新疆石油企業(yè)有償用地研究
——以吐哈油田為例

王 晶 劉新平 原偉鵬

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052； 2.烏魯木齊達(dá)坂城鎮(zhèn)人民政府，新疆 烏魯木齊 830039)

0 引 言

新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡稱“新疆”)地大物博、資源豐富，尤其是石油資源儲(chǔ)量驚人。眾所周知，油氣資源是現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)的命脈，油氣資源的開發(fā)對于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，因此，有計(jì)劃、有步驟地開發(fā)油氣資源不僅是我國戰(zhàn)略的需要，更是事關(guān)我國國計(jì)民生的需要。石油用地作為石油開發(fā)的必備條件，對于提高我國人民生活水平、帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長具有強(qiáng)大的輻射效應(yīng)。根據(jù)2014年國土資源部第61號令《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，能源用地中的經(jīng)營性用地實(shí)行有償使用的原則，本文基于新疆國土資源廳《石油用地有償使用政策研究》課題組的調(diào)研情況，分析新疆石油用地有償使用在落實(shí)過程中存在的具體難題，探尋貫徹落實(shí)國家政策、促進(jìn)石油企業(yè)土地高效利用和提高企業(yè)政策承受力的有效途徑。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

近年來，有關(guān)石油用地的研究并不少見，如杜小武、劉一臣從低碳經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，指出新疆石油天然氣上游產(chǎn)業(yè)雖有較大優(yōu)勢，但受到新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，石油企業(yè)管理效率較低，產(chǎn)業(yè)鏈不完整和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)育不良的制約，區(qū)域綜合競爭力水平較全國而言較低[1]1-4。齊承景認(rèn)為，石油企業(yè)用地面積偏大，土地投入比重過多，在企業(yè)重組改制的結(jié)構(gòu)性改革過程中可退還浪費(fèi)、閑置的多余占地，同時(shí)，對于部分生產(chǎn)、生活用地應(yīng)進(jìn)行合理分配和利用，或采取收取土地出讓金的方式提高土地平均收益率[2]55-56。還有一些學(xué)者從石油企業(yè)的社會(huì)利益分配與共享方面提出減少石油企業(yè)與農(nóng)地權(quán)人之間的矛盾，保障農(nóng)地權(quán)人的正當(dāng)應(yīng)得利益，以降低企業(yè)用地成本，實(shí)行不同的土地使用方式的建議。如韋統(tǒng)郡認(rèn)為，政府應(yīng)針對石油用地的特殊性創(chuàng)新石油用地管理體制，使石油企業(yè)和農(nóng)地權(quán)人在遵循法律規(guī)定和市場原則的基礎(chǔ)上，推進(jìn)土地有償使用制度的有效落實(shí)。并認(rèn)為石油企業(yè)應(yīng)按農(nóng)地的短期、中長期、長期的不同使用期限分別采取年租制、流轉(zhuǎn)制和入股制等彈性靈活的石油用地有償使用方式，以有效保障農(nóng)地權(quán)人的合法土地權(quán)益，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和油氣生產(chǎn)之間的尖銳矛盾，合理平衡石油企業(yè)和農(nóng)地權(quán)人之間的利益分配[3]61-64。盛銳指出，為維護(hù)農(nóng)地權(quán)人的利益，可實(shí)行“協(xié)議出讓”的方式，以實(shí)現(xiàn)國家對土地資源的高效管理，或?qū)嵭小澳曜庵啤?，保證農(nóng)地權(quán)人的權(quán)益，以及“土地股權(quán)制度”以激發(fā)農(nóng)地權(quán)人的積極性[4]145。張丙喜建議將土地有償使用方式分為租用、流轉(zhuǎn)、購買股票三種，同時(shí)強(qiáng)調(diào)油氣設(shè)施用地有償使用要從嚴(yán)管理、設(shè)立契約[5]83。另外，他還通過對資源型用地的研究，認(rèn)為石油企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)營需要，將無償劃撥得到的閑置土地可申請退出返還給政府，這樣一方面可避免資源浪費(fèi)，另一方面可減少企業(yè)的土地使用費(fèi)用，降低企業(yè)的經(jīng)營成本。進(jìn)而尋求經(jīng)營性土地長足發(fā)展的平衡點(diǎn)[6]71-72。李壽武從資源稅的角度提出要改善石油產(chǎn)業(yè)資源“富饒的貧困”狀況，將資源稅的從量征收改為從價(jià)征收，土地有償使用費(fèi)的分配亦可遵循此原則，以提高資源稅對于資源地的彈性分配，提高資源地的財(cái)政收入，促進(jìn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢[7]88-91。

2 吐哈油田石油用地有償使用現(xiàn)狀

石油用地按土地利用方式可分為石油建設(shè)用地和石油部門農(nóng)副業(yè)用地，按功能可劃分為勘探區(qū)、油氣開發(fā)區(qū)、油氣加工區(qū)、后勤服務(wù)中心、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)區(qū)。第二次中央新疆工作座談會(huì)提出，支持率先在新疆進(jìn)行油氣勘探開發(fā)體制改革試點(diǎn)，同時(shí)，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確了能源用地中的經(jīng)營性用地實(shí)行有償使用，其中石油天然氣設(shè)施用地符合《劃撥用地目錄》，可申請以劃撥方式獲得土地使用權(quán)，根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)人民政府2015年11月的文件要求對石油用地征收城鎮(zhèn)土地使用稅。2016年，阜康市采用探索性有償使用收費(fèi)減半的政策，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)介于0.6～12元/平方米之間。以準(zhǔn)東油田為例，城鎮(zhèn)土地使用稅核算收費(fèi)面積1.4億平方米，收繳城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)0.7億元[8]40-43。

吐哈油田是吐魯番——哈密盆地所有含油氣構(gòu)造的總稱。油氣盆地位于新疆東部，呈東西方向展開，區(qū)域橫跨新疆、甘肅、青海三省，是新疆三大含油氣盆地之一[9]15-16。2016年底，吐哈油田油氣用地主要分布在哈密、吐魯番市的六個(gè)縣(區(qū))，臨時(shí)用地約占總面積的22.00%，劃撥土地約占總面積的78.24%。詳見表1所示：

表1 吐哈油田2010—2015年新增用地情況

由表1可知，吐哈油田自2010一2014年每年新增油氣勘探用地和生產(chǎn)用地占新增用地總面積的比重總體呈波動(dòng)性下降趨勢，2015年新增油氣生產(chǎn)用地占新增用地總面積的比重下降，勘探用地比重增加，表明吐哈油田在逐步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，新增劃撥用地占新增用地總面積的比重呈波浪式增長，新增劃撥用地占上一年劃撥用地的比重呈不同的增長態(tài)勢。但2014年，國家《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》的出臺使得吐哈油田新增用地的比重迅速下降，至2015年，新增劃撥用地占新增用地總面積的比重由2014年的23.42%下降至18.73%，新增劃撥用地面積較2014年減少了32.25%，說明該項(xiàng)政策在吐哈油田的執(zhí)行較為順利，產(chǎn)生了較大的前置政策影響效力。

近年來，隨著國際油價(jià)的劇烈波動(dòng)，吐哈油田持續(xù)虧損，雖然天然氣生產(chǎn)能帶來少量利潤，但由于石油生產(chǎn)虧損嚴(yán)重，加上現(xiàn)階段油氣勘探量的減少，后勤基地也停止建設(shè)，新增開發(fā)區(qū)域較少，企業(yè)發(fā)展后勁不足。同時(shí)，石油企業(yè)也難以充分享受政府的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)本文調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每公頃的石油用地需要繳納土地使用稅和土地增值稅等總額高達(dá)84萬元。加上國有土地有償使用政策的推出，對吐哈油田的開發(fā)用地產(chǎn)生了較大影響。同時(shí)，存量劃撥土地轉(zhuǎn)為有償使用土地還要繳納高額的土地出讓金等，使得石油企業(yè)經(jīng)營成本增加，利潤減少，迫使石油企業(yè)將利用率低的大宗連片土地和閑置土地返還給政府，以減輕企業(yè)的稅賦壓力。總而言之，吐哈油田石油用地有償使用面臨的經(jīng)濟(jì)壓力較大，承受能力較弱。

3 吐哈油田石油用地有償使用面臨的困境

(1)石油用地供需的不確定性。由于石油儲(chǔ)量的不確定性、開采技術(shù)的局限性以及油氣價(jià)格的波動(dòng)性，對石油企業(yè)勘探開發(fā)油氣井的位置選擇、產(chǎn)量規(guī)模、鉆井?dāng)?shù)量的重要影響，致使石油用地需求具有不確定性[10]30。目前，新疆未利用地約占全區(qū)總面積的59%，隨著新型工業(yè)化的發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和礦產(chǎn)資源開發(fā)對建設(shè)用地的旺盛需求以及受水資源﹑交通條件﹑電力供給﹑生態(tài)環(huán)境等因素的制約，石油企業(yè)要想在綠洲范圍內(nèi)新增建設(shè)用地，其難度可想而知，加上石油企業(yè)的基地建設(shè)與地方建設(shè)難免發(fā)生相互爭地的現(xiàn)象，由此可能導(dǎo)致政府無地進(jìn)行規(guī)劃，石油企業(yè)建設(shè)用地緊張的問題，從而使石油企業(yè)的用地存在極大的不確定性。

(2)油田開發(fā)建設(shè)生態(tài)壓力大，環(huán)保任務(wù)艱巨。石油是根據(jù)石油地質(zhì)勘探確定的地點(diǎn)而進(jìn)行開采的，由此決定了石油用地范圍的不可選擇性，因而位于自然保護(hù)區(qū)和文物保護(hù)區(qū)的油氣資源在現(xiàn)有科技條件下無法進(jìn)行保護(hù)性清潔開采和利用。石油用地可逆性差，土地的二次開發(fā)利用難度大，使得油氣資源的開發(fā)利用在提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，也給水土環(huán)境和大氣環(huán)境帶來不小的壓力，使土壤、空氣、水文等整體生態(tài)環(huán)境遭到破壞，尤其是新疆的部分地區(qū)常年干旱缺水、生態(tài)環(huán)境極度脆弱、綠洲資源嚴(yán)重匱乏等，使得保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的任務(wù)十分艱巨。再加上有關(guān)部門對存量土地恢復(fù)性保護(hù)不到位，再利用力度不夠，使得土地單位利用率和產(chǎn)出率過低等問題比較普遍。

(3)油田企業(yè)節(jié)約用地意識淡薄，供地后監(jiān)管薄弱。近年來，各石油企業(yè)在開發(fā)建設(shè)過程中，由于規(guī)劃缺乏前瞻性，由此造成了只注重鉆井用地的保障性作用，“多用地、用好地”的短視思想根深蒂固。項(xiàng)目用地“寬征寬用”現(xiàn)象較為普遍，使得土地資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)和低效使用，這種低效﹑粗放的利用方式進(jìn)一步加劇了用地的供需矛盾。另外，石油企業(yè)監(jiān)管機(jī)制不夠完善，重征輕管，偏重于解決土地供應(yīng)，而供地后監(jiān)管的缺乏，又造成石油企業(yè)存量土地的基數(shù)越來越大，導(dǎo)致石油企業(yè)需承擔(dān)高額的土地使用稅賦問題。

(4)石油企業(yè)劃撥用地有償使用能力不足。現(xiàn)階段國際油價(jià)持續(xù)下跌，加上我國油氣資源勘探儲(chǔ)量少、開采難度大、資金投入多、經(jīng)營管理不善等因素致使石油企業(yè)持續(xù)虧損，發(fā)展后勁不足，尤其是下游石油企業(yè)的發(fā)展形勢嚴(yán)峻，剩余利潤少。石油企業(yè)每年在繳納了新增土地使用稅后，還要繳納存量土地使用費(fèi)，且新增用地成本大幅上漲，石油企業(yè)有償使用國有土地的經(jīng)濟(jì)壓力大，可承受能力弱。雖然國家倡導(dǎo)并鼓勵(lì)具有區(qū)位優(yōu)勢的企業(yè)進(jìn)行土地置換，促使經(jīng)營性土地得到高效利用，減少企業(yè)土地使用稅務(wù)負(fù)擔(dān)，但由于土地置換程序繁瑣，對于石油企業(yè)的發(fā)展效果不顯著，同時(shí)受傳統(tǒng)觀念“賣地等同于止損”的束縛，一般地，石油企業(yè)管理者較難接受土地置換行為。

4 推動(dòng)我國石油企業(yè)有償用地的建議

市場經(jīng)濟(jì)體制下的油氣公司是以營利為目的的企業(yè)，因而石油企業(yè)的土地使用權(quán)必須通過有償使用的方式而獲得。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，我國石油用地長期游離于有償使用的軌道之外，這不同于市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售完全由市場的供求關(guān)系而決定的規(guī)則，因而石油企業(yè)用地的有償使用也是貫徹落實(shí)國家政策的具體方式。

(1)充分了解土地市場，降低新增用地使用成本。充分了解土地使用政策以及相關(guān)縣市最新劃分的土地等級和工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，明確油田用地等級和功能劃分，合理規(guī)劃企業(yè)未來用地時(shí)空布局，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要選擇合理的土地獲取方式，積極實(shí)施納稅籌劃。同時(shí)，根據(jù)石油企業(yè)不同的開發(fā)前景，選擇不同的用地方式，如根據(jù)單井生產(chǎn)周期簽訂出讓用地協(xié)議等，提高企業(yè)對石油用地有償使用的接納度，逐步擴(kuò)大石油企業(yè)有償使用土地的范圍。另外，由于油氣用地具有固定性、靈活性較低的特點(diǎn)，加上民眾對于土地財(cái)產(chǎn)意識的不斷增強(qiáng)，石油企業(yè)征地難度越來越大的狀況[11]49-51，石油企業(yè)應(yīng)不斷提高石油開采技術(shù)水平，減少勘探用地面積，從而降低征地費(fèi)用。

(2)優(yōu)化土地管理，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先方針。石油企業(yè)首先應(yīng)從鉆井方案設(shè)計(jì)源頭抓起，實(shí)現(xiàn)油氣勘探開發(fā)、地面建設(shè)全過程節(jié)約土地，降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，盤活、調(diào)劑與處置好存量土地，提高土地利用效率；其次，對區(qū)位較好的大宗土地應(yīng)通過繳納出讓金的方式變更土地用途，使土地進(jìn)入市場，獲得土地收益權(quán)。統(tǒng)籌新增用地與存量土地規(guī)劃，探索新的用地模式，降低用地成本，提高土地利用效益。最后，樹立“環(huán)保優(yōu)先”理念，依靠技術(shù)進(jìn)步，加大油氣開發(fā)技術(shù)投入，堅(jiān)持走油田經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展道路，減少油氣資源開發(fā)占用生態(tài)脆弱地帶，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識。

(3)積極配合土地管理部門，加大用地監(jiān)管力度。企業(yè)內(nèi)部用地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管石油用地狀況，加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，積極接受土地管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，避免違法用地。對連片土地采取減少用地面積的措施，將土地成本加入項(xiàng)目收益考核指標(biāo)中，強(qiáng)化節(jié)地意識。加強(qiáng)信息資源共享，建立科學(xué)有效的石油用地預(yù)測模型，做好用地規(guī)劃，分區(qū)域、分功能地逐步實(shí)行土地有償使用原則，推動(dòng)相關(guān)政策落實(shí)到位。

(4)積極優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和地面建設(shè)，強(qiáng)化創(chuàng)新與營銷增效。優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、精簡機(jī)構(gòu)人員，加強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新、強(qiáng)化營銷增效。優(yōu)化產(chǎn)能建設(shè)、井位部署和地面建設(shè)以及低效井的生產(chǎn)方式、油氣水管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行，做好地上與地下的有機(jī)結(jié)合，節(jié)約操作成本。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)具有地方優(yōu)勢的石油產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，探索融合經(jīng)濟(jì)的新途徑[12]149-150。面對低油價(jià)的嚴(yán)峻形勢，堅(jiān)持以改革促管理、以管理促發(fā)展，創(chuàng)新營銷模式，著力消除體制障礙，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力與活力。

5 結(jié) 語

本文通過對吐哈油田有償用地的調(diào)研，了解石油企業(yè)用地的現(xiàn)狀及存在的問題，尤其是對新疆吐哈油田有償用地存在的供需不確定性、油田開發(fā)建設(shè)生態(tài)壓力大、企業(yè)對土地資源利用監(jiān)管不到位以及企業(yè)有償使用能力不足等問題進(jìn)行了分析與研究，進(jìn)而提出了推動(dòng)我國石油企業(yè)有償用地的具體建議，以使石油企業(yè)能夠充分了解我國土地市場供求狀況，不斷優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地面建設(shè)，同時(shí)堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，積極配合土地管理部門，加大用地監(jiān)管力度，有效降低新增用地使用成本，提高我國石油企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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