理過程應(yīng)公正、透明，以確保公眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)權(quán)力的依賴極為明顯，整個(gè)中國(guó)封建史就是皇權(quán)主宰的歷史。由于公權(quán)力的絕對(duì)強(qiáng)大，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約成為奢談，公權(quán)力的行使也不需要強(qiáng)調(diào)程序問題。當(dāng)前建設(shè)法治社會(huì)要求對(duì)公權(quán)力進(jìn)行控制，其中就包含權(quán)力行使程序的正當(dāng)性問題。十八大之后，中央多次強(qiáng)調(diào)要將各級(jí)黨委政府的權(quán)力納入法治軌道，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。嚴(yán)格執(zhí)法的重點(diǎn)就是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明等突出問題，要求推進(jìn)政務(wù)公開，打造“陽(yáng)光政府”。而公正司法也要求堅(jiān)持以公開促公正、樹公信，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制。但由于歷史原因，現(xiàn)實(shí)中部分公權(quán)力的決策和實(shí)施仍然存在程序不公開、不透明的問題。

除了上述公權(quán)力的異化表現(xiàn)之外，公權(quán)力的異化還表現(xiàn)在權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等，公權(quán)力應(yīng)該作為而消極不作為等方面。

公權(quán)力異化的后果顯而易見，最直接的后果就是導(dǎo)致政府公信力的下降和公權(quán)力權(quán)威的降低。在一個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)中，合法的國(guó)家公權(quán)力以及公權(quán)力的權(quán)威性是必需的，有權(quán)威的公權(quán)力是公民權(quán)利得到有效保障的前提。而如何才能保證公權(quán)力的權(quán)威呢？馬克斯·韋伯認(rèn)為，統(tǒng)治系統(tǒng)由自愿服從和信仰體系構(gòu)成，而后者具有關(guān)鍵作用。只有確立對(duì)統(tǒng)治的合法性的信仰，才能使社會(huì)成員對(duì)現(xiàn)存制度予以認(rèn)可而得以維系。①馬克斯·韋伯 .經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上）［M］.北京：上海人民出版社，2010：238-241.公權(quán)力具有強(qiáng)制性，在中國(guó)歷史上，統(tǒng)治者無(wú)一不是利用手中掌握的公權(quán)力的強(qiáng)制性迫使民眾臣服，公權(quán)力的權(quán)威沒有建立在合法性基礎(chǔ)上，自然無(wú)法獲得民眾內(nèi)心的信仰，一旦矛盾激化，就會(huì)發(fā)生暴力反抗，而通過推翻舊政權(quán)成功上臺(tái)的新政權(quán)依然強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)制性，因?yàn)闄?quán)力的行使者總有支配他人并使他人無(wú)條件服從自己的欲望，這又會(huì)激發(fā)新的矛盾，周而復(fù)始。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公權(quán)力雖然為人類社會(huì)發(fā)展所需，但如果公權(quán)力的行使者未能為公共利益目的去行使公權(quán)力，反而通過行使公權(quán)力去侵犯私權(quán)利，利用手中的公權(quán)力為少數(shù)人謀私利或違法行使公權(quán)力，則必然引起社會(huì)成員的反感，公權(quán)力的權(quán)威降低，社會(huì)矛盾隨之加深。

三、公權(quán)力的回歸

（一）“裝入籠子”的公權(quán)力

習(xí)近平總書記在2013年1月22日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班儀式上又強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！?/p>

從公權(quán)力的產(chǎn)生來(lái)說(shuō)，公權(quán)力是公共的，其行使方式應(yīng)該是公開透明的，而腐敗很大程度上源于公權(quán)力被濫用，公權(quán)力的擁有者未按公開透明的方式行使權(quán)力，而是以權(quán)謀私，因此對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約就成為必需。為使公權(quán)力受到有效監(jiān)督，進(jìn)一步懲治腐敗，黨中央在十九大報(bào)告中作出重大部署，要求深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，建立國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。2018年3月20日第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過的《監(jiān)察法》，第一條就開宗明義地指出立法的目的是“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公積人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形象地說(shuō)明必須讓公權(quán)力受到制約和監(jiān)督，通過制度制約使公權(quán)力合法合規(guī)運(yùn)行，徹底解決權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等問題。

（二）公權(quán)力行使者法治理念的增強(qiáng)

“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)。”②［法］盧梭.社會(huì)契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003：10.樹立堅(jiān)定的法治觀念和正確的權(quán)力觀念對(duì)于公權(quán)力的行使者來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。2010年，時(shí)任中央黨校校長(zhǎng)的習(xí)近平就指出，馬克思主義權(quán)力觀歸納起來(lái)就是兩句話：“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。權(quán)力的產(chǎn)生源于人民，權(quán)力的使用也應(yīng)為了人民，為公共利益而使用的權(quán)力才是合法的權(quán)力。只是在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，權(quán)力發(fā)生了異化，淪為使用者手中為自己謀私利的工具，與權(quán)力產(chǎn)生的初衷背道而馳?！熬蛦蝹€(gè)的官僚來(lái)說(shuō)，國(guó)家的目的變成了他的個(gè)人目的，變成了他升官發(fā)財(cái)、飛黃騰達(dá)的手段?！雹壑泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，2006：302.這才引發(fā)了西方社會(huì)市民階級(jí)與國(guó)家公權(quán)力的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，最終法治得以形成。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)調(diào)皇帝的地位高于一切，而帝王就是公權(quán)力的象征，至高無(wú)上的公權(quán)力吞噬了普通民眾的私權(quán)利。長(zhǎng)期的專制統(tǒng)治使公權(quán)力的行使者形成權(quán)力理所當(dāng)然地凌駕于私人權(quán)利之上的理念，雖然目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入法治社會(huì)的軌道，但長(zhǎng)期形成的權(quán)力觀念短期內(nèi)難以根除。就目前法治建設(shè)的實(shí)際來(lái)說(shuō)，除了從制度入手，從根本上切斷權(quán)力腐敗的可能性之外，還應(yīng)注重對(duì)公權(quán)力行使者法治理念的培養(yǎng)，使其從內(nèi)心承認(rèn)法律的至高無(wú)上性并自覺將公權(quán)力納入法律規(guī)制的框架，擯棄權(quán)力本位的思想觀念，嚴(yán)格依據(jù)法律行使權(quán)力，真正樹立“權(quán)為民所用”觀念，使公權(quán)力具備合法性。相對(duì)于制度的建立，思想觀念具有內(nèi)在性和固有性，因此，公權(quán)力行使者法治理念的樹立是一個(gè)長(zhǎng)期艱苦的任務(wù)和過程。

（三）依據(jù)法律規(guī)則所構(gòu)建的社會(huì)秩序

就社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步而言，合法的公權(quán)力是必不可少的。一個(gè)缺少了公權(quán)力、完全依靠公民自治的社會(huì)難免會(huì)出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)，國(guó)家安全、社會(huì)治安等基本問題無(wú)從解決，整個(gè)社會(huì)必然陷入混亂和無(wú)序。而一個(gè)公權(quán)力絕對(duì)強(qiáng)大，公民權(quán)利被吞噬殆盡的國(guó)家，必然引發(fā)公眾的反感與敵視，公權(quán)力也隨時(shí)存在被暴力推翻的可能，這樣的社會(huì)秩序也難稱之為有序。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)理性的社會(huì)秩序應(yīng)當(dāng)是依據(jù)法律規(guī)則構(gòu)建起來(lái)的秩序，這里的法律當(dāng)然是能夠體現(xiàn)公平正義的良法。國(guó)家將體現(xiàn)公平正義的良法制定出來(lái)，所有的社會(huì)成員均嚴(yán)格依照法律行事，法律在社會(huì)中處于至高無(wú)上的地位，這就是法治?！皩?duì)公權(quán)力而言，法治承擔(dān)著雙重任務(wù)：一是授予權(quán)力，二是限制、制約和監(jiān)督權(quán)力。”①劉作翔.法治社會(huì)中的權(quán)力和權(quán)利定位［J］.法學(xué)研究，1996，（4）：69.“絕對(duì)的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”，不受監(jiān)督和約束的權(quán)力必然會(huì)被濫用，這是被普遍認(rèn)同的真理，而規(guī)則就是用來(lái)約束權(quán)力和掌權(quán)者行為的?！胺傻倪M(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！雹冢勖溃軪·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：372.依據(jù)法律規(guī)則確立秩序?qū)τ谥袊?guó)這樣一個(gè)有著幾千年人治傳統(tǒng)的國(guó)家而言非常重要，對(duì)于目前正在進(jìn)行的法治建設(shè)來(lái)說(shuō)，則更具有非同尋常的意義和價(jià)值。

具體而言，權(quán)力清單的設(shè)立是必要的。權(quán)力清單可以解決每一級(jí)公權(quán)力的權(quán)限范圍、決策形式、責(zé)任承擔(dān)等問題。有標(biāo)準(zhǔn)才能衡量是否越權(quán)，出了問題也才有明確的責(zé)任承擔(dān)者。個(gè)人的權(quán)力過大，就為公權(quán)力尋租打開了方便之門，有需求的一方主體也更容易攻破權(quán)力的“堡壘”。

（四）權(quán)力的下放與監(jiān)管

針對(duì)我國(guó)實(shí)際存在的政府公權(quán)力范圍過廣，社會(huì)力量過于弱小的現(xiàn)狀，“小政府、大社會(huì)”在改革開放后作為政治體制改革的目標(biāo)被提了出來(lái)?！靶≌?、大社會(huì)”的基本含義是盡量縮減政府公權(quán)力的范圍，將一些原本由公權(quán)力審批和管理的事項(xiàng)交由市場(chǎng)、市民、社會(huì)組織自己決定?！罢缢幬镄в玫淖罴褷顟B(tài)乃是人體不再需要它，法律的最大成功也在于當(dāng)局對(duì)公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的令人討厭的干涉被降到最低限度?！雹弁冢?67.政府統(tǒng)管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的典型特征，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求將屬于市場(chǎng)的權(quán)利還給市場(chǎng)，政府不再審批應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主體自行決定的事項(xiàng)，完全發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，充分激活社會(huì)和市場(chǎng)主體的活力。

“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)是最大限度地實(shí)現(xiàn)異化公權(quán)力的回歸，還權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的自由。但強(qiáng)調(diào)自由并不是主張無(wú)政府主義，在處理利益沖突、保護(hù)公共安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面，政府的公權(quán)力都是不能缺位的?！笆袌?chǎng)這只‘看不見的手’并非萬(wàn)能的，更不會(huì)自動(dòng)顧及公平、均等和團(tuán)結(jié)。當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域也開始按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行時(shí)，教育、醫(yī)療、住房開始被老百姓戲稱為‘新三座大山’。在收入差距拉大的同時(shí)，機(jī)會(huì)公平也在失去?！雹苒骋积?大道之行——中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)社會(huì)主義［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：146.根據(jù)我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、土地資源的利用以及涉及教育、醫(yī)療、生產(chǎn)安全、食品安全等領(lǐng)域，公權(quán)力均需實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，不能隨意放權(quán)。即使是已經(jīng)放權(quán)，不再實(shí)行審批的事項(xiàng)，地方政府也不能一放了事。放權(quán)不等于撒手不管，而是應(yīng)將之前的強(qiáng)制性的命令管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和服務(wù)模式。也就是說(shuō)，放權(quán)之后，公權(quán)力還要承擔(dān)好為市場(chǎng)主體服務(wù)的職能，并對(duì)市場(chǎng)主體可能存在的問題進(jìn)行監(jiān)督和糾正。而不論是權(quán)力的下放還是監(jiān)管，都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。

目前，為真正落實(shí)好簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)，政府采取的措施是要求各單位、各部門嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定制定詳細(xì)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，既能將弄虛作假的可能性壓縮到最低，又能保證讓職能部門履行好監(jiān)管職責(zé)，杜絕一放了之的現(xiàn)象發(fā)生。除此之外，在構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”和實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，公權(quán)力還應(yīng)該解決好目前突出的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管和被動(dòng)式監(jiān)管的問題。公權(quán)力對(duì)公共利益的保護(hù)要求是長(zhǎng)期、不間斷的，因此應(yīng)將發(fā)生事故后的被動(dòng)式監(jiān)管變?yōu)橹鲃?dòng)性監(jiān)管，將大型活動(dòng)前的突擊式、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管變?yōu)槌掷m(xù)性監(jiān)管，以真正實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)公共事務(wù)的管理和對(duì)公共利益的保護(hù)。

（五）公民法治意識(shí)的提升

由于中國(guó)早期國(guó)家形態(tài)中專制主義的影響，中國(guó)民眾長(zhǎng)期養(yǎng)成逆來(lái)順受的臣民習(xí)性，與西方人權(quán)天賦的公民意識(shí)不同，中國(guó)民眾被灌輸和強(qiáng)加的是“草民”權(quán)利來(lái)自皇帝恩賜的皇權(quán)至上意識(shí)，這樣的臣民意識(shí)根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，在西方社會(huì)城市市民為爭(zhēng)取自由和權(quán)利與國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行不懈斗爭(zhēng)，最終建立起以制約權(quán)力和保障權(quán)利為基礎(chǔ)和核心的法治社會(huì)時(shí)，處于君主專制之下的中國(guó)民眾仍舊習(xí)慣于順從皇權(quán)。雖然目前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)走入21世紀(jì)，但在公權(quán)力面前，部分民眾依然缺乏自主和權(quán)利的保護(hù)意識(shí)。在公權(quán)力的制約層面，公民法治意識(shí)的淡漠主要體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)事務(wù)的民主參與意識(shí)不強(qiáng)和對(duì)權(quán)力濫用的寬容態(tài)度上。法治社會(huì)的建立從來(lái)都不是單向度的，不能僅僅將希望寄托在公權(quán)力的自我反省及其使用者的自覺檢討上，公權(quán)力的約束更多地還要依靠外部力量。而事實(shí)證明，普通公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督是保證權(quán)力依法行使的重要因素，可以說(shuō)，公民的法治意識(shí)決定著權(quán)力受監(jiān)督程度。在目前的法治建設(shè)中，公眾對(duì)于涉及公共利益的土地征收和利用、環(huán)境保護(hù)和治理、城市規(guī)劃和建設(shè)等問題，應(yīng)該積極通過組成社會(huì)團(tuán)體等方式，派出代表參政議政，反映公眾訴求，不受公權(quán)力支配地提出建議和意見，對(duì)立法和公共政策的出臺(tái)施加影響，以最大限度地保障公共利益，并能對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，對(duì)公權(quán)力的任意擴(kuò)張、公權(quán)力尋租以及公權(quán)力隨意侵犯私權(quán)利等現(xiàn)象進(jìn)行制止和舉報(bào)。當(dāng)然，當(dāng)公眾參政議政的意識(shí)提高之后，具體實(shí)現(xiàn)還需得到公權(quán)力的確認(rèn)和支持。

由于公權(quán)力的長(zhǎng)期強(qiáng)勢(shì)地位及其對(duì)私權(quán)利的侵吞，現(xiàn)代法治社會(huì)要求通過控制公權(quán)力以有效保障私權(quán)利。但公權(quán)力也不是洪水猛獸，合法的公權(quán)力是社會(huì)發(fā)展所必需。在公權(quán)力產(chǎn)生之初，其目的就在于管理社會(huì)成員的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)成員的公共利益。盡管在之后的發(fā)展過程中發(fā)生了異化，公權(quán)力仍在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決社會(huì)矛盾等方面具有不可替代的作用。處理問題的關(guān)鍵在于使異化的公權(quán)力得以回歸社會(huì)。對(duì)于正在進(jìn)行的法治中國(guó)建設(shè)而言，如何利用好能源、資源優(yōu)勢(shì)，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，防止資源成為公權(quán)力尋租的平臺(tái)，是法治建設(shè)中需要直面和解決的重要問題，這也是本文探討公權(quán)力的意義所在。