涉環(huán)保項(xiàng)目“鄰避沖突”的化解路徑研究
——以南昌市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)為例

李 培 葉桂芳

（1.南開大學(xué)，天津 300071；2.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

一、涉環(huán)保項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)與鄰避沖突

鄰避效應(yīng)的研究起于20世紀(jì)70年代的美國，鄰避效應(yīng)指鄰避設(shè)施或鄰避項(xiàng)目“為廣大地區(qū)居民帶來利益，卻由設(shè)施附近居民承受污染，導(dǎo)致不斷的抗?fàn)帯盵1]的現(xiàn)象。鄰避設(shè)施是指那些服務(wù)于公共利益，但會(huì)給設(shè)施附近的居民帶來諸如環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)利益受損、心情不愉悅等負(fù)外部性的設(shè)施。這類設(shè)施在規(guī)劃和建設(shè)過程中被選址附近的居民感知到可能發(fā)生的負(fù)外部性會(huì)對(duì)自身造成影響，居民便可能通過各種形式反對(duì)項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施，從而引發(fā)鄰避沖突。

鄰避現(xiàn)象在城市規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)，戴爾（Dear）指出鄰避現(xiàn)象是都市沖突的重要形式，[2]因?yàn)槌鞘幸?guī)劃具有負(fù)外部性的設(shè)施的成本主要由設(shè)施附近的居民承擔(dān)，從而容易引發(fā)附近居民的不滿。鄰避效應(yīng)常發(fā)生于公眾的非理性化情緒，且容易受別人行為的影響。一些學(xué)者的研究把公民的鄰避情節(jié)看作一種非理性的情緒化反應(yīng)，如維特斯（Vittes）指出鄰避情節(jié)是把環(huán)境價(jià)值作為衡量一項(xiàng)設(shè)施是否應(yīng)該興建的標(biāo)準(zhǔn)，全面拒絕那些損害環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施，是一種缺乏技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和行政理性的情緒化行為。[3]陶鵬、童星把鄰避設(shè)施分為四類：污染類、風(fēng)險(xiǎn)集聚類、污名化類和心理不悅類。[4]污染類指那些運(yùn)行中會(huì)產(chǎn)生污水、廢氣、固廢物、噪聲等污染物的設(shè)施，如垃圾處理廠、垃圾焚燒廠、污水處理廠等；風(fēng)險(xiǎn)集聚類指那些一旦發(fā)生事故就會(huì)對(duì)人生安全、財(cái)產(chǎn)造成難以挽回的損失的設(shè)施，如變電站、核電站等；污名化類指那些負(fù)外部性被大大的放大了的設(shè)施，由于某些群體的污名化而對(duì)與該群體有關(guān)的設(shè)施也產(chǎn)生反對(duì)情緒，如精神病院、戒毒所、監(jiān)獄等；心理不悅類指那些容易引發(fā)心理不舒適的設(shè)施，如火葬場(chǎng)、墓地等。涉環(huán)保項(xiàng)目指那些為環(huán)保目的而修建，但項(xiàng)目本身運(yùn)行過程中也會(huì)產(chǎn)生污染，從而引發(fā)公眾抵制情緒的設(shè)施。

涉環(huán)保項(xiàng)目具有兩個(gè)顯著的特征：服務(wù)于公共利益；具有潛在的負(fù)外部性而對(duì)設(shè)施附近的居民產(chǎn)生影響。所以，鄰避設(shè)施的建設(shè)與選址便給政府的決策帶來困難，特別是隨著城市化進(jìn)程的加快，垃圾圍城現(xiàn)象在越來越多的城市中發(fā)生，對(duì)垃圾焚燒廠、污水處理廠等涉環(huán)保項(xiàng)目的需求越來越多；另一方面，公眾的環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)鄰避設(shè)施的抗?fàn)幰苍絹碓蕉唷?007年廈門PX事件、2009年廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件、2012年寧波PX事件到2014年余杭垃圾焚燒廠事件、2014年沈陽金家灣污水處理廠事件、2016年重慶市長安錦繡城生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站事件。隨著公眾權(quán)力意識(shí)的覺醒及環(huán)境安全的重視，近年來涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)過程中，鄰避沖突不斷發(fā)生，甚至引發(fā)多起暴力沖突事件。

二、南昌市涉環(huán)保項(xiàng)目鄰避效應(yīng)化解分析

生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目在運(yùn)營階段會(huì)產(chǎn)生污染物影響到附近居民的生活，如垃圾在焚燒過程中產(chǎn)生的煙氣、飛灰、爐渣，垃圾滲濾液，垃圾存儲(chǔ)及滲濾液貯存過程產(chǎn)生的惡臭，冷卻塔、電機(jī)組等運(yùn)行產(chǎn)生的噪音等。

2016年10月，中國住建部、國家發(fā)改委等四部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，規(guī)定將垃圾焚燒處理設(shè)施的建設(shè)作為“十三五”時(shí)期城市生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)，到2020年底，全國設(shè)市城市的垃圾清潔焚燒處理能力要達(dá)到總處理能力的50%以上。根據(jù)智研咨詢發(fā)布的《2016-2022年中國生活垃圾市場(chǎng)研究及未來前景預(yù)測(cè)報(bào)告》中的數(shù)據(jù)，2015年全國設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量為1.92億噸，其中衛(wèi)生填埋處理量占63.9%；焚燒處理量占33.9%。要完成“十三五”的目標(biāo)，我國城市生活垃圾的焚燒處理能力還需加強(qiáng)。目前南昌市的生活垃圾處理方式還是以衛(wèi)生填埋為主，南昌市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目有利于盡快實(shí)現(xiàn)國家“十三五”時(shí)期生活垃圾無害化處理的目標(biāo)。

（一）南昌市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目

南昌市每天大約產(chǎn)生3500噸的垃圾，其中70%左右靠填埋，這樣很多垃圾填埋場(chǎng)已經(jīng)不堪重負(fù)，迫切需要其他的垃圾處理方法。而垃圾焚燒廠項(xiàng)目在很多地方已經(jīng)取得了成功，有很多管理的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，是有望能夠發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)。

1.南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目

南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目選址位于南昌市進(jìn)賢縣泉嶺鄉(xiāng)撫河?xùn)|岸，建設(shè)規(guī)模包括2臺(tái)600噸/日機(jī)械爐排爐、2臺(tái)中溫中壓余熱鍋爐、2臺(tái)12兆瓦汽輪發(fā)電機(jī)組，占地105畝，總投資5.3億元，是南昌首個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。該項(xiàng)目運(yùn)營中年處理生活垃圾可達(dá)到39.96萬噸、年發(fā)電1.37×108千瓦時(shí)。

2009年5月獲江西發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)，2010年江西省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并編制項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書，2010年10月獲得江西省環(huán)境保護(hù)廳批復(fù)，2013年7月，項(xiàng)目開工建設(shè)，2015年2月，項(xiàng)目建成。該發(fā)電項(xiàng)目的生活垃圾主要來自南昌市青云譜區(qū)、青山湖區(qū)、南昌縣和進(jìn)賢縣。

2015年4月3日，有居民向江西省環(huán)境保護(hù)廳舉報(bào)，泉嶺垃圾焚燒廠有偷排滲濾液到地溝的情況，廠區(qū)內(nèi)經(jīng)常惡臭，尾氣排放不達(dá)標(biāo)。經(jīng)環(huán)保部門查明，在未獲環(huán)保主管部門批準(zhǔn)的情況下泉嶺垃圾焚燒廠于2015年1月擅自投入運(yùn)行，并存在垃圾焚燒飛灰擅自外運(yùn)的情況，被南昌市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)責(zé)令停止生產(chǎn)，并予以行政處罰。

項(xiàng)目整改后獲得南昌市環(huán)境保護(hù)局試運(yùn)營批復(fù)，試運(yùn)營期限為2015年5月4日至2015年8月3日。

在后期驗(yàn)收階段為了了解公眾對(duì)該項(xiàng)目的態(tài)度，通過發(fā)放問卷的方式收集附近居民的意見。共發(fā)放30份調(diào)查問卷，收集居民對(duì)項(xiàng)目施工期和試運(yùn)營期產(chǎn)生的廢氣、廢水、噪聲、固體廢物的影響。其中83%的受調(diào)查者認(rèn)為施工期噪聲對(duì)其影響較輕，77%的受調(diào)查者認(rèn)為施工期揚(yáng)塵對(duì)其影響較輕，20%的受調(diào)查者認(rèn)為施工期廢水對(duì)其影響較輕，其余均認(rèn)為未造成影響。對(duì)項(xiàng)目試運(yùn)營期的調(diào)查中，60%的受調(diào)查者認(rèn)為運(yùn)行期廢氣對(duì)其影響較輕，其余均認(rèn)為項(xiàng)目運(yùn)行期廢氣、廢水、固廢均對(duì)其不造成影響。同時(shí)對(duì)項(xiàng)目周邊的村民委員會(huì)進(jìn)項(xiàng)調(diào)查，泉嶺鄉(xiāng)梁東村民委員會(huì)、何橋村民委員會(huì)及架橋鎮(zhèn)彭宗村民委員會(huì)均表示項(xiàng)目未對(duì)村民生活、生產(chǎn)帶來影響。

2016年7月，項(xiàng)目獲得環(huán)保局驗(yàn)收通過，正常進(jìn)入生產(chǎn)。發(fā)電廠運(yùn)營過程中也有公眾通過信訪的方式反映泉嶺垃圾焚燒廠無環(huán)評(píng)手續(xù)、排放惡臭氣體，南昌市城市管委會(huì)迅速回應(yīng)，指出該項(xiàng)目已獲省環(huán)保廳環(huán)評(píng)批復(fù)，并完成了江西省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。信訪反映的排放惡臭氣體屬實(shí)，但排放值滿足國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)采取的處理和整改措施向公眾詳細(xì)說明。

2.南昌市固廢處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目

南昌市固廢處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目2016年開始規(guī)劃，選址位于南昌市麥園固廢處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，項(xiàng)目總投資約120000萬元，占地約135.75畝，預(yù)計(jì)2018年建成，建成后將成為南昌市第二個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。建成后日處理生活垃圾可達(dá)2400噸/天，年發(fā)電量可達(dá)3.092×108千瓦時(shí)，服務(wù)范圍包括南昌市中心城區(qū)、紅谷灘區(qū)、新建區(qū)、灣里區(qū)、經(jīng)開區(qū)、安義縣。

項(xiàng)目規(guī)劃階段也有居民上訪的情況，并通過建立微信群、QQ群、在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)里發(fā)公開信、舉牌、拉橫幅等方式反對(duì)垃圾焚燒廠的建設(shè)。政府及時(shí)回應(yīng)公眾的意見，采取包干到戶，領(lǐng)導(dǎo)談心的做法，分配干部到每家每戶去做工作，化解了公眾的擔(dān)憂，使公眾的不滿與擔(dān)憂沒有進(jìn)一步擴(kuò)大化。項(xiàng)目環(huán)評(píng)按照“建設(shè)單位委托——文件資料研究——環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查——項(xiàng)目工程分析——環(huán)境影響評(píng)價(jià)——公眾意見征詢——環(huán)境影響報(bào)告書編制——相關(guān)部門審查——上報(bào)審批”的程序進(jìn)展，完善各種技術(shù)要求，選用具有國家甲級(jí)環(huán)評(píng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。在民意征集階段，2016年11月進(jìn)行了公眾參與的第一次公示，2017年1月進(jìn)行了環(huán)評(píng)的第一次公示。2017年2月14日，進(jìn)行了環(huán)評(píng)的第二次公示。2017年2月進(jìn)行了公眾參與的第二次公示。

麥園垃圾焚燒廠在建設(shè)過程中也引起附近居民的一些不滿，2017年6月9日有居民向南昌市環(huán)保局發(fā)信訪信件，對(duì)選址合理性表示懷疑，并指出南昌水業(yè)集團(tuán)環(huán)保能源有限公司對(duì)南昌市具體情況不熟悉，對(duì)其作出的環(huán)境影響報(bào)告書存疑，而且該公司對(duì)管理垃圾焚燒廠的能力持懷疑態(tài)度。2017年6月12日南昌市環(huán)保局作出回復(fù)，因提交的環(huán)境影響報(bào)告書材料未齊全，待其環(huán)境影響報(bào)告書通過評(píng)估、項(xiàng)目通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后以公示的方式向公眾回應(yīng)。

目前，麥園垃圾焚燒發(fā)電廠處于初期建設(shè)階段，前期的規(guī)劃階段中政府做了很多民意收集與公眾溝通工作，化解了垃圾焚燒廠項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)。

（二）南昌市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過程中鄰避效應(yīng)的化解

南昌市的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目與國內(nèi)其他城市相比是啟動(dòng)較晚的，在如今涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中鄰避沖突多發(fā)的情況下有效地化解了鄰避效應(yīng)，有許多值得借鑒的做法。

1.做好與公眾的溝通工作

保證公眾的知情權(quán)是化解鄰避效應(yīng)、避免鄰避沖突的前提，縱觀近年來發(fā)生的鄰避沖突大多與政府的信息公開不夠、忽視與公眾的溝通有關(guān)。垃圾焚燒廠的環(huán)評(píng)結(jié)果向社會(huì)公示，在溝通方面，不僅要保障公民的知情權(quán)，還要保障公民的參與權(quán)。南昌市垃圾焚燒廠項(xiàng)目規(guī)劃過程中能夠注重民意收集，通過環(huán)評(píng)公示、公眾參與公示等方式向公眾公開信息，鼓勵(lì)公眾通過各種途徑提出意見和建議。在面對(duì)公眾的質(zhì)疑與不滿時(shí)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，有效化解了公眾的質(zhì)疑。在項(xiàng)目運(yùn)行階段吸納公眾參與監(jiān)督，如麥園垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目確保投產(chǎn)后，廠區(qū)的LED顯示屏?xí)?shí)時(shí)發(fā)布、更新垃圾焚燒后排放的氯化氫、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、煙塵等煙氣數(shù)據(jù)，同時(shí)公布國家標(biāo)準(zhǔn)，使公民可以對(duì)比、判斷廠區(qū)排放的煙氣是否達(dá)標(biāo)。同時(shí)，規(guī)定公民可以隨時(shí)預(yù)約參觀，垃圾的焚燒過程向公眾開放。

2.完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

公眾對(duì)涉環(huán)保類鄰避設(shè)施的抵制很大程度上是因?yàn)閷?duì)現(xiàn)代治污、控污技術(shù)的擔(dān)憂，技術(shù)的不確定性使得公眾對(duì)項(xiàng)目可能造成的損失預(yù)期大大增加。我國已經(jīng)有很多城市建立了垃圾焚燒廠，技術(shù)方面已經(jīng)越來越成熟。南昌市的垃圾焚燒廠項(xiàng)目在規(guī)劃階段已經(jīng)到其他城市進(jìn)行考察，學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。垃圾焚燒廠配備先進(jìn)成熟的技術(shù)和設(shè)備，執(zhí)行嚴(yán)格的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，同時(shí)向社會(huì)公布使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低公眾對(duì)未來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)。

3.做好應(yīng)急預(yù)案

即使有成熟的技術(shù)也依然存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。垃圾焚燒不僅會(huì)產(chǎn)生廢氣、廢水、固化物等，還會(huì)產(chǎn)生一種致癌物質(zhì)二惡英，這也是居民最擔(dān)心的東西，一旦發(fā)生管理或操作上的失誤，發(fā)生污染泄露將會(huì)給附近居民帶來不可挽回的損失。要打消公眾這方面的顧慮則需要證明即使發(fā)生了類似的事故，相關(guān)部門也能很好的應(yīng)對(duì)。泉嶺垃圾焚燒廠項(xiàng)目為預(yù)防垃圾貯坑惡臭氣體泄露和污染治理設(shè)施失效等事故的發(fā)生，確保垃圾貯存池和垃圾輸送系統(tǒng)采用負(fù)壓方式運(yùn)行，垃圾滲濾液處理構(gòu)筑物均加蓋密封處理，建成3套生物降解惡臭處理裝置等。同時(shí)編制《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠滲濾液環(huán)境事故處置預(yù)案》、《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境保護(hù)管理制度》等。做好這些應(yīng)急預(yù)案使公眾看到政府嚴(yán)格管理、嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的決心。

（三）南昌市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過程中鄰避效應(yīng)化解中的不足

南昌市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從規(guī)劃到建設(shè)、運(yùn)營各個(gè)階段都做了很多有效的工作，包括考察其他城市成功的做法，做好規(guī)劃、完善相關(guān)技術(shù)、注重與公眾溝通等，有效化解了鄰避沖突。但具體的做法中也存在一些不足之處。

1.決策機(jī)制有待完善

一項(xiàng)鄰避設(shè)施的建設(shè)涉及到多種利益相關(guān)者，每個(gè)利益相關(guān)者都有參與決策的需要。南昌市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的決策過程中利益相關(guān)者的參與還是不夠全面的，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一、決策權(quán)主要掌握在市級(jí)政府層面，下級(jí)政府的參與有限。如泉嶺垃圾焚燒廠的選址位于進(jìn)賢縣，麥園垃圾焚燒廠的選址位于經(jīng)開區(qū)，但垃圾焚燒廠的選址及建設(shè)的規(guī)劃都是由市級(jí)政府作出的，進(jìn)賢縣政府及經(jīng)開區(qū)政府的參與有限。公眾在表達(dá)意見和建議、選擇和政府溝通的時(shí)候一般先從基層政府開始，這樣，在后續(xù)的與公眾的溝通過程中基層政府發(fā)揮的作用便會(huì)受到限制。如公眾向沒有決策權(quán)的政府或部門反映，在得不到滿意答復(fù)的情況下就可能積累不滿。第二、決策過程中公眾的參與有限。南昌市垃圾焚燒廠項(xiàng)目的決策采用的是自上而下的決策方式，決策主要是由政府作出，其他社會(huì)主體，如社會(huì)組織、公眾、市場(chǎng)主體等參與不夠，垃圾焚燒廠的選址標(biāo)準(zhǔn)不明確。

2.溝通不夠全面

南昌市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目主要通過媒體宣傳，網(wǎng)上公示、收集意見的方式，所以難免有些居民信息了解得不夠全面。如有對(duì)南昌市經(jīng)開區(qū)的居民采訪，反映沒有帶業(yè)主去看選址，了解設(shè)備及設(shè)備的運(yùn)行情況。我國政府與公眾的溝通主要是以“教育、勸說、通知等單向的信息傳遞作為溝通的主要手段，且只有當(dāng)面對(duì)居民大規(guī)模集中反對(duì)時(shí)，才被動(dòng)地采用協(xié)商、聽證等方式同公眾對(duì)話”。[5]南昌市垃圾焚燒廠項(xiàng)目中政府與公眾的溝通方式還主要以單向溝通為主，主要采用通知、教育、勸說的方式說服公眾接受垃圾焚燒廠項(xiàng)目的建設(shè)。

3.公眾參與不夠深入

我國鄰避設(shè)施建設(shè)過程中公眾的參與普遍不足，某些地方政府完全忽視公眾的參與，在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)才被公眾知曉，這樣，馬上激起公眾的擔(dān)憂與恐慌，公眾以各種形式表達(dá)反對(duì)，甚至引起大規(guī)模的沖突，最終項(xiàng)目被擱置或改遷；即使在那些注重公眾參與的地方，參與的程度也不同。我國目前鄰避設(shè)施選址大多遵循“決定——宣布——辯護(hù)的模式”，[6]決定選址在什么地方由政府決定，然后向社會(huì)宣布，給公眾提出意見和建議的機(jī)會(huì)，而政府主要是對(duì)決策進(jìn)行辯護(hù)，以公益性、技術(shù)安全性勸解公眾接受選址。南昌市兩個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的選址也符合這個(gè)模式，前期的選址決策階段缺乏公眾的參與，是在選址確定以后向社會(huì)公示。

三、涉環(huán)保項(xiàng)目鄰避沖突的化解路徑探析

涉環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)是符合公共利益的，所以決策具有必然性。而鄰避沖突不僅對(duì)社會(huì)造成經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)損失，而且會(huì)損害政府的公信力、破壞社會(huì)穩(wěn)定，所以如何化解鄰避效應(yīng)、避免鄰避沖突的研究至關(guān)重要。

1.完善溝通：重構(gòu)政府與公眾間的互信

鄰避效應(yīng)演化為鄰避沖突的一個(gè)重要原因是沒有做好與公眾的溝通。鄰避沖突發(fā)生的起因往往是政府和公眾之間的互信出現(xiàn)問題：一方面政府在項(xiàng)目規(guī)劃階段沒有做好與公眾的溝通，很多項(xiàng)目直到開工建設(shè)階段才被公眾知曉，這樣沒有給公眾接受的緩沖時(shí)間；另一方面，公眾對(duì)地方政府存疑，對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果、降污技術(shù)有疑慮，即使政府反復(fù)說明鄰避設(shè)施的污染在可控范圍內(nèi)，公眾始終無法完全放心。公眾對(duì)政府的不信任進(jìn)而會(huì)積累對(duì)專家的不信任，認(rèn)為專家只會(huì)為政府發(fā)聲，從而不認(rèn)可環(huán)評(píng)報(bào)告、不認(rèn)可項(xiàng)目的環(huán)境可行性分析等。

重構(gòu)公眾與政府的互信關(guān)鍵在于做好溝通與參與，讓公眾的意見能夠被政府所聽到。南昌市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過程中注重與公眾的溝通，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行了詳細(xì)的說明，包括項(xiàng)目施工階段和運(yùn)營階段對(duì)附近居民可能產(chǎn)生的影響，采取的治理技術(shù)，及項(xiàng)目建設(shè)的可行性與必要性進(jìn)行公示，讓公民可以通過電話、電子郵件或信件的方式提出意見和建議。

溝通過程中政府應(yīng)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)。首先，要認(rèn)識(shí)到溝通對(duì)于化解鄰避沖突的重要性，積極主動(dòng)地與公眾溝通，建立完善的溝通機(jī)制，擴(kuò)大溝通渠道、豐富溝通方式。其次，改變單向的溝通方式，在溝通過程中注重與公眾的互動(dòng)。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到多數(shù)的同意不等于達(dá)成了共識(shí)，因?yàn)猷彵茉O(shè)施的負(fù)外部性的影響是在一定范圍內(nèi)的，利益受損者與整個(gè)區(qū)域相比只占少數(shù)部分，而正是這一小部分居民的態(tài)度對(duì)項(xiàng)目能否順利進(jìn)行起著決定性的作用。

2.暢通參與渠道

居民對(duì)涉環(huán)保項(xiàng)目的懷疑主要來自兩方面：對(duì)政府宣傳的控污技術(shù)的懷疑；對(duì)政府監(jiān)管能力的懷疑。要打消公眾的這些疑慮關(guān)鍵要擴(kuò)大參與，讓公眾切實(shí)看到技術(shù)的安全可控性、看到政府嚴(yán)格監(jiān)管的決心，并讓公眾能夠參與到監(jiān)管的行列中。公眾的參與主要分為兩個(gè)階段：項(xiàng)目規(guī)劃階段的參與；項(xiàng)目運(yùn)行階段的監(jiān)督。項(xiàng)目規(guī)劃階段需要制定規(guī)范的鄰避設(shè)施選址標(biāo)準(zhǔn)，獲得公眾認(rèn)可后吸納多元的利益相關(guān)者參與選址決策，建立多元主體平等協(xié)商的決策機(jī)制。項(xiàng)目運(yùn)行階段擴(kuò)大公眾的參與有利于解除公眾對(duì)項(xiàng)目后期管理不善，標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)的后顧之憂。一些地方政府把鄰避設(shè)施的選址完全看作技術(shù)性的問題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境承載力評(píng)估等都需要專業(yè)的技術(shù)人員來做，從而很容易忽視公眾的參與。

公眾的參與包括制度化的參與和非制度化的參與。建立各種公眾參與的方式和制度是確保公眾理性參與的前提，而當(dāng)制度化的參與渠道閉塞時(shí)，公眾的意見得不到表達(dá)，積累到一定程度時(shí)就會(huì)借助非制度化的參與渠道，更嚴(yán)重的就會(huì)以沖突的形式表現(xiàn)出來。政府的鄰避設(shè)施決策過程中需要拓展公眾參與的途徑與參與方式，除了常見的公示——反饋的參與，還需要健全民意征集機(jī)制，完善聽證會(huì)程序等，確保公眾有制度化的參與渠道。

3.完善補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

涉環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)在某種程度上是以項(xiàng)目附近居民的利益損害換取公益，因?yàn)樯姝h(huán)保項(xiàng)目的潛在負(fù)外部性由項(xiàng)目附近的居民承擔(dān)，但收益由大區(qū)域內(nèi)的居民共享，環(huán)境的收益與成本之間是不對(duì)等的。完善補(bǔ)償機(jī)制即是為平衡環(huán)境收益與成本之間的對(duì)比，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償減少鄰避設(shè)施附近居民的成本，從而減少居民的抵制行為。我國一些城市已經(jīng)建立了鄰避設(shè)施的補(bǔ)償機(jī)制，如廣州市已經(jīng)出臺(tái)了《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，規(guī)定對(duì)“對(duì)進(jìn)入市屬終端處理設(shè)施的生活垃圾，繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”，按照75元/噸的標(biāo)準(zhǔn)向生態(tài)受損區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。此外，東莞、南京等地區(qū)也出臺(tái)了相應(yīng)的垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定。目前，南昌市還未有相關(guān)的垃圾處理的補(bǔ)償機(jī)制。

鄰避設(shè)施建設(shè)過程中政府、企業(yè)、居民是三大主要的利益相關(guān)者，其中，政府是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府的決策直接決定誰是利益受益者、誰是利益受損者。鄰避項(xiàng)目應(yīng)該建立收益區(qū)域向利益受損區(qū)域補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)根據(jù)不同地區(qū)的具體情況設(shè)定。