鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障機制

劉姣華

內(nèi)容摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、決勝小康社會的重要保證，我國農(nóng)村地區(qū)存在的資金供給不足抑制了鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。美國政府通過引導扶持，頒布一系列農(nóng)場信貸法案，建立以農(nóng)場主互助合作為基礎的農(nóng)場信貸體系，拓寬了信貸渠道，推動美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟迅猛發(fā)展。以美國為鑒，我國要健全法律制度，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元資金投入格局，以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興? ?農(nóng)場信貸體系? ?資金保障? ?農(nóng)業(yè)信貸

美國農(nóng)場信貸體系的產(chǎn)生背景與發(fā)展歷程

美國農(nóng)場信貸體系的產(chǎn)生背景。最早的農(nóng)場信貸可以追溯到1732年，在位于康涅狄格州的新倫敦誕生了第一個合作信用體系。1912-1913年，在任的兩位總統(tǒng)塔夫脫和威爾遜分別派遣大使前往歐洲，對合作土地抵押貸款銀行、農(nóng)村信用社以及其他促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的機構(gòu)進行考察，建議在美國組建農(nóng)業(yè)銀行體系，用以提供長期或土地抵押貸款，以及短期信貸。

1916年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案：聯(lián)邦土地銀行成立?！?916 年聯(lián)邦農(nóng)場貸款法案》允許在全國12個地區(qū)分別成立一家聯(lián)邦土地銀行（FLBs），并組建幾百個國家農(nóng)場貸款協(xié)會（NFLAs）作為FLBs的代理。FLBs通過這些貸款協(xié)會，為農(nóng)場主提供長期貸款，幫助他們種植和擴大農(nóng)場。每個農(nóng)場主貸款的一部分用于購買協(xié)會的股票，從而成為協(xié)會的所有者。為了彌補短期貨款的缺乏，《1923年農(nóng)場信貸法案》在12個州分別創(chuàng)建了1個聯(lián)邦中間信用銀行（FICBs）。FICBs不對個人發(fā)放貸款，而是對農(nóng)業(yè)合作社、商業(yè)銀行和其他貸款機構(gòu)進行貼現(xiàn)的銀行。然而，該法案效果不明顯，農(nóng)場主的短期信貸并沒有顯著提高。不久，美國陷入大蕭條。20世紀20年代，農(nóng)產(chǎn)品價格一直下跌，農(nóng)場主無法支付費用和貸款，被迫離開了他們的農(nóng)場，給FLBs帶來了大量的違約。到1933年，幾乎一半的NFLAs都失敗了。

1933年農(nóng)場信貸法案：農(nóng)場信貸體系正式建立。1933年，國會通過了兩項新的法律：《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法》和《農(nóng)場信貸法》。1933年農(nóng)場信貸法案成立了兩種新型機構(gòu)，擴大了農(nóng)場信貸體系的貸款機構(gòu)，使其能夠為所有類型的農(nóng)業(yè)活動提供信貸，農(nóng)場信貸體系開始建立。農(nóng)場信貸體系包括12家聯(lián)邦土地銀行（FLBs）——通過協(xié)會提供長期農(nóng)業(yè)房地產(chǎn)貸款;12家聯(lián)邦中間信用銀行（FICBs）——為當?shù)厣a(chǎn)信貸協(xié)會（PCAs）和其他為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供服務的貸款機構(gòu)提供短期和中期信貸;12家合作社銀行（BCs）——為農(nóng)民合作社提供信貸;以及1家合作社中央銀行——為超過其貸款能力的合作社銀行提供服務。1933年，農(nóng)場信貸管理局（FCA）成立，所有現(xiàn)有的農(nóng)場信貸組織都由其監(jiān)督。FCA在聯(lián)邦信用合作社運動中扮演了關(guān)鍵角色，它負責對所有聯(lián)邦信用合作社頒發(fā)許可、核查和監(jiān)督。1933年美國農(nóng)場信貸體系如圖1所示。

1971-1986年：危機中的農(nóng)場信貸體系。1968年，F(xiàn)CS 清償了所有政府注資，成為農(nóng)業(yè)借款人所有的合作性金融機構(gòu)?！?971年農(nóng)場信貸法》增加了銀行和協(xié)會的靈活性，允許其為生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)提供貸款，并授權(quán)向商業(yè)漁民和農(nóng)村房主提供貸款。到20世紀80年代初，F(xiàn)CS的規(guī)模迅速增長，貸款規(guī)模突破了800億美元。1979年，聯(lián)邦儲備委員會收緊貨幣政策以控制通貨膨脹，利率飆升，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的國外需求下降。在美國農(nóng)民為滿足上世紀70年代的需求而調(diào)整后，宏觀經(jīng)濟政策發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)變，到1985年，大約20-30萬農(nóng)民面臨財政困難，農(nóng)田價值大幅下降。在1985年和1986年，F(xiàn)CS分別了報告了27億美元和19億美元凈虧損，這是美國金融機構(gòu)歷史上最大的損失。FCS的財務狀況面臨風險時，國會再次介入并提供救濟?！?985年農(nóng)場信貸法》對FCA進行了重組，加強了其監(jiān)管、監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)力;還建立了農(nóng)場信貸系統(tǒng)資本公司，為金融薄弱的FCS機構(gòu)和借款人提供技術(shù)和資金援助，但該資本公司沒有能力應對眾多FCS借款人所面臨的重大問題，需要某種形式的直接聯(lián)邦援助。

1987年以來：高效的農(nóng)業(yè)信貸體系。《1987年農(nóng)業(yè)信貸法案》向陷入困境的機構(gòu)提供40億美元的聯(lián)邦援助，其中28億美元為政府擔保的15年期債券。成立了一個新的發(fā)行債券的FCS金融援助公司，并設立了一個FCS援助委員會來管理這個項目。該法案還建立了農(nóng)業(yè)信用體系保險公司（FCSIC），以確保及時支付系統(tǒng)范圍和合并債券以及FCS銀行發(fā)行的其他債務的利息和本金。除了通過保證現(xiàn)有股票的票面價值來緩解借款人的流失之外，該法案還在許多重要方面加強了借款人的權(quán)利。該法案還對FCS機構(gòu)進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，將每個地區(qū)的FLBs和FICBs合并成一個地區(qū)農(nóng)場信貸銀行（FCB）;同一地區(qū)的PCAs和FLBAs自愿合并為新的機構(gòu)——農(nóng)業(yè)信用協(xié)會（ACA）;合作社銀行（BCs）也被給予合并的機會。成立了直接貸款機構(gòu)——聯(lián)邦土地信貸協(xié)會（FLCAs），提供長期抵押貸款。這些新政策和財政援助幫助FCS從20世紀80年代的危機中恢復過來，并變得更加高效。隨著農(nóng)產(chǎn)品價格和收入的增加，上世紀90年代和21世紀初的經(jīng)濟走強，進一步穩(wěn)定了FCS。到2005年，所有政府財政援助都得到了償還。截至2018年7月，F(xiàn)CS擁有3家地區(qū)農(nóng)場信貸銀行（ FCBs） ;72家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會（ACAs）和1家聯(lián)邦土地信貸協(xié)會（ FLCA） ;1家農(nóng)業(yè)信貸銀行（CoBank）——擁有FCB（為23 家ACAs和1家FLCA提供貸款資金）和合作社銀行管理局（向農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)合作社和農(nóng)村公用事業(yè)公司提供貸款，資助美國農(nóng)業(yè)進出口，并為農(nóng)民所有的合作社提供國際銀行服務）的權(quán)力，如圖2所示。

美國農(nóng)場信貸體系的成功經(jīng)驗

嚴格完備的法律保障。美國政府頒布了一系列嚴格而完善的法律來保障農(nóng)場信貸業(yè)務的有效施行，《1916年聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》頒布，聯(lián)邦土地銀行誕生;《1923 年農(nóng)場信貸法》出臺，聯(lián)邦中期信貸銀行成立;《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法案》設立了農(nóng)場信貸管理局;《1987年農(nóng)場信貸法》對FCS機構(gòu)進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，美國農(nóng)場信貸體系從其建立到發(fā)展完善，無不是通過及時頒布的法律予以保障的。這些配套完備的法律制度，使得銀行等信貸機構(gòu)的業(yè)務開展有法可依，最大限度地降低了這些機構(gòu)的金融風險，它還使各信貸機構(gòu)與借款農(nóng)戶的行為限制在法律范圍內(nèi)，為金融機構(gòu)開展業(yè)務提供了良好的法律環(huán)境，保障了其相應的權(quán)益，也有效約束了其行為，極大降低了風險。

靈活有效的政府引導扶持。第一，直接資金支持。美國農(nóng)場信貸體系建立之初，主要是由政府出資支持的，如1916年成立的聯(lián)邦土地銀行，其初始資本金主要來自政府，政府股票占總股份的80%;1923年建立的聯(lián)邦中間信貸銀行，其500萬美元的資本金全部由財政部籌集;創(chuàng)辦于1933年的農(nóng)業(yè)合作社銀行，也是最初全部由政府出資，再通過公開出售股權(quán)，逐步過渡為由合作社或農(nóng)場主所有;此外，政府下屬的農(nóng)業(yè)信貸服務機構(gòu)，其資金也絕大部分來源于財政部的撥款或貸款，政府的財政支持有效緩解了農(nóng)村金融機構(gòu)在發(fā)展之初資金來源不足的問題。第二，農(nóng)業(yè)補貼制度。為了應對天氣、市場價格和其他因素帶來的變化，確保穩(wěn)定的食品供應，美國聯(lián)邦政府每年花費200多億美元用于農(nóng)業(yè)企業(yè)的補貼，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的管理支出，并幫助其提高盈利能力。第三，農(nóng)業(yè)信貸擔保。為了支持農(nóng)村信貸發(fā)展，美國政府通過其附屬機構(gòu)對相關(guān)領(lǐng)域的農(nóng)村信貸提供擔保，其擔保范圍乎覆蓋了金融機構(gòu)90%的貸款額，有力促進了金融機構(gòu)支農(nóng)的力度。農(nóng)村公用事業(yè)局為農(nóng)村水電等長期性基礎設施建設提供擔保，擔保費用占其預算支出的70%;農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的擔保涉及農(nóng)場主基礎設施、生產(chǎn)貸款以及糧食貿(mào)易商儲存和出口貿(mào)易信貸等方面，涵蓋了幾乎所有的農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域。

互助合作的基層信貸組織。美國主流觀點認為，農(nóng)場信貸體系應以農(nóng)民的自助合作為基礎?！堵?lián)邦農(nóng)地抵押貸款法》規(guī)定，當農(nóng)民通過合作社認購的股份數(shù)量超過總額的25%時，政府將逐步減少持有的股份額，最終實現(xiàn)從聯(lián)邦土地銀行的撤資。聯(lián)邦土地銀行在辦理貸款業(yè)務時，直接貸款給基層合作社和協(xié)會（由同一地區(qū)有借款需求的10個以上的農(nóng)民組成），再由他們貸給農(nóng)民;聯(lián)邦中間信用銀行只提供對生產(chǎn)信用合作社和協(xié)會的貸款和貼現(xiàn)，并監(jiān)督和管理他們的經(jīng)營活動;合作社銀行也只針對合作社發(fā)放貸款。這些合作社和協(xié)會是農(nóng)民自己的組織，參與的社員彼此之間相互熟悉，這就大大降低了信息不對稱帶來的風險，具有較明顯的信息優(yōu)勢。因此，合作社和協(xié)會向其成員發(fā)放貸款，可以大大降低貸前調(diào)查、貸中審查以及貸后檢查的成本和風險，還能通過指導借款人生產(chǎn)經(jīng)營活動，提高貸款人資金使用效率，降低信用風險。因此，合作自助的合作社和協(xié)會是美國農(nóng)場信貸體系中重要的基層組織。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金保障措施

健全規(guī)范有效的金融法規(guī)，建立良好的鄉(xiāng)村振興法律保障。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要“先規(guī)劃”，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，從鄉(xiāng)村實際情況出發(fā)，尊重農(nóng)戶意愿，凸顯鄉(xiāng)村特色，規(guī)劃美麗村莊;修改《農(nóng)村土地承包法》，依法確定承包農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，充分保障廣大承包農(nóng)戶的土地承包權(quán);修改現(xiàn)行立法，依法明確農(nóng)村土地擔保物權(quán)的性質(zhì)，把土地變?yōu)檗r(nóng)民可用于擔保的創(chuàng)業(yè)資本，為農(nóng)村金融制度提供法律保障;根據(jù)鄉(xiāng)村振興的組織機構(gòu)特點，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》和《農(nóng)村合作社法》，明確集體經(jīng)濟組織和合作社的法律地位及其權(quán)利義務;堅持執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會穩(wěn)定秩序，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標提供強有力的法律保障。

制定積極靈活的政府扶持措施，爭取財政資金的優(yōu)先保障。第一，加大財政支持力度。進一步加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，促進農(nóng)村基礎設施建設和民生事業(yè)發(fā)展，進而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗，由財政投入大部分資本金，在各地區(qū)建立土地銀行，允許農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)作為抵押品申請貸款;政府也可以通過貼息等措施鼓勵土地銀行降低貸款利率，降低農(nóng)戶的貸款成本。此外，還有必要允許經(jīng)合法流轉(zhuǎn)獲取承包地經(jīng)營權(quán)的種糧大戶、家庭農(nóng)場和企業(yè)，以經(jīng)營權(quán)為抵押品，購買新的機械設備，擴大經(jīng)營規(guī)模。第二，完善配套政策。借鑒美國的經(jīng)驗，應積極推進財政資金發(fā)起或參股設立農(nóng)村金融機構(gòu)，降低農(nóng)村金融機構(gòu)初創(chuàng)階段的風險，提高其信用能力;引導商業(yè)銀行增加涉農(nóng)貸款，提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信貸支持能力;激勵農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、種殖大戶和農(nóng)村經(jīng)紀人開辦家庭農(nóng)場、加入農(nóng)民合作社，促進新型農(nóng)業(yè)主體實現(xiàn)規(guī)模擴張及集約化，發(fā)揮其在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、扶貧帶動方面的積極作用。

推進普惠金融體系，引導金融資金重點傾斜鄉(xiāng)村振興建設。第一，政策性金融是引領(lǐng)。農(nóng)發(fā)行是我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅持以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引導，完善政策支持體系，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，培育內(nèi)生增長動力。以金融資源的配置引導鄉(xiāng)村振興的實施方向，全力服務農(nóng)村現(xiàn)代化與脫貧攻堅，積極發(fā)展綠色金融，建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。第二，合作性金融是主導。從我國農(nóng)村現(xiàn)狀來看，以農(nóng)村信用社為主的合作性金融可以激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力，是我國農(nóng)村金融體系的主導力量。完善合作性金融需要繼續(xù)推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，使縣域農(nóng)村信用社法人地位和數(shù)量基本穩(wěn)定;規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織;推進基層信用合作社模式，在農(nóng)民自愿和風險可控的前提下，把有借款意愿、信用記錄好的農(nóng)民組織起來，以合作社為基層組織積極開展信用合作。第三，商業(yè)性金融是補充。引導中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行等全國性商業(yè)銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部加強對鄉(xiāng)村振興的支持力度;完善村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)的準入條件和制度，引導地方法人金融機構(gòu)扎根農(nóng)村社區(qū)。通過政策激勵、完善保障措施等方式引導商業(yè)性金融機構(gòu)投入到鄉(xiāng)村振興的事業(yè)中來，推進普惠金融體系的發(fā)展和完善。

加強金融生態(tài)建設，撬動社會資本積極投入鄉(xiāng)村振興發(fā)展。第一，完善農(nóng)村金融服務基礎設施。現(xiàn)代金融服務離不開發(fā)達的金融基礎設施。完善的金融服務基礎設施，既可以增強金融機構(gòu)的競爭力，也可以提高金融服務水平和質(zhì)量，還可以降低信息溝通成本，使金融機構(gòu)獲取準確可靠的信息，擴大服務范圍。第二，建立統(tǒng)一的農(nóng)村市場征信系統(tǒng)。農(nóng)村地區(qū)存在信用意識淡薄、信用體系缺失等問題。因此，要建立完整的農(nóng)戶資信檔案、加大誠信宣傳，增強信用意識;要加強對農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)管，減少由于信息不對稱造成的呆帳和壞帳，提高資金的安全性、流動性和盈利性。第三，建立分級的農(nóng)貸擔保機制。設立國家融資擔?；?，引導更多金融資源支持鄉(xiāng)村振興;鼓勵地方政府發(fā)行債券，支持鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅領(lǐng)域的公益項目。指導涉農(nóng)擔保公司規(guī)范管理制度，探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務，重點向農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)種養(yǎng)大戶以及符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的中小企業(yè)提供信貸擔保服務。推動建立財政、銀行、保險、擔?！八奈灰惑w”的農(nóng)村信貸擔保體系。

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