新時代加強人民法庭建設(shè)的思考
——以W縣人民法院人民法庭建設(shè)為視角

陳德友 夏利書 劉 紅 鐘 穎

四川威遠縣人民法院，四川 威遠 642450

人民法庭是具有中國特色的審判機構(gòu)，是中國特色的制度安排，人民法庭在踐行黨的群眾路線、維護大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。

一、人民法庭建設(shè)現(xiàn)狀

W縣地處四川中南部，該縣幅員面積1289平方公里，轄20個鎮(zhèn)，313個村民委員會，61個社區(qū)居民委員會，總?cè)丝?41560人，有漢族、土家族、苗族多個民族。2018年，全縣實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值350.9億元。W縣人民法院規(guī)劃設(shè)置7個派出人民法庭，其中已建設(shè)并運行6個，暫緩建設(shè)1個。已建設(shè)運行的6個法庭近3年共計辦理案件5896件，占全院案件38.76%。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

2005年最高人民法院頒布了《全面加強人民法庭工作的決定》，W縣人民法院開始全面新建下轄的5個人民法庭辦公樓。根據(jù)四川省高級人民法院《關(guān)于進一步做好邊遠地區(qū)、民族地區(qū)及其他群眾訴訟不便地區(qū)人民法庭恢復(fù)或新建工作的通知》精神，W縣人民法院2010年報建G人民法庭和F人民法庭，2018年建成G人民法庭辦公樓，F(xiàn)人民法庭暫緩建設(shè)。

（二）人員配置方面

W縣人民法院7個人民法庭，共有員額法官8人，法官助理、書記員等18人，其中E人民法庭與F人民法庭合署辦公，見下表1。

（三）裝備保障方面

近年來，W縣人民法院加大了人民法庭裝備的投入，一是實施了信息化建設(shè)，實現(xiàn)了法院專網(wǎng)到法庭的三級聯(lián)網(wǎng)；二是在已建辦公樓的每個法庭均建設(shè)科技法庭庭審系統(tǒng)一套，保障了庭審錄音錄像的需要；三是保證了干警辦公所需的計算機、打印機；四是加強了車輛保障，每個法庭安排專用警車1輛，保障了法庭辦案用車需要。

（四）審判工作方面

人民法庭始終將執(zhí)法辦案作為第一要務(wù)。一是維護社會大局穩(wěn)定。通過組織訴前調(diào)解、訴訟調(diào)解、巡回審判等多種載體和形式實現(xiàn)定紛止?fàn)?，化解社會矛盾，?年調(diào)解撤訴案件3681件，平均調(diào)撤率57.06%。二是促進社會公平正義。通過審判管理監(jiān)督審判權(quán)運行，落實審判責(zé)任，實現(xiàn)司法公正。近3年，W縣人民法院公正指標(biāo)居于全市第三位，7個人民法庭承擔(dān)了66.62%民商事案件處理，為司法公正做出了突出貢獻。近3年來，人民法庭案件的調(diào)撤率始終保持在58%以上。人民法庭79%以上的案件適用簡易程序?qū)徖?，審判周期明顯縮短。三是參與社會管理創(chuàng)新。近3年，依法發(fā)出司法建議17件，全部得到采納，積極、科學(xué)、有效地參與社會管理工作；指導(dǎo)人民調(diào)解委員會和基層行政組織的調(diào)解工作，推動大調(diào)解格局的形成。四是法庭自身建設(shè)不斷加強。在年齡、學(xué)歷和黨員結(jié)構(gòu)上都得到了優(yōu)化。

表1 W縣人民法院人民法庭人員配備情況一覽表

二、人民法庭建設(shè)中存在的問題及原因剖析

（一）法庭設(shè)置及布局不合理

一是法庭數(shù)量不能滿足人民群眾日益增長的司法需求。由于法庭建設(shè)審批程序復(fù)雜，法院基建資金缺口較大，以前的基建債務(wù)尚未完全化解等原因，W縣人民法院目前的法庭數(shù)量已不能滿足新形勢所需，比如W縣人民法院的F人民法庭就因資金短缺而擱置數(shù)年，至今未能如期建設(shè)。W縣轄二十個鎮(zhèn)，74萬人口，但只有6個派出法庭，每個基層法庭均需管轄三至四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著廣大群眾法治意識的逐漸增強，轄區(qū)案件數(shù)量逐年上升。案件多，法庭數(shù)量少，使得人民法庭職能未得到充分發(fā)揮，審判業(yè)務(wù)重，法官心有余而力不足。二是人民法庭的布局不科學(xué)。由于法庭的建設(shè)用地必須是國有土地，國有土地數(shù)量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較有限，特別是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此法庭往往集中設(shè)置在土地問題容易解決的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而偏遠山區(qū)則只能幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用一個法庭。比如E、F等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件都歸屬E法庭管轄，最遠的村距離法庭40余公里，而且交通條件較差，群眾訴訟和法官開展工作都極為不便。而院機關(guān)所在的G鎮(zhèn)設(shè)置了嚴(yán)陵人民法庭，僅管轄2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)最遠的村距離法庭僅10公里，原來的G法庭本來就設(shè)在院機關(guān)合署辦公，今年新建成G法庭投入使用，距院機關(guān)不足1公里。重復(fù)建設(shè)、布局不科學(xué)不合理、司法資源分配不均的問題比較突出。

表2 法庭管轄情況一覽表

（二）法庭工作繁重復(fù)雜，力量較為單薄

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，人民法庭受理的案件不斷攀升且案情日益復(fù)雜。雖然近年來人民法庭力量得到了一定程度的充實，但與急劇增長的案件數(shù)量相比，辦案力量仍然較為薄弱。從上列附表1可以看出，基本上每個人民法庭都只配備了1名員額法官，最多的也只有2名員額法官，司法改革“1：1：1”的人員配置也未完全落實到位，存在要么法官助理兼任書記員，要么駕駛員兼任書記員甚至還要兼任安保人員的情況，人員缺失較為嚴(yán)重。法庭法官平時白天開庭，中午、晚上撰寫法律文書和整理卷宗，周末加班加點，即使這樣滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，存案還是居高不下，審判任務(wù)相當(dāng)繁重。而且，人民法庭除承擔(dān)包括日常的案件審判、卷宗掃描、行政管理、隊伍建設(shè)、信息調(diào)研、法制宣傳、信訪等常規(guī)工作外，還承擔(dān)著與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有關(guān)的扶貧、維穩(wěn)等非常規(guī)工作，尤其是在重大敏感時期，人民法庭的法官在面對繁重的審判任務(wù)的同時，還要對信訪老案進行穩(wěn)控、息訴，承受著巨大的壓力。案多人少的矛盾在人民法庭非常突出。一是資深法官逐漸退休，法官斷層現(xiàn)象突出。二是編制的制約、考調(diào)程序的繁瑣，導(dǎo)致法院招錄新干警進程緩慢，不能及時補充新鮮血液。三是現(xiàn)有干警緣于繁重的工作壓力以及對職業(yè)前景的迷茫，流失較為嚴(yán)重，近3年，W縣人民法院考調(diào)或離職的人數(shù)達10人，占政法編制的十分之一以上，其中法庭就達3人。四是司法改革后，實行人員分類管理，法院內(nèi)部部門間的崗位交流受到一定程度限制，院機關(guān)向法庭輸送人員的難度較大。五是司法改革雖然對法院的人員配置作出了安排，但是配套的資金保障措施未能跟上。比如聘用制書記員的工資并未納入財政預(yù)算，法院在自身財力有限的狀況下不得不降低其待遇標(biāo)準(zhǔn)，而較低的薪酬很難聘請到高質(zhì)的書記員，即使暫時聘用，也容易流失，頻繁的人員更替導(dǎo)致無法培養(yǎng)出業(yè)務(wù)熟練的書記員。

（三）安全隱患亟待解決

近年來，法官遇害案件頻現(xiàn)，這與我們稍顯落后的警力配備很難說沒有一定的關(guān)系。筆者撰寫的《我國法院人身安全的現(xiàn)狀與對策——以W法院為視角》一文，對此進行過專門探討。由于人員配置嚴(yán)重缺位，人民法庭目前都沒有配備司法警察，由駕駛員、書記員兼任安保人員負(fù)責(zé)法庭安全并承擔(dān)值庭任務(wù)，身兼多職的這些臨聘人員往往年齡偏大、缺乏安保專業(yè)知識和技能。經(jīng)費的限制，導(dǎo)致安保裝備落后，安檢設(shè)施陳舊老化形同虛設(shè)，無論什么人，都可以自由進出法庭，這樣，雖然方便了當(dāng)事人，但也讓法庭安全毫無防范。有的當(dāng)事人為了發(fā)泄不滿，在法庭實施過激行為，危及法官人身、法庭設(shè)施，存在重大的安全隱患。

（四）經(jīng)費保障困難

目前人民法庭的正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)的很多方面都受制于資金的投入。基層法院受地方財政影響，法院的經(jīng)費保障困難，人民法庭的經(jīng)費保障又由基層法院的經(jīng)費狀況決定，近年來受經(jīng)濟下行影響，雖有中央轉(zhuǎn)移支付，但是地方財政對基層法院的經(jīng)費實行捆綁式撥款，僅僅是保障單位的基本運轉(zhuǎn)，需要地方財政提供經(jīng)費的項目很難開展。以前地方財政還對人民法院辦案成本性支出進行補助，現(xiàn)在這部分資金基本上無法到位，年初的項目預(yù)算也一律被砍掉。目前，有的人民法庭辦公樓年久失修，車輛老化、車況差，法庭安檢設(shè)備陳舊、落后，多年未更換，各類辦案裝備亟待更新，辦公自動化、信息化建設(shè)滯后。經(jīng)費保障不足的問題也明顯制約著人民法庭審判職能的正常履行和辦案的科技含量，影響了干警工作效率的提升。

三、加強人民法庭建設(shè)的建議

（一）優(yōu)化人民法庭的設(shè)置

隨著社會發(fā)展，交通、通訊條件不斷改善，人口分布結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)生新的變化，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思索如何適應(yīng)形勢任務(wù)的需要，優(yōu)化調(diào)整人民法庭的布局。一是建議最高人民法院在認(rèn)真開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域面積、交通條件、人口數(shù)量、案件數(shù)量以及經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，制定分類、分區(qū)域的統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；二是基層人民法庭是特殊的機構(gòu)和服務(wù)場所，建議最高人民法院向國家發(fā)改委、國土資源部等部門在法庭建設(shè)用地的使用權(quán)上爭取特殊的許可，實現(xiàn)人民法庭建在行政區(qū)的相對中心區(qū)域。三是優(yōu)化工作布局，負(fù)責(zé)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法庭，可以采取法官轄區(qū)內(nèi)分片區(qū)負(fù)責(zé)的辦法，建立“庭、站、點、員”工作機制，設(shè)置“便民訴訟站”和“村、社法官”，法庭本部與村社臨時辦公點相結(jié)合，就近立案，就近審判，充分發(fā)揮人民法庭的司法輻射力，努力形成司法服務(wù)全覆蓋，最大限度地方便群眾訴訟，減少訟累。

（二）優(yōu)化人員配置

一是以司法改革為契機，建議最高人民法院同中組部、人力資源社會保障部制定基層人民法庭人員配置標(biāo)準(zhǔn)。確保人民法庭人員配備能達到“一審一助一書”、“一庭一警”的要求。二是要充分利用有限的司法資源，根據(jù)法庭所承載的工作量，以實用、實戰(zhàn)、實效為原則，對人民法庭的干警進行合理配置，選配素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精、能力強、勇于吃苦的干警到人民法庭工作。三是充分發(fā)揮人民陪審員、特邀調(diào)解員的作用，優(yōu)化人民陪審員隊伍結(jié)構(gòu)，補充、強化人民法庭的工作力量，從而緩解基層法庭審判力量不足，確保人民法庭高質(zhì)高效運行。

（三）加強安全防范

進一步加強對人民法庭安保設(shè)備的資金投入力度，提升硬件水平，應(yīng)當(dāng)更新?lián)Q代的安保設(shè)備要及時更新?lián)Q代。對人民法庭干警進行相應(yīng)的安全培訓(xùn)，加強安全防范意識，嚴(yán)格、規(guī)范使用門禁系統(tǒng)和安檢設(shè)備，防止走過場、流于形式。院機關(guān)法警大隊要加強對人民法庭安保工作的指導(dǎo)，定期對法庭安保人員進行專業(yè)培訓(xùn)，提升其安保工作能力。盡可能創(chuàng)造條件，給人民法庭配備司法警察。同時，加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的聯(lián)動，將“人防”、“技防”結(jié)合到位。

（四）加強經(jīng)費保障

基層法院要積極爭取政府經(jīng)費支持，協(xié)調(diào)解決辦案成本性支出全額補貼。在物資裝備和經(jīng)費方面，對人民法庭要繼續(xù)給予重點保障和適度傾斜，優(yōu)先為法庭配備軟硬件設(shè)施，有效解決法庭辦公設(shè)施落后和經(jīng)費短缺問題。要加強與法庭駐地黨委政府的聯(lián)系與溝通，爭取地方黨委和政府對法庭工作的重視與支持，切實幫助人民法庭解決實際困難。

針對司法改革目前對人員有安排，對經(jīng)費無政策的現(xiàn)狀，建議最高人民法院、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺與司法改革配套的財政政策，根本解決人民法院適應(yīng)司法改革所需的經(jīng)費保障問題，特別是人民法庭，應(yīng)當(dāng)作為單獨的財政預(yù)算單元進行核算，匹配專項資金予以保障。