失地農(nóng)民權(quán)益法律保障實(shí)證研究
——以山西省大同市為例

聶嫄芳 王建敏 劉芳慧

(山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同 037009)

0 引 言

當(dāng)前我國推行的快速城鎮(zhèn)化政策使得農(nóng)村集體土地的征收力度不斷加大，失地農(nóng)民數(shù)量與日俱增。由于國家土地制度本身的缺陷，土地征收中存在的諸多問題，以及相關(guān)法律制度尚不完善甚至缺失，造成農(nóng)民在失去土地的過程中大量的權(quán)益受到侵害，從而引起了學(xué)術(shù)界的高度重視?？偟膩碚f，國內(nèi)對此的研究狀況呈現(xiàn)出多學(xué)科參與、多視角探究、研究內(nèi)容廣泛、研究更具有現(xiàn)實(shí)性等特征，其研究成果涉及失地農(nóng)民的各個(gè)方面，這對構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的失地農(nóng)民權(quán)益保障體系、改革實(shí)踐和理論研究均有重要的意義；但仍然存在一些問題，突出表現(xiàn)在對某地的具體問題研究不足、研究的操作性不強(qiáng)等方面。本文以山西大同市為例，從法律視角出發(fā)，圍繞失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)及權(quán)益救濟(jì)等方面，探索具有大同特色和適合大同市情的失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度體系，并提出具有創(chuàng)建性的和實(shí)操性的法律建議。這不僅有利于保護(hù)農(nóng)民這一特殊弱勢群體的合法權(quán)益，而且可通過以點(diǎn)帶面的方法，給其他省市的失地農(nóng)民權(quán)益保障提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而從整體上推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

1 研究對象與方法

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、征地?cái)?shù)量、失地農(nóng)民數(shù)量為基礎(chǔ)，選取大同市南郊區(qū)和大同縣作為調(diào)查樣本，以失地農(nóng)民為調(diào)查對象，通過文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、個(gè)案探討和實(shí)際走訪、座談相結(jié)合的方法，調(diào)查大同市失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)過程中存在的問題，剖析其背后原因，并提出如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益的措施。

本次調(diào)研歷時(shí)半年，隨機(jī)發(fā)放200份調(diào)查問卷，回收177份，其中有效問卷160份。同時(shí)，實(shí)際走訪農(nóng)戶30戶，與失地農(nóng)民和村干部座談10次，在兩地基層法院收集相關(guān)典型案例20例。

所謂“失地農(nóng)民”，從社會(huì)學(xué)意義上看，是指“18歲以上，男性60歲和女性55歲以下勞動(dòng)年齡內(nèi)的具有農(nóng)村戶籍，因農(nóng)村承包地被征而失去生存土地資源的勞動(dòng)者。”[1]83這是本文的調(diào)查對象。而從法學(xué)意義上看，“失地農(nóng)民是指因失去土地而失去土地上包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利的一類特殊法律主體?！盵2]12230農(nóng)民失去土地后喪失了土地本身的利益以及土地所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，如何依據(jù)法律保障其應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)、教育及社會(huì)保障等各類基本權(quán)益，解決其生存和發(fā)展之所需是本文研究的主要內(nèi)容。

2 存在的問題及原因

2.1 存在的問題

2.1.1 征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

首先，相較于土地出讓金，大同市各區(qū)、縣的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過低。大同市土地補(bǔ)償費(fèi)綜合標(biāo)準(zhǔn)如下：南郊區(qū)補(bǔ)償41 400元/畝，渾源縣補(bǔ)償21 231元/畝，陽高縣補(bǔ)償21 919元/畝，大同縣補(bǔ)償28 584元/畝，天鎮(zhèn)縣補(bǔ)償18 264元/畝……而大同市土地一級開發(fā)市場價(jià)格接近于300 000元/畝。對于土地巨大的增值收益，農(nóng)民基本無法分享。

其次，大同市所轄各區(qū)、各縣土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，即使是同一縣區(qū)的土地，因?yàn)橥恋仡愋?、年產(chǎn)值以及區(qū)位登記等因素的影響，其征地補(bǔ)償費(fèi)用的差距也很明顯，從而導(dǎo)致征地過程中各種矛盾凸顯，部分農(nóng)民覺得有失公平。以大同市南郊區(qū)為例，補(bǔ)償價(jià)格最低的一類區(qū)片為西部山區(qū)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：水田/水澆地23 646元/畝，旱地/園地11 823元/畝，林地5 911.5元/畝，牧草地和其他農(nóng)用地2 955.75元/畝；而最高的七類區(qū)片為城市近郊區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：水田/水澆地430 132元/畝，旱地/園地215 068元/畝，林地107 534元/畝，牧草地和其他農(nóng)用地53 767元/畝。

最后，對同一塊土地，因省、市相關(guān)文件規(guī)定的不同，進(jìn)而導(dǎo)致具體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確。以大同市南郊區(qū)某征地糾紛為例，某村民1992年承包集體土地六十余畝種植果樹，已有一定規(guī)模。2012年以來土地陸續(xù)被征收，但至2017年5月，該村民仍未拿到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。就此事有關(guān)部門進(jìn)行了解之后發(fā)現(xiàn)，市政府的征地補(bǔ)償款早就到位，采取了“綜合補(bǔ)償，政府打包”的形式，由鄉(xiāng)政府進(jìn)行管理。而鄉(xiāng)政府在實(shí)施管理過程中，并未明確具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管被征地里有什么作物，一律補(bǔ)償10萬元/畝。目前，涉及該村的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有：根據(jù)大同市國土資源局第2014—1號文件的規(guī)定，該村征地補(bǔ)償綜合標(biāo)準(zhǔn)是4.14萬元/畝；根據(jù)《大同市2013年報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地第一批次城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案》，該村征地補(bǔ)償綜合費(fèi)用是道路用地8萬元/畝，其他用地10萬元/畝；而根據(jù)晉政發(fā)[2013]22號文件的規(guī)定，該村民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是215 068元/畝。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最后都依賴于市政府下發(fā)的文件，省、市規(guī)定各不相同，該文件卻基于種種原因極少被鄉(xiāng)政府公開，以至于被征地農(nóng)民根本無法知曉具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至很多時(shí)候政府也不明確具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致征地過程中矛盾叢生。

2.1.2 農(nóng)民失地后的收入水平偏低

通過對失地農(nóng)民的謀生手段進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民土地被征用后，只有6%的農(nóng)民通過租賃等方式還在從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。并且從事耕種生產(chǎn)的這部分農(nóng)民大都是年齡較大、子女不在身邊的老人；在被調(diào)查對象中，有約41%的農(nóng)民失去土地后，主要是以做臨時(shí)工的方式來謀生，其工作不穩(wěn)定且收入較低；有36%的被調(diào)查對象僅靠獲得的征地補(bǔ)償款生活；有8%的農(nóng)民經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)(大同地區(qū)以養(yǎng)羊?yàn)橹?；只有極少數(shù)中青年人通過個(gè)體經(jīng)商或其他方式來生存。

通過對失地農(nóng)民家庭年收入進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：在被調(diào)查對象中，家庭年收入在30 000～40 000元的比率為42.5%，接近被調(diào)查總數(shù)的二分之一；家庭年收入在40 000～50 000元的比率為30.6%；家庭年收入在50 000元以上的人數(shù)相對較少，不足10%。大部分失地農(nóng)民的收入水平較低，少數(shù)人的收入只能維持本地的最低生活水平。

2.1.3 失地農(nóng)民的總體社會(huì)保障水平較低

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，是保障人的生存和發(fā)展的基本權(quán)利。涉及失地農(nóng)民的主要有社會(huì)救助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)以及社會(huì)福利權(quán)。但事實(shí)上許多失地農(nóng)民不能充分享受政府提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利等保障服務(wù)，社會(huì)保障參與度低，社會(huì)保障權(quán)益基本處于缺位狀態(tài)。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，對農(nóng)民被征地前后參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的對比調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，被征地后的農(nóng)民參保人數(shù)有了大幅度提高，由原來的64人參保增加至108人參保；在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，參保人數(shù)基本沒有變化，一直較少；在失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)方面，參保人數(shù)雖有變化，但仍有近半數(shù)農(nóng)民沒有參保；在生育保險(xiǎn)方面，我們僅對育齡婦女進(jìn)行調(diào)查，雖然參保人數(shù)有所增加，但只占被調(diào)查人數(shù)的六分之一，即大多數(shù)育齡婦女沒有參保。

2.1.3 失地農(nóng)民再就業(yè)困難

農(nóng)民在失去土地后，政府沒有及時(shí)提供相應(yīng)的就業(yè)信息和幫助，失地農(nóng)民對自身的規(guī)劃沒有頭緒，很多人只有依靠土地補(bǔ)償金生活，沒有再就業(yè)渠道。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在再就業(yè)方式中，被征地單位吸收為職工的、政府安置的、進(jìn)入機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的、組織外出打工的均不足10人。事實(shí)上，大部分農(nóng)民沒有得到來自政府的任何再就業(yè)幫助，更別說有針對性的就業(yè)培訓(xùn)。而被調(diào)查對象普遍認(rèn)為政府有必要為他們的就業(yè)提供培訓(xùn)，而69%的農(nóng)民目前最希望解決的問題是政府為其提供工作崗位。

2.2 原因分析

2.2.1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律規(guī)定不夠具體明確，且核算依據(jù)不合理

法律、法規(guī)中關(guān)于農(nóng)村的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定太過籠統(tǒng)，不夠詳細(xì)?！段餀?quán)法》第42條第2款雖然劃定了征收集體土地之后補(bǔ)償費(fèi)用的范圍，以及要求“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，但具體標(biāo)準(zhǔn)不明確?！锻恋毓芾矸ā返?7、48、49條和《土地管理法實(shí)施條例》第25、26條的相關(guān)規(guī)定雖然比《物權(quán)法》詳細(xì)一些，但基本上也是一些原則性的規(guī)定。目前，大同市各區(qū)縣是根據(jù)《山西省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》和《山西省人民政府關(guān)于公布實(shí)施全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》(晉政發(fā)[2013]22號)文件的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行土地征收補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。該文件是按照統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以及征地地區(qū)的綜合地價(jià)來計(jì)算征地補(bǔ)償金額，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)較好地預(yù)防了在征收過程中因土地地價(jià)估值產(chǎn)生的不良現(xiàn)象，但在設(shè)計(jì)現(xiàn)行農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，依然是按照《土地管理法》確立的年產(chǎn)值倍數(shù)法的思路。用這種設(shè)計(jì)模式計(jì)算出來的土地補(bǔ)償費(fèi)并不高，表面上似乎完全補(bǔ)償了土地承包經(jīng)營權(quán)，但忽視了土地增值部分的分配，實(shí)際上并不能有效地保障農(nóng)民的根本利益。

2.2.2 安置措施單一，農(nóng)民的文化素質(zhì)水平較低

大同市政府對失地農(nóng)民的安置方式主要是給予一次性的貨幣補(bǔ)償。這種方法簡單易行，能迅速完成土地征收。對于政府和農(nóng)民來說，雙方都比較滿意。一方面政府可以減少安置時(shí)的麻煩且易于操作；另一方面農(nóng)民可以一次性獲得大筆現(xiàn)金。調(diào)查的結(jié)果也反映了這一點(diǎn)，被調(diào)查的大多數(shù)農(nóng)民強(qiáng)調(diào)自己更愿意接受這種補(bǔ)償方式。但事實(shí)上，由于失地農(nóng)民整體素質(zhì)較低，且長期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，與現(xiàn)代化、智能化的城市社會(huì)脫節(jié)，所以缺乏相關(guān)的職業(yè)技能和就業(yè)能力。而且在拿到補(bǔ)償金后，大部分人會(huì)優(yōu)先解決住房、婚姻、教育等他們認(rèn)為重要且急需解決的問題。一旦補(bǔ)償款用完，失去土地意味著失去了經(jīng)濟(jì)來源，因缺乏對未來的合理規(guī)劃和就業(yè)競爭實(shí)力，所以其生活極易陷入困境。

2.2.3 失地農(nóng)民社會(huì)保障的長效機(jī)制欠缺

首先，針對性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失?！拔覈r(nóng)村居民的養(yǎng)老保障形式是家庭養(yǎng)老，農(nóng)民失去土地，就失去了養(yǎng)老保障的基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”[3]130對于失地農(nóng)民而言，盡管大同市政府在組織和引導(dǎo)其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)上做了很多工作，但事實(shí)上養(yǎng)老保險(xiǎn)并沒有完全普及。其最主要的原因之一在于養(yǎng)老保險(xiǎn)種類不多，針對性不強(qiáng)，無論是農(nóng)民失地以后是否就業(yè)，都一律參加同一種養(yǎng)老保險(xiǎn)，再加上農(nóng)民本身的保險(xiǎn)意識較低，進(jìn)而導(dǎo)致很多農(nóng)民選擇不參保。其次，其他相關(guān)保障制度不夠完善。最低生活保障的對象、條件和標(biāo)準(zhǔn)等不夠明確；醫(yī)療保險(xiǎn)保障水平較低，且參加和報(bào)銷的程序繁瑣，這一切導(dǎo)致了失地農(nóng)民參保意愿較低。最后，因失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系在保障對象、資金來源和待遇水平等方面都存在一定程度的缺陷，使得總體保障水平較低，沒有建立起失地農(nóng)民社會(huì)保障的長效機(jī)制。

2.2.4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法上尚屬空白

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格如何確定，在我國法律中尚未有具體規(guī)定。根據(jù)調(diào)查，大同市以戶籍作為成員資格認(rèn)定的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要具有該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶籍的農(nóng)民，就具備組織成員資格。若戶籍遷出，其組織成員資格也隨之終結(jié)。公安機(jī)關(guān)對自然人的戶籍登記屬于行政管理關(guān)系，而成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種以行政管理關(guān)系來確認(rèn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的做法是無法體現(xiàn)成員與集體民法上的關(guān)系的；將成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)完全建立在行政管理關(guān)系之上，也不符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治要求。

3 解決對策及建議

城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的必然趨勢，而失地農(nóng)民權(quán)益保障則是與城鎮(zhèn)化緊密相連、不可分割的問題。在這一過程中，農(nóng)民不僅喪失了土地，更關(guān)鍵的是沒有了穩(wěn)定的生活來源和保障。對失地農(nóng)民而言，政府不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)上的扶持，更應(yīng)該考慮其未來的生計(jì)和發(fā)展。因此，應(yīng)建立、健全失地農(nóng)民權(quán)益法律保障機(jī)制，全方位、多角度地保障失地農(nóng)民合法權(quán)益。

3.1 健全失地農(nóng)民權(quán)益法律保障機(jī)制應(yīng)遵循的原則

城市化最終是要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。完善失地農(nóng)民權(quán)益的法律保障應(yīng)以失地農(nóng)民為核心，探索合適的機(jī)制。無論是相關(guān)法律體系的架構(gòu)，還是制度的具體內(nèi)容，都應(yīng)堅(jiān)持“以人為本，因地制宜”，結(jié)合實(shí)際情況，對癥下藥。具體而言，失地農(nóng)民法律權(quán)益保障機(jī)制的建立，應(yīng)該廣泛了解民意，深入調(diào)查研究，了解失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及需求。而且，不同區(qū)域由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的差異而導(dǎo)致失地農(nóng)民所面臨的問題也有所區(qū)別，應(yīng)針對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況去制定相應(yīng)的制度。

3.2 健全失地農(nóng)民權(quán)益法律保障機(jī)制的具體對策

(1)完善土地征用制度，規(guī)范土地征用程序。首先，明確土地的征用范圍，有效防止農(nóng)村集體土地征用泛濫的現(xiàn)象。必須將被征收的土地資源嚴(yán)格控制在公共利益限定的范圍內(nèi)，明確界定《物權(quán)法》《國土資源法》中“公共利益”的范圍和領(lǐng)域，將符合公共利益需要的所有項(xiàng)目列成目錄。地方政府在執(zhí)行時(shí)，嚴(yán)格依照規(guī)定，在目錄的項(xiàng)目，可以依法進(jìn)行征地；不在目錄的項(xiàng)目，一律不得征地，違者嚴(yán)罰。

其次，嚴(yán)格土地的征用順序，事先保障失地農(nóng)民合法權(quán)益。政府在征地過程中，應(yīng)先保障失地農(nóng)民權(quán)益和其基本生活水平，確立“先安置，再征用”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院等部門確立的“先補(bǔ)后征”“先保后征”的要求。當(dāng)對失地農(nóng)民全部安置補(bǔ)償完畢后，政府才能發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書，辦理供地手續(xù)，征地單位才能使用土地。只有這樣才能在一定程度上制止相關(guān)部門和單位(包括開發(fā)商)在征地前的違法違規(guī)行為，確保失地農(nóng)民得到合理安置。需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，所謂安置補(bǔ)償完畢，不僅僅是征地補(bǔ)償費(fèi)用足額到位，而且還包括被征地農(nóng)民的再就業(yè)和社會(huì)保障工作基本完成。

再次，確定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用和失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到市場化、詳細(xì)化、公開化、統(tǒng)一化。具體而言，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。不僅要考慮到土地的市場價(jià)格，還應(yīng)考慮征用的目的和用途，使土地補(bǔ)償費(fèi)用接近土地實(shí)際價(jià)值；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具體詳細(xì)，并及時(shí)公開，讓失地農(nóng)民能清楚地計(jì)算各自土地的補(bǔ)償費(fèi)用；另外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能統(tǒng)一化，耕地和其他農(nóng)用地在作為建設(shè)用地時(shí)價(jià)值并無區(qū)別，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更為公平。

最后，“公開土地征用過程，重點(diǎn)保障失地農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。引入土地征用聽證制度和土地征用聯(lián)席會(huì)議制度，參與土地征收所有環(huán)節(jié)。”[4]42充分利用土地征用的聽證制度，創(chuàng)造機(jī)會(huì)使該地村民選舉代表參與聽證，并暢所欲言地表達(dá)自己的想法。對于村民代表的建議，不予接受的一定要詳細(xì)說明理由；對于土地征用聯(lián)席會(huì)議制度，建議在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，要求所有相關(guān)部門和單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约按迕駞⒓?，對征收過程中需要確定的每一項(xiàng)內(nèi)容和需要解決的每一個(gè)問題予以論證，并邀請人大、政協(xié)和紀(jì)律檢查部門列席會(huì)議進(jìn)行監(jiān)督。必要時(shí)可以邀請相關(guān)媒體進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道，同時(shí)發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。

(2)創(chuàng)新安置補(bǔ)償機(jī)制。近年來，企業(yè)用工要求在不斷提高，而農(nóng)村勞動(dòng)力的受教育水平較低，這就導(dǎo)致了農(nóng)民很難找到符合要求的工作崗位，就業(yè)存在一定困難。從長遠(yuǎn)角度來看，僅僅依靠單一的物質(zhì)補(bǔ)償并不能保障失地農(nóng)民的生活需要。因此，可參考日本的做法。在實(shí)施貨幣安置的情況下，因人而異，因地制宜地對失地農(nóng)民提供階段性的貨幣補(bǔ)償，為農(nóng)民安置同樣價(jià)值的耕地，使失地農(nóng)民從土地中獲利，共享發(fā)展成果。除此之外，還可以采用貨幣安置和開發(fā)安置相結(jié)合的方式，并通過相關(guān)培訓(xùn)提高農(nóng)民綜合素質(zhì)和工作技能，以達(dá)到開發(fā)安置的目的。

(3)有針對性地建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。首先，在完善保障制度的過程中，落實(shí)“土地?fù)Q保障”的原則，從法律角度賦予農(nóng)民對土地所享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。土地在一定范圍內(nèi)會(huì)為農(nóng)民提供物質(zhì)基礎(chǔ)。要讓農(nóng)民放棄土地的相關(guān)權(quán)利，須全面保障農(nóng)民切身利益。發(fā)放補(bǔ)償金不僅要考慮土地本身的價(jià)值，還應(yīng)考慮土地為農(nóng)民帶來的養(yǎng)老和失業(yè)保障。

其次，在社會(huì)保障所需費(fèi)用方面，應(yīng)明確其來源范圍。建議設(shè)立失地農(nóng)民專項(xiàng)社會(huì)保障基金，該基金可由政府財(cái)政、土地增值、農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)和社會(huì)籌資四部分構(gòu)成：第一，因?yàn)檎斜Ｕ媳緡駲?quán)益的責(zé)任，同時(shí)政府財(cái)政資金雄厚和政府的公信力，也可以增加農(nóng)民的信任度；第二，“從土地增值的效益中拿出一部分投保可以讓失地農(nóng)民享受到土地增值的收益?！盵5]50；第三，由失地農(nóng)民出錢為自己作保障符合常理；第四，通過社會(huì)籌資，拓寬基金補(bǔ)充渠道。除此之外，還需設(shè)立理事會(huì)，專門管理經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值以用于失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)需要。

最后，在社會(huì)保障體系內(nèi)容方面，一是要明確保障對象，規(guī)定哪些人可獲得最低生活保障，并且根據(jù)各地實(shí)際情況確定最低生活保障線；二是要逐步推進(jìn)更具有針對性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“對于就業(yè)和未就業(yè)的失地農(nóng)民要區(qū)別對待，把已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民劃入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，”[6]68并為未就業(yè)的農(nóng)民新建一種區(qū)別于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式；三是要完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平，簡化相關(guān)程序，解決失地農(nóng)民醫(yī)療問題。

(4)制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定程序。首先，明確成員資格的認(rèn)定主體。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成條件相對復(fù)雜，且法律難以做出詳盡說明，所以可依據(jù)自治管理?xiàng)l例，由各地區(qū)自己決定。

其次，統(tǒng)一成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。到目前為止，我國還沒有出臺相關(guān)法規(guī)或立法解釋對成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)說明。實(shí)踐中，有關(guān)部門可以參照相關(guān)的法律條款、大同市地方性法規(guī)或大同市政府部門文件及已經(jīng)形成的共識予以確認(rèn)，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

再次，規(guī)范成員資格的認(rèn)定程序。成員資格的認(rèn)定涉及成員的確認(rèn)和變動(dòng)，對其他村民和整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系重大，必須由所有人員共同決定。浙江省寧波市江北區(qū)創(chuàng)設(shè)了“成員資格申請制度、審核制度、公示制度、登記制度、歸檔制度”，其具體實(shí)行中確認(rèn)程序包含“申請—審核—公示—登記—?dú)w檔”五個(gè)步驟。大同市政府可以在考慮自身情況下予以借鑒，完善相應(yīng)程序。

最后，暢通成員資格確認(rèn)糾紛的訴訟解決途經(jīng)。實(shí)踐中，由于法律沒有明確規(guī)定該資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，大同市各基層人民法院認(rèn)為農(nóng)民單獨(dú)以認(rèn)定其成員資格為由提起的訴訟屬于村民自治的范疇，基本不予受理。建議最高人民法院出臺具體的指導(dǎo)意見，明確將其納入人民法院的民事審理范疇，當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受侵害需要對自己的成員資格進(jìn)行確認(rèn)時(shí)，訴訟程序是合法救濟(jì)途徑之一。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 田媛苑,楊志銀.昆明西山區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(11).

[2] 李靈毓,徐秀麗.關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010,38(22).

[3] 許音.我國失地農(nóng)民社會(huì)保障問題及對策研究[J].科技視界，2014(21).

[4] 牟曉彤.城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].濟(jì)南:山東大學(xué),2015.

[5] 楊薇.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究[D].南京:南京工業(yè)大學(xué),2010.

[6] 劉晶.淺談失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的完善[J].新經(jīng)濟(jì)，2015(26).