鄉(xiāng)村振興背景下促進農(nóng)民增收與防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”問題研究

陳培

摘要：耕地是糧食安全的基礎，事關民生福祉和國家安全；鄉(xiāng)村振興是國家大戰(zhàn)略，解決農(nóng)民增收問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的關鍵。文章分析了近年來W市農(nóng)民收入增長狀況、W市耕地“非農(nóng)化、非糧化”現(xiàn)狀及其相互關系，并從劉易斯-費-拉尼斯模型入手，剖析了農(nóng)民增收及耕地“非農(nóng)化、非糧化”之間的關系，認為在二元經(jīng)濟結(jié)構下，解決這一矛盾的根本辦法就是在保證耕地數(shù)量前提下加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。文章著重研究了如何保證農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)時的經(jīng)濟收益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時也進一步研究了如何延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)一二三產(chǎn)的有效融合，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，幫助農(nóng)民獲得更多的土地之外的經(jīng)濟收益，使農(nóng)民能擺脫對土地的過分依賴，切實解決農(nóng)民增收和耕地保護之間的矛盾，本著在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護的原則，力圖占用較少耕地，取得較大經(jīng)濟效益，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護相統(tǒng)一。文章提出應當采取加強土地監(jiān)管、合理利用土地資源、大力培育糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、建設一批高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)社會化服務組織、推廣適度規(guī)模的耕地輪作模式、積極探索全產(chǎn)業(yè)鏈的實現(xiàn)模式等措施。

關鍵詞：農(nóng)民收入；非農(nóng)化；非糧化

一、引言

農(nóng)民收入穩(wěn)步提升是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵，更是扎實推動共同富裕的客觀要求；耕地是保證農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食產(chǎn)量穩(wěn)定的基礎，事關民生福祉和國家安全。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食種植比較效益低，近年來耕地“非農(nóng)化、非糧化”現(xiàn)象屢見不鮮，造成大量耕地流失，危及農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是國家糧食安全。因此，必須找到促進農(nóng)民增收與防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”的矛盾根源，構建良好的平衡機制。

關于農(nóng)民增收問題，早在二十世紀六十年代，西方就有學者做過系統(tǒng)研究，美國經(jīng)濟學家劉易斯（1954）的二元結(jié)構模型和費景漢、拉尼斯（1963）兩位經(jīng)濟學家提出的劉易斯-費-拉尼斯模型都認為通過工業(yè)化帶動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是提高農(nóng)民收入的重要途徑。國內(nèi)的研究可以分為三個階段。第一階段是20世紀80年代末到1992年社會主義市場經(jīng)濟體制確立之前。這一時期研究數(shù)量不多，研究層次也較淺，基本集中在糧食生產(chǎn)領域。陶懷珠（1987）認為需要采用施肥新技術來增加糧食產(chǎn)量。第二階段是1992年社會主義市場經(jīng)濟體制確立至十八大召開。這一時期研究的廣度深度不斷加大，學者們開始關注到市場的作用，秦元明（2000）認為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)民進入市場、增加收入的有效途徑。第三階段是十八大以后，特別是2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，研究范圍進一步擴大，已經(jīng)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身逐漸轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和新模式、新業(yè)態(tài)的打造。萬堅、陳鼎玉（2021）認為農(nóng)民增收需要依靠促進一二三產(chǎn)的融合，提高產(chǎn)業(yè)融合度。防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”是耕地保護的重要內(nèi)容，國外學者主要從耕地保護目標和目的兩個層面進行研究。Olaf Van Kooten，王麗勉（2007）提出耕地保護目標在于維持耕地質(zhì)量和良好的生態(tài)環(huán)境。在國內(nèi)，對耕地保護問題的研究和探討是從1985年開始的，主要觀點包括加強管理、推進耕地總量動態(tài)平衡等措施，王思奇（1985）指出要注重土地資源的開發(fā)、利用和改良；十八大以后的研究強調(diào)綜合運用政策、市場、法律的手段，胡存潤（2019）提出要健全監(jiān)管體系；喬金亮（2021）則強調(diào)了建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的問題。總體來說，已有的研究普遍是從農(nóng)民增收或耕地保護的單一問題入手，鮮有將兩個問題聯(lián)系在一起進行的，而現(xiàn)實中，為提高農(nóng)民收入而非法占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮，迫切要求我們將農(nóng)民增收和耕地“非農(nóng)化、非糧化”問題統(tǒng)籌考慮，切實解決好這一矛盾。本文以W市為例，嘗試通過面板數(shù)據(jù)分析，找出農(nóng)民增收與防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”的矛盾根源，從而提出解決方案。

二、近三年W市農(nóng)民收入增長狀況及其影響因素

（一）近三年W市農(nóng)民收入增長情況

1. W市農(nóng)民收入絕對值穩(wěn)步增長，收入結(jié)構略有變化

2019-2021年間，W市農(nóng)村常住居民人均可支配收入（以下簡稱“農(nóng)民收入”）絕對值和結(jié)構變化具體情況如下（見表1）：

三年來，W市農(nóng)民收入從總量上穩(wěn)步增加，增幅呈波動上升態(tài)勢；從結(jié)構上來看，工資性收入占比最高，財產(chǎn)凈收入占比最低。就四類收入占比的變化而言，工資性收入占比略有下降，轉(zhuǎn)移凈收入占比略有提升，轉(zhuǎn)移凈收入中絕大部分為外出務工寄回或帶回收入，轉(zhuǎn)移凈收入占比的提升，顯示適齡勞動人口中外出務工的比例在增高。經(jīng)營凈收入占比略有波動，說明W市農(nóng)民來自家庭經(jīng)營的收入較為穩(wěn)定。

２. W市農(nóng)民收入與周邊城市比較仍有差距

2019-2021年間W市農(nóng)民收入絕對值和增幅與周邊城市比較（見表2）：

四個城市中，W市的農(nóng)民收入增幅一直處于第二位，但從絕對量上看，仍低于馬鞍山市，且與常州、湖州兩市差距還在進一步拉大。特別值得注意的是，馬鞍山和湖州的GDP總量都低于W市，但農(nóng)民收入?yún)s高于W市，特別是湖州市，遠超W市，因此，增加W市農(nóng)民收入仍然是一項緊迫的任務。

3. 2019-2021年間W市農(nóng)民收入結(jié)構和周邊城市的比較

W市農(nóng)民收入結(jié)構和馬鞍山、常州及湖州市的比較（見表4）

以上數(shù)據(jù)顯示，工資性收入占比越高的地市，農(nóng)民收入也越高，說明工資性收入對于農(nóng)民收入的增加至關重要。湖州市的GDP低于W市和常州市，但農(nóng)民收入在四個城市中一直是最高的，一個重要的原因是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平高，因而工資性收入成為農(nóng)民增收最直接、最穩(wěn)定的推動力。W市農(nóng)民收入中占比最大的也是工資性收入，但工資性收入占比在下降，而轉(zhuǎn)移凈收入占比在提升，說明W市農(nóng)民外出務工收入增加對總收入提升的貢獻大于在本地務工的收入；經(jīng)營凈收入近幾年穩(wěn)步提升。因此，提高W市農(nóng)民收入水平，除了增加農(nóng)民本地務工的機會以外，還需要千方百計增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。

（二）影響W市農(nóng)民收入增長的主要原因

W市農(nóng)民整體收入水平高于全國平均水平，但與周邊地區(qū)相比仍然有不小的差距，突出體現(xiàn)在工資性收入和經(jīng)營凈收入偏低。原因主要有以下幾點：

1. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化程度不高

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、各種股份經(jīng)濟合作社、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體起引領帶動作用。2021年11月23日，安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的安徽省343示范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體名單中，W市一共有26家上榜，其中糧食種植類產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體3家，總體上來說數(shù)量不多，規(guī)模不大。這跟目前W市實力強、科技含量高，發(fā)展?jié)摿Υ蟮凝堫^企業(yè)較少，不能充分發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中的牽頭作用有一定的關系；同時各類合作社組織在實際運行過程中，出現(xiàn)不規(guī)范甚至并未發(fā)揮任何作用的問題，影響了整個產(chǎn)業(yè)鏈作用的發(fā)揮。另外既有的聯(lián)合體本身也存在著制度建設不完善，利益分配不合理等問題。很多聯(lián)合體沒有與農(nóng)民建立長期穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，導致農(nóng)戶無法從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中分享收益，提高收入。

2. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，相關服務欠缺

當前W市農(nóng)業(yè)社會化服務組織數(shù)量不多，能力不強、領域不寬、服務質(zhì)量不高、引導支持力度不夠，相關服務欠缺，整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，很多家庭農(nóng)場和種植大戶在經(jīng)營中都面臨著資金、技術、人才等方面的瓶頸，導致種植成本上升且農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，嚴重影響了農(nóng)民收益。

3. 耕地輪作模式欠完善

正確的耕地輪作方法可以有效保持和恢復土壤肥力，提高耕地質(zhì)量的提高，保證高產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)，這也是保證糧食安全和防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”的最重要目標。當前W市耕地輪作模式呈快速多樣化發(fā)展態(tài)勢，具體耕地輪作模式的面積和收益情況如表5所示：其中麥稻輪作面積最大，菜稻面積最少。從畝均收益來看，菜稻收益最高，麥稻、油稻和雙季稻最少。也就是說，輪作面積最大的幾種模式恰恰是畝均收益最少的，而收益最高的輪作模式目前面積最少。

4. 糧食品牌建設落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤空間較小，不利于農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入的提升

2015年，“W大米”這個區(qū)域公共品牌就已經(jīng)申請注冊成功，2020年開始試點推廣智慧“W大米”種植，已獲得農(nóng)產(chǎn)品地理標志稱號并入選了全國名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品目錄，但是，該品牌在全國的知名度并不高，品牌建設任務依然任重道遠。

5. 在本地就業(yè)人數(shù)少，外出務工人數(shù)較多

W市農(nóng)民收入構成中，工資性收入與周邊城市相比偏少，而轉(zhuǎn)移凈收入偏多。轉(zhuǎn)移凈收入高，顯示適齡勞動人口中外出務工的比例高，留在本地就業(yè)的人口少。因此，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，給農(nóng)民提供更多本地就業(yè)的機會顯得尤為重要。

三、近年來W市耕地“非農(nóng)化、非糧化”情況及原因

近年來，耕地總面積總體呈減少態(tài)勢，耕地流失情況較嚴重。如表6所示，2009-2019年10年間，W市耕地凈流失62.05萬畝，2020年又減少3.86萬畝，耕地流失情況較嚴重。耕地流向主要是農(nóng)用地和建設用地。如表7所示，耕地流向園地等農(nóng)用地的占比較高，達82.84%；其余流向城鎮(zhèn)工礦、交通運輸?shù)冉ㄔO用地和未利用地。

近年來，W市耕地“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象較突出，主要原因一是農(nóng)民增收的迫切需求，迫使農(nóng)民主動調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構，減少糧食種植面積，選擇效益較高的種植和養(yǎng)殖活動。二是生態(tài)退耕減少耕地面積及城市建設發(fā)展需要。三是有關部門防止“耕地非農(nóng)化、非糧化”的工作不夠到位?？傮w上來說，W市耕地非農(nóng)化非糧化的形勢不容樂觀，耕地保護工作還存在一些不足。

四、二元經(jīng)濟結(jié)構是農(nóng)民增收和防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”的矛盾根源

美國經(jīng)濟學家劉易斯指出，發(fā)展中國家會出現(xiàn)城市現(xiàn)代化工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存的現(xiàn)象，稱為二元經(jīng)濟結(jié)構。費景漢和拉尼斯兩位經(jīng)濟學家對這一理論進行了進一步修正，并提出了新的模型，指出一個國家在工業(yè)化發(fā)展過程中，應當重視農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，如果一味地向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源，則會造成土地的撂荒、農(nóng)村的空心化，導致農(nóng)產(chǎn)品短缺，價格上揚，最終也會阻礙城市工業(yè)發(fā)展。所以，只有加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、提高農(nóng)民收入，才能繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進城市工業(yè)進步。應當在工農(nóng)業(yè)之間合理配置資源，使發(fā)展相協(xié)調(diào)，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。我國當前二元經(jīng)濟特征非常明顯，工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間利潤的差距導致大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，這是我國農(nóng)民收入構成中工資性收入占比較高的主要原因，W市農(nóng)民收入也呈現(xiàn)這樣的結(jié)構特征。同時，糧食種植相對于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動收入又更低，這就迫使農(nóng)民選擇種植有更高收益的作物，從而造成耕地“非農(nóng)化、非糧化”。在二元經(jīng)濟結(jié)構下，農(nóng)民增收及防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”之間的矛盾不可避免，解決這一矛盾的根本辦法就是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性及農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的準公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了其價格無法完全市場化，農(nóng)民增收不能完全靠市場行為，耕地的保護更是無法依靠農(nóng)民的自覺，解決這一矛盾需要依靠政府和市場共同發(fā)力，在確保十八億畝耕地紅線，保證國家糧食安全的前提下尋求解決農(nóng)民增收的辦法，本著在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護的原則，力圖占用較少耕地，取得較大經(jīng)濟效益，實現(xiàn)耕地保護、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一。

五、多措并舉，統(tǒng)籌兼顧W市農(nóng)民增收與防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”的關系

根據(jù)W市目前的情況，具體來說，需要做好以下幾項工作：一是要合理利用土地資源，切實防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”。需要加強土地監(jiān)管、合理利用土地資源，建立起土地資源從規(guī)劃到批前審查、批后監(jiān)管、日常管理、挖掘潛力五個環(huán)節(jié)的全鏈條監(jiān)管機制，還需要強化占用耕地論證，保證耕地的占補平衡。另外，要特別加強對工商資本下鄉(xiāng)的監(jiān)管，建立起租賃農(nóng)地風險保障金制度。二是抓好糧食生產(chǎn)，增加種糧農(nóng)民收入。這就需要大力培育糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、建設一批高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)社會化服務組織，同時加強農(nóng)田基礎設施建設，加快高標準農(nóng)田建設，提高糧食產(chǎn)能，降低生產(chǎn)成本；還需要推廣規(guī)模適度、結(jié)構合理的耕地輪作模式；同時大力支持糧食類家庭農(nóng)場的發(fā)展，產(chǎn)生規(guī)模效益；最后要加強“W大米”的品牌建設，拓寬銷售渠道。三是積極探索全產(chǎn)業(yè)鏈的實現(xiàn)模式，做強鎮(zhèn)域經(jīng)濟，促進非農(nóng)領域增收。首先要通過組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，加快一二三產(chǎn)融合發(fā)展，通過訂單農(nóng)業(yè)、集聚區(qū)就業(yè)等多種利益聯(lián)結(jié)機制，把產(chǎn)業(yè)鏈增值收益留給農(nóng)民；其次要做強鎮(zhèn)域經(jīng)濟，為農(nóng)民在家門口就業(yè)提供載體。其三通過各種激勵措施，吸引外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

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＊基金項目：1、2022年蕪湖市行政決策重點研究課題，項目編號：WHYJ001；2、2022年蕪湖市委黨校校級課題，項目編號WHDXKT20225。

（作者單位：中共蕪湖市委黨校）