國(guó)家監(jiān)察制度改革的動(dòng)因和意義

晏 濤

（河南大學(xué),河南 開(kāi)封 475004）

[提 要]黨的十九大明確了中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下的最大問(wèn)題就是權(quán)力的制約和監(jiān)督問(wèn)題。之前的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督在實(shí)踐運(yùn)行中存在一條腿長(zhǎng)一條腿短的問(wèn)題，因此建立專門(mén)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行，它有助于破解先前監(jiān)察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等突出問(wèn)題，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的邏輯統(tǒng)一，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義、政治意義和歷史意義。

一、國(guó)家監(jiān)察制度改革的動(dòng)因

改革開(kāi)放四十年來(lái),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局發(fā)生了深刻變化，當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制改革和政治發(fā)展成果豐碩，但也存在與當(dāng)前深刻調(diào)整中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局不相適應(yīng)的地方。黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央鐵腕反腐、重典治亂，堅(jiān)持依法治權(quán)和依法治黨相結(jié)合，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，著力加強(qiáng)對(duì)于權(quán)力的制約和監(jiān)督。但是之前的監(jiān)督體系過(guò)于分散難以形成合力，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國(guó)家監(jiān)察制度是破解監(jiān)督難題的創(chuàng)制之舉。黨的十九大明確了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值引領(lǐng)。

（一）權(quán)力的制約和監(jiān)督困境提出的新課題

就權(quán)力的產(chǎn)生來(lái)看,權(quán)力起源于維護(hù)社會(huì)公益和社會(huì)公共生活秩序的需要,權(quán)力的本質(zhì)是一種公共意志,是維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的管理力量。孟德斯鳩認(rèn)為自由只存在于權(quán)力不被濫用的國(guó)家，但是有權(quán)者很容易濫用權(quán)力卻是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到邊界的地方才會(huì)停止[1]，因此，加強(qiáng)對(duì)于權(quán)力的制約和監(jiān)督只能是以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。腐敗產(chǎn)生的根本原因就是權(quán)力監(jiān)督的缺位，黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以零容忍的態(tài)度懲治和預(yù)防腐敗，一系列“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”的行動(dòng)讓大大小小的腐敗分子無(wú)所遁形，反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并不斷鞏固。但是也應(yīng)看到形勢(shì)依然嚴(yán)峻，滋生腐敗的土壤依然存在，腐敗形式和手段更加隱蔽，不能腐、不想腐的局面尚未真正形成。因此，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)必須常抓不懈，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督只能收緊不能放松，但是之前的監(jiān)察仍然偏重于黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)察范圍過(guò)窄、反腐力量分散、體現(xiàn)專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的價(jià)值引領(lǐng)下,提出了新時(shí)代權(quán)力制約和監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新的課題。

（二）政治體制改革的內(nèi)在邏輯需要

當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入到了深水區(qū)和攻堅(jiān)期，越往后觸動(dòng)的既得利益集團(tuán)越多，阻力越大，如果處理不當(dāng)，可能引發(fā)各類矛盾的強(qiáng)烈反彈。習(xí)近平指出：“我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，進(jìn)一步的深化改革，必須堅(jiān)定信心、凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。”[2]在這方面，政治體制改革的確到了需要補(bǔ)課的時(shí)候了，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革猶如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的兩大車輪，二者相輔相成、相互促進(jìn)，否則就會(huì)遇到木桶效應(yīng)。全面深化改革就是要改變過(guò)去那種經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)牽引下的政治制度變遷模式，進(jìn)一步釋放體制變革紅利，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。權(quán)力過(guò)分集中且缺少有效的制約和監(jiān)督是傳統(tǒng)政治體制的總病根，也是當(dāng)前一系列貪污腐化和行政低效現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因所在[3]，尤其是當(dāng)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，制度變遷的壓力和邊際成本會(huì)逐漸增大，政治體制若止步不前,已經(jīng)取得的改革發(fā)展成果也可能會(huì)喪失。治理體系和治理能力現(xiàn)代化為政治體制改革提供了全新的價(jià)值導(dǎo)向和路徑指引，體現(xiàn)了黨的治國(guó)理政思想新的科學(xué)認(rèn)識(shí)水平，它客觀上要求執(zhí)政黨不斷推進(jìn)基本政治制度的自我發(fā)展和完善，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，它是社會(huì)主義建設(shè)的第五個(gè)現(xiàn)代化。因此，未來(lái)政治體制改革的著重點(diǎn)在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、覆蓋全面的國(guó)家監(jiān)察體制，以國(guó)家監(jiān)察體制改革為突破口推動(dòng)政治體制改革穩(wěn)步前進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)[4]，由此可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)乃政治體制改革的內(nèi)在邏輯使然。

二、國(guó)家監(jiān)察制度改革的重大意義

改革國(guó)家監(jiān)察制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于政治體制改革的一次重要補(bǔ)課，是鞏固反腐敗成效、構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)需要，是全面深化改革進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，它有助于確保黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義、政治意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

(一)有助于破解監(jiān)督困境[5]，進(jìn)一步健全預(yù)防懲治腐敗體制機(jī)制

人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅，必須旗幟鮮明地反腐，這是一場(chǎng)輸不起的戰(zhàn)爭(zhēng)，人心向背決定著黨的生死存亡。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻意識(shí)到黨所面臨的危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，以“壯士斷腕、刮骨療毒”的決心和勇氣，以對(duì)人民和民族負(fù)責(zé)的使命和擔(dān)當(dāng)遏制腐敗、整風(fēng)肅紀(jì)，取得了反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利并不斷鞏固。但是也應(yīng)看到反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，雖然不敢腐的目標(biāo)已經(jīng)初步達(dá)成，但是不想腐、不能腐的剛性約束有待進(jìn)一步完善，不受監(jiān)督、制約缺位的權(quán)力必然會(huì)發(fā)生變異，這是一條鐵律，因此，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體制機(jī)制，把權(quán)力真正的關(guān)進(jìn)制度的籠子里。創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂,也是一個(gè)黨永葆青春活力的不竭動(dòng)力。我們黨是一個(gè)勇于創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新的馬克思主義執(zhí)政黨，習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們黨之所以能夠歷經(jīng)磨難無(wú)往而不勝，關(guān)鍵就在于不斷進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”[6],國(guó)家監(jiān)察體制改革是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察道路的創(chuàng)制之舉，是黨和國(guó)家自我監(jiān)督理論的重大創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九大指出，提升黨的自我凈化能力，根本要靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。之前的反腐敗體制機(jī)制存在監(jiān)督體系條塊分割、監(jiān)督資源分散難以形成監(jiān)督合力的弊病。而改革國(guó)家監(jiān)察制度就是要把分割分散的監(jiān)督體系和資源整合起來(lái)，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體系，打造一張黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督全面覆蓋高效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督網(wǎng)。它有助于更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督的合力，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接和各方面監(jiān)督資源和力量的整合優(yōu)化，并以黨的政治權(quán)威為監(jiān)督體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)的政治保障，從而實(shí)現(xiàn)了一加一遠(yuǎn)大于二的政治效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，使各方面監(jiān)督體制機(jī)制更加規(guī)范化、制度化和法治化。

（二）有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，尤其是進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)特色社會(huì)主義對(duì)于黨和國(guó)家的職能配置、組織架構(gòu)、制度體系和履職能力提出了更高的要求，全面深化改革必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向思維，針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域精準(zhǔn)施策、銳意改革，必須打破舊的條條框框的束縛，不斷推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察改革的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。在黨的長(zhǎng)期執(zhí)政的客觀環(huán)境下就是要善于運(yùn)用制度和法律手段治理國(guó)家，使各方面治理體系更加制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能，不斷提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

全面從嚴(yán)治黨必然要求制度治黨，增強(qiáng)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必然要求增強(qiáng)黨對(duì)于反腐敗斗爭(zhēng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的黨紀(jì)國(guó)法，增強(qiáng)制度治黨的治理效應(yīng)、政治效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。全面依法治國(guó)必然要求建立健全法治監(jiān)督和法治實(shí)施體系，善于運(yùn)用法治思維和法治方式監(jiān)督和制約權(quán)力。當(dāng)前職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是權(quán)力的制約和監(jiān)督體系不夠科學(xué)完善，它的直接結(jié)果即是削弱了懲治和預(yù)防腐敗的政治和社會(huì)效果，不利于全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。國(guó)家監(jiān)察立法即是把十八大以來(lái)在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中形成的成熟可靠經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來(lái)，破解監(jiān)督資源分散、紀(jì)法銜接不暢、體現(xiàn)專責(zé)不夠的體制機(jī)制問(wèn)題，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置改革于法有據(jù)，提高黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗斗爭(zhēng)的規(guī)范化、制度化、法治化水平，健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系和法治體系，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[7]，提升黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，從而有助于依規(guī)治黨和依法治國(guó)的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（三）社會(huì)主義制度的自我發(fā)展和完善，有助于確保黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安

在世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化的新時(shí)代里，共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下所面臨的四大危險(xiǎn)和四種考驗(yàn)時(shí)刻存在，其中消極腐敗危險(xiǎn)需要下大力氣長(zhǎng)期妥善處理，中國(guó)古代的改朝換代莫不是受到歷史周期律的支配，其中消極腐敗是主要誘因。腐敗現(xiàn)象是一個(gè)世界性難題，完全照搬別人的反腐敗經(jīng)驗(yàn)和模式向來(lái)不可能取得成功。一個(gè)國(guó)家反腐模式和道路的選擇離不開(kāi)本國(guó)特定的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)條件，中國(guó)反腐道路的選擇要堅(jiān)持立足本國(guó)國(guó)情，繼承和發(fā)揚(yáng)中國(guó)古代傳統(tǒng)的監(jiān)察文化，同時(shí)吸收借鑒一些國(guó)家一些地區(qū)長(zhǎng)久以來(lái)形成的成功的腐敗治理經(jīng)驗(yàn)和理念，開(kāi)辟一條中國(guó)特色式的反腐道路。中國(guó)古代的監(jiān)察制度起源于西周，確立于秦朝的監(jiān)察御史制度，鞏固于漢朝，歷經(jīng)三國(guó)兩晉唐宋的發(fā)展與變革至明清逐漸成熟與完備，雖然在封建專制的背景下有著自身的局限性，但是它作為一種權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制也一定程度上減少了貪腐和維護(hù)了政令統(tǒng)一。由它所確立的一些制度原則對(duì)于現(xiàn)今的監(jiān)察體制改革有著一定的啟示意義，包括在監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行單線垂直領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上保持一定的獨(dú)立性、體現(xiàn)專責(zé)，并且有國(guó)家的法律使其于法有據(jù)。國(guó)家監(jiān)察體制的改革是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，是消除黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下潛在安全隱患的重大政治設(shè)計(jì)和制度安排，體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)歷史發(fā)展和科學(xué)社會(huì)主義的邏輯統(tǒng)一。習(xí)近平總書(shū)記指出：“增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的哥德巴赫猜想，中國(guó)共產(chǎn)黨下決心成功，練就 ‘絕世武功’。”[8]國(guó)家監(jiān)察制度改革體現(xiàn)了黨的自身建設(shè)和國(guó)家法治建設(shè)的邏輯統(tǒng)一，中國(guó)優(yōu)秀文化傳承和現(xiàn)代制度變遷的邏輯統(tǒng)一,從而走出了一條中國(guó)特色的反腐敗道路，也為解決世界性反腐敗難題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧，增強(qiáng)了道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，有助于確保黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革的動(dòng)因體現(xiàn)了鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向思維和深刻的政治體制改革要求，它有助于構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)察體系和反腐敗體制機(jī)制，是確保黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下長(zhǎng)治久安的重大政治安排和制度設(shè)計(jì)。中國(guó)特色監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)是中國(guó)傳統(tǒng)智慧和現(xiàn)代國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)融合創(chuàng)新的結(jié)果，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義、政治意義和歷史意義。