改革開放以來中央與地方財政關系的演進與透視

王丹莉 武 力

中央政府與地方政府[注]“地方政府”的含義相對寬泛，省級、市級、縣級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都可以被稱為地方政府。在此需要說明的是，本文的討論主要側重于中央政府與省級政府之間財政分配及財政權責的變化和演進，而不過多涉及省以下財政體制。盡管前者與后者有密切的關聯(lián)，但中央政府與省級政府之間財政管理體制的調整無疑是改革開放以來財政改革的一個起點和主線，也是后來才逐步啟動的省以下財政體制改革的基礎和前提。之間的財政關系是一個國家財稅制度體系中最重要的內容之一。改革開放以來，伴隨著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，中國經(jīng)歷了一個財政分權的過程。這既改變了中央與地方之間的財政關系，也深刻地影響著中國經(jīng)濟發(fā)展的路徑與方式。學者們從法學、政治學、經(jīng)濟學、社會學等不同視角審視和探討中央與地方財政關系的變化對中國法治化進程、政府治理、地方政府行為、經(jīng)濟增長、區(qū)域差異、支出結構、公共品供給等諸多層面的影響，相關成果不勝枚舉。本文擬在已有研究成果基礎上，梳理和探討改革開放以來在經(jīng)濟體制改革和財政分權的過程中，央地財政關系所發(fā)生的變化及其內在邏輯。

一、財政包干下的放權嘗試(1979—1993)

1979年至1993年可以被視為改革開放后中央與地方財政關系調整的第一階段。在此期間，中央政府開始了以財政包干為主要特征的放權嘗試，在一系列配套改革下，地方政府在財政收支以及經(jīng)濟發(fā)展方面都獲得了計劃經(jīng)濟時期所不能比擬的自主權。中央的放權為地方的發(fā)展注入了活力，卻始終難以緩解中央政府的財政困境，這為分稅制改革的推行埋下了伏筆。

(一)“分灶吃飯”的逐步推進

財政的放權嘗試并不是改革開放以后才出現(xiàn)的新事物。早在計劃經(jīng)濟時期，為了調動地方政府的積極性，中央政府在“大躍進”時期以及20世紀60年代末70年代初都不乏權力下放的嘗試。從數(shù)據(jù)上看，自“大躍進”時期開始，中央政府財政收入占全國財政收入的比重就再也沒有恢復到第一個五年計劃時期的高水平。1978年中共十一屆三中全會以后，伴隨著對強調集中決策的計劃經(jīng)濟體制的大幅度改革，財政分配領域更大力度的放權和改革也在同步推進。

從1976年到改革開放初，中國的財政管理體制主要是中央與地方之間的“收支掛鉤、總額分成”體制，以及1978年開始在陜西、浙江、湖南、北京等省市試行的“增收分成，收支掛鉤”體制。收入與支出“掛鉤”的目的在于強化地方政府的責任意識，而總額或是增收的“分成”則旨在調動地方政府增加收入的積極性。但在改革開放初期，由于稅收減免、提高職工工資福利、提高農產(chǎn)品價格、增加利潤留成等一系列補償性政策的實施，不論是中央政府還是地方政府都面臨著較大的財政壓力，這使得地方政府的“增收”以及以增收為基礎的“分成”都很難真正落到實處。1979年中國的財政赤字高達170.67億元[注]財政部綜合計劃司編：《中國財政統(tǒng)計(1950—1985)》，中國財政經(jīng)濟出版社，1987年，第16頁。。為了配合全面的經(jīng)濟體制改革，也為了緩解財政困境，中央政府開始再次下放財權。

1980年2月，國務院下發(fā)《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》。同年4月，財政部又下發(fā)了《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制若干問題的補充規(guī)定的通知》。這一新的體制即中央與地方的“分灶吃飯”，其核心內容在于按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關系，劃分中央與地方的財政收支范圍。地方政府的財政收入被劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類。地方的基本建設投資、地方企業(yè)相關資金、農林水利文教衛(wèi)生等事業(yè)費、行政管理費等都由地方財政支出。地方自己進行收支平衡，原則上多收入即可多支出。[注]財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯，中國財政經(jīng)濟出版社，1982年，第206—208頁?！胺衷畛燥垺焙?，“中央各主管部門對于應當由地方安排的各項生產(chǎn)建設和文教事業(yè)，不再歸口按條條安排支出，不再向地方分配財政支出指標”[注]《中華人民共和國財政史料》第1輯，第214頁。。1982年底，國務院對這一管理體制進行了調整，規(guī)定自1983年起，除廣東、福建兩省外[注]自1980年起，中央對廣東開始實行“劃分收支，定額上交，五年不變”的體制，對福建實行“劃分收支，定額補助，五年不變”的體制，這兩種體制也是財政包干。由于是按絕對數(shù)額包干上繳或補助，給地方的優(yōu)惠和財政收支的自主權更大，中央希望以這種特殊的政策優(yōu)惠來推動沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。除廣東、福建兩省外，江蘇省1977年至1980年間一度也作為試點，執(zhí)行固定比例包干的財政管理體制，但從1981年起，也和其他省份一樣與中央“劃分收支，分級包干”。而內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海和貴州八個省份盡管也執(zhí)行財政包干體制，但相對于其他省市，仍保留了中央給予的一些特殊照顧和支持。，其他省份“一律實行收入按固定比例總額分成的包干辦法”[注]《國務院關于改進“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編》第6卷，中國法制出版社，2005年，第62頁。總額分成，實際上相當于實行按比例包干，根據(jù)這一調整，地方的固定收入與調劑分成收入合在一起，再綜合考慮地方政府的支出基數(shù)制訂中央與地方的總額分成比例。。

“不再歸口按條條安排支出”是一個值得關注的變化，這意味著地方政府在安排自身的財政收支乃至經(jīng)濟發(fā)展方面獲得了更大的自主權。20世紀80年代初期，中國的稅制也在不斷地調整當中，這種調整與財政管理體制的改革密切相關。改革開放以后，為了減少政府對于微觀經(jīng)營主體的直接干預，稅收對于經(jīng)濟的調節(jié)作用日益受到強調和重視。1983年和1984年，財政部兩度出臺文件推進國營企業(yè)的“利改稅”。稅制的改革直接影響了財政收入的變化，中央與地方之間的財政分配也必然隨之進行調整。

“劃分收支、分級包干”體制在出臺時，財政部提出“原則上一定五年不變”，即執(zhí)行到1984年。1985年3月,國務院通過《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的規(guī)定》[注]國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編》第7卷，中國法制出版社，2005年，第49—50頁。，其核心內容之一是按照利改稅后的稅種設置，將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入三類，“產(chǎn)品稅、營業(yè)稅、增值稅；資源稅；建筑稅；鹽稅；個人所得稅；國營企業(yè)獎金稅；外資、合資企業(yè)的工商統(tǒng)一稅、所得稅”均屬于“中央和地方財政共享收入”?！兑?guī)定》中明確“地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡”?！白郧笫罩胶狻笔恰胺衷畛燥垺钡囊粋€重要特征。

為了因地制宜，1985年開始在全國推行的“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制，針對不同地區(qū)采取了不同的執(zhí)行方案，大體上包括“總額分成法”“定額上解辦法”“定額補助辦法”“民族地區(qū)財政體制”“大包干辦法”等幾種形式[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第241頁。。但1985年的這次改革并沒有緩解中央政府的財政壓力，與此同時，一些地方還因為留成比例小而缺乏組織財政收入的積極性[注]參見王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第242—243頁。。于是，1988年7月，國務院又出臺了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，對原有的包干辦法進行改進。在1988年至1990年期間，中央針對不同地區(qū)情況分別推行“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補助”等形式的包干辦法。[注]財政部辦公廳編：《新時期財政工作》，東北財經(jīng)大學出版社，1994年，第455—456頁。盡管存在各種各樣需要改進的問題，但“分灶吃飯”發(fā)揮的重要作用不能否認，這一改革最重要的意義在于打破了原來過于集中的管理體制。

(二)中央政府在財權下放中的財政困境

在財政以及同一時期一系列經(jīng)濟改革中都得以體現(xiàn)的“放權讓利”原則所發(fā)揮的積極作用有目共睹。放權調動了地方政府的積極性，帶動了一個新的競爭體系的形成?！胺衷畛燥垺焙蟮胤秸@得了前所未有的收支權限以及自主安排經(jīng)濟發(fā)展的權利，中國經(jīng)濟煥發(fā)出巨大的生機與活力。這一時期很多地方特別是東部沿海地區(qū)的財政收入迅速增長，有的省份甚至在短短的十余年間翻了幾番。例如，浙江省1979年財政收入為25.7億元，1993年增至166.6億元[注]《浙江省財政稅務志》，中華書局，2002年，第211—212頁。。江蘇省1979年財政收入為59.28億元，1993年達221.3億元。山東省1979年財政收入為56.99億元，1993年達194.4億元。廣東省1979年財政收入僅有34.28億元，1993年已高達346.56億元。[注]國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》，中國統(tǒng)計出版社，2010年，第402、572、708頁。由此可以看出這一時期的改革績效及“分灶吃飯”的激勵作用。

然而，“分灶吃飯”改革舉措的逐步推進，并沒有給中央政府帶來足夠的財政收入，相反，中央政府的財政汲取能力呈下降趨勢。改革伊始，中央財政收入占全國財政收入的比重在20%左右，1979年至1983年間，這一比重穩(wěn)步上升，在1984年一度達到40.5%。但從80年代中期開始，城市經(jīng)濟體制改革全面鋪開，為了調動微觀經(jīng)營主體的積極性，國營企業(yè)獲得了越來越多的自主權，這其中既包括生產(chǎn)經(jīng)營方面的自主權，也包括財務方面的自主權,作為政府財政收入重要來源的“企業(yè)收入”不斷下降。因此，在放權給地方政府的同時,國營企業(yè)管理權的下放以及“企業(yè)收入”的縮減，也對中央政府的財力產(chǎn)生了影響。

關注同一時期的地方財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在這一時段內，盡管在改革的推動下各地經(jīng)濟大都有不錯的表現(xiàn)，但地方政府上解中央的財政資金沒有同步增長，有的省份甚至出現(xiàn)了大幅度下降。例如，北京、上海歷來是重要的財政收入上解省份，其上解支出也出現(xiàn)了下降。1979年，北京市上解中央財政支出占其財政收入總額的比重為63.4%，1993年該比重下降至41.9%[注]《北京志·綜合經(jīng)濟管理卷·財政志》，北京出版社，2000年，第396頁。。1979年上海市上解中央財政支出規(guī)模為150.4億元，1993年下降至105億元，但同期上海市的財政收入?yún)s由1979年的172.7億元增長為1993年的242.3億元[注]《上海通志》第5冊，上海人民出版社、上海社會科學院出版社，2005年，第3284、3270頁。。經(jīng)濟發(fā)展狀況相對差一些的省份同樣存在著上解支出縮減的問題，只不過表現(xiàn)形式稍有差異。例如，四川省在1979年上解中央財政支出還有2.8億元左右，但此后逐年下降，1984年中央給四川的補助就已經(jīng)遠超過其上解支出，1985年抵扣上解收入后中央對四川凈補助已達8.9億元[注]《四川省志·財政志》，四川人民出版社，1996年，第199頁。。福建省在80年代一直是中央補助多于其上解支出，1979年中央財政補助福建省1.1億元，1988年抵扣上解收入后中央對福建凈補助已超過10億元[注]《福建省志·財稅志》，新華出版社，1994年，第225頁。。從80年代中期開始，中央財政收入占全國財政收入的比重基本上一直在下降，1993年為22%，基本回落至1979年的水平。在1979年至1993年的十余年間，只有1990年中央財政收入占全國財政收入的比重比中央財政支出占全國財政支出的比重高出1.2個百分點，其余年份前者均低于后者，這意味著中央財政一直面臨著入不敷出的局面，需要依靠發(fā)行貨幣和借債來維持。[注]數(shù)據(jù)參見樓繼偉主編：《新中國50年財政統(tǒng)計》，經(jīng)濟科學出版社，2000年，第79—80、158—159頁。

同時下降的還有中央財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重。就規(guī)模而言，1979年中國中央政府財政收入占國內生產(chǎn)總值的5.64%，隨著放權改革的推進，這一比重有所上升，在1984年一度達到9.14%，但此后同樣開始逐步下降，在1993年低至2.68%。進行這一指標的橫向對比，或許能讓我們更直觀地認識這些數(shù)值所具有的潛在意義。在1980年、1985年、1990年三個年份中，美國中央政府財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重分別為20.85%、19.94%、19.86%，加拿大分別為17.90%、19.30%、20.73%，英國分別為35.10%、35.92%、36.84%[注]樓繼偉主編：《新中國50年財政統(tǒng)計》，第317頁。。對照同期這些西方國家，中國中央政府財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重明顯偏低，這必然在一定程度上影響中央政府的權威和調控宏觀經(jīng)濟以及調節(jié)收入分配的能力。

20世紀70年代末至90年代初，中國經(jīng)濟由于改革的推進而保持著快速的增長，但中央政府財政收入的增速卻不斷下降?！胺衷畛燥垺敝螅醒胝坏貌灰揽肯虻胤浇杩顏砭S持收支平衡，從1981年到1989年，中央政府多次向地方政府借款[注]參見王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第310—311頁。。這一時期經(jīng)濟體制改革不斷深入，對地方政府以及國營企業(yè)的放權、讓利、減稅、補貼，使中央政府面臨著巨大的財政支出壓力，而發(fā)行貨幣和向地方借款顯然不是可持續(xù)的方式，財力不足成為制約中央政府調控能力的一個重要因素。因此有研究者指出，從中央政府財政收支所占的比重來看，不論和欠發(fā)達國家相比，還是和發(fā)達國家相比，中國這一時期的財政分權程度都毫不遜色，甚至遠在一些國家之上[注]參見王紹光：《分權的底限》，中國計劃出版社，1997年，第46—48頁。。我們難以認定這一時期的財政放權是否已經(jīng)達到了“分權的底限”，但中央政府財政汲取能力的下降和財政困境卻是不爭的事實。

另外，中央與地方之間財政分配復雜多變的規(guī)則不利于地方政府形成長期穩(wěn)定的預期，短期行為難以避免。在包干之后，為了財政收益，地方政府傾向于發(fā)展那些能夠更快給地方帶來更多稅收回報的企業(yè)，這幾乎是所有地方政府的共同理念，這一出發(fā)點容易引發(fā)一個后果，即一些項目的重復建設?！胺衷畛燥垺背跗诟鞯責煆S、酒廠的快速發(fā)展就是一個典型的例子，以致國務院很快決定從1983年起“將卷煙、酒兩種產(chǎn)品的工商稅劃為中央財政收入”[注]《中華人民共和國法規(guī)匯編》第6卷，第62頁。。財政放權所帶來的這種衍生效應亟待解決。

二、分稅制：財政分配制度框架的初步確立(1994—2003)

1994年至2003年是改革開放后央地財政關系調整的第二階段。在確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標和完善稅制的基礎之上，中央開始全面推行分稅制。這次改革具有里程碑式的意義，給中央與地方財政關系奠定了一個基本穩(wěn)定的制度框架，使之不再像以往一樣頻繁調整和改變。財政收入的集中使中央政府迅速擺脫了收不抵支的困境，但財政支出責任并沒有相應地集中于中央，因此分稅制實行后，地方政府的財政支出壓力不斷增長。

(一)從“分成”“分灶”到“分稅”：一條漸進式的改革路徑

中央政府持續(xù)得不到緩解的財政壓力是分稅制改革出臺的重要原因之一，這是許多研究者的共識。從實踐結果來看，財政包干體制在財政收入的分配上顯然過于向地方傾斜，以致中央政府收入增長多年遠低于支出需求，財政赤字規(guī)模不斷增長。這不僅制約了中央政府的調控能力，也必然增加中央的債務依存度和財政運行風險。這一時期學術界關于“國家能力”的討論正是中央財政困境在理論研究中的反映。改革勢在必行，分稅制是改革的方向。作為財政包干制與分稅制之間的過渡，中央政府在20世紀90年代初期一度推行分稅包干制。分稅包干制探索的重點在于根據(jù)稅種重新劃分中央固定收入、地方固定收入、中央與地方的共享收入以及共享收入的分享比例。1992年中央決定選取遼寧、天津、青島、浙江等九個省市進行分稅制試點。

1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，要將地方財政包干制“改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”，同時“實行中央財政對地方的返還和轉移支付的制度，以調節(jié)分配結構和地區(qū)結構”[注]中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2011年，第462頁。。12月，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》[注]國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編》第11卷，中國法制出版社，2005年，第152—154頁。正式出臺。分稅制改革的核心內容是“根據(jù)事權與財權相結合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系”。

《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》的具體內容主要涉及四個方面。其一，明確中央與地方的事權及支出責任。其二，按稅種劃分中央與地方的收入，明確區(qū)分中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。具體而言，增值稅、資源稅、證券交易稅被確定為中央與地方共享收入，并初步確定了不同稅種的分享比例和規(guī)則[注]增值稅中央分享75%，地方分享25%。按不同的資源品種，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。。其三，建立中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度，保證在中央財政收入增長的條件下實現(xiàn)對地方返還的逐年遞增。其四，加快推進國有企業(yè)利潤分配制度、統(tǒng)一企業(yè)所得稅制、改進預算編制等配套改革。盡管后來中央又陸續(xù)出臺一些政策完善分稅制，比如調整所得稅及證券交易印花稅的中央地方分享比例、調整出口退稅的中央地方分擔比例、改進轉移支付辦法等，但總體的制度框架并沒有改變。

從“分成”到“分灶”再到“分稅”，這一改革路徑并不是跳躍式的，我們甚至可以從中看到財政管理體制變革進程中的“路徑依賴”。在計劃經(jīng)濟時期，中央政府與地方政府之間對財政收入采取過固定比例分成、分類分成、總額分成、增收分成等多種形式。盡管對財政收入的分割以分類、分成等方式為主，但也嘗試過財政包干的辦法，比如1971年至1973年間推行的財政收支包干體制，1974年至1975年間推行的地方財政支出包干、收入留成比例固定的體制，以及1977年在江蘇啟動的“固定比例包干”改革試點。也就是說，在20世紀70年代就已經(jīng)不止一次地嘗試財政包干，這實際上為改革開放初期開始推行的“分灶吃飯”積累了經(jīng)驗。

而以財政包干為主體的“分灶吃飯”，也開始了在中央與地方之間劃分稅收收入的探索。1980年開始的“劃分收支、分級包干”本身已經(jīng)將一些稅種在中央與地方之間進行了一定程度的劃分，比如關稅收入屬于中央財政的固定收入，而鹽稅、農牧業(yè)稅、工商所得稅等均屬地方財政固定收入。在兩次利改稅改革完成后，1985年的財政管理體制改革盡管延續(xù)了之前的財政包干體制，但中央與地方財政收入的劃分與稅種設置之間有了更為密切的聯(lián)系。到1994年才開始實行分稅制，一個重要的原因在于80年代我國的稅種設置一直在調整當中，而稅制的完善是實行分稅制的一個基本前提。從“分成”到“分灶”再到“分稅”，是一條漸進式的改革路徑。

(二)分稅制改革的積極意義與改革后地方政府的財政壓力

分稅制改革適應了社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在制度層面上規(guī)范了中央政府與地方政府的財政關系。分稅制改革的積極意義主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，從這時起，不論是中央政府還是地方政府，對于財政收入的分割方式都有了一個相對穩(wěn)定的預期。梳理新中國成立以來財政管理體制的變化，可以看到中央與地方之間的財政關系經(jīng)歷過很多次調整。為了能夠不斷地完善和及時改進，從計劃經(jīng)濟時期直至改革開放初期，新的財政體制在出臺時都會規(guī)定執(zhí)行時間，多為“一年一變”“三年一變”或“五年一變”，央地之間一直處在頻繁的博弈當中。但分稅制的確立與推行，為一個長期的、穩(wěn)定的制度框架的形成奠定了基礎。盡管在分稅制推行后關于不同稅種的分享比例也在調整當中，但基本的制度框架沒有改變。其二，實施分稅制之后，中央財政入不敷出的局面迅速得到緩解。中央財政收入在全國財政收入中所占的比重在實行分稅制之后發(fā)生了顯著變化。1993年中央財政收入占全國財政收入的22%；全面推行分稅制的1994年當年，中央財政收入占全國財政收入的比重就躍升至55.7%；從1994年到2010年的十余年間，該比重只有1996年、1997年、1998年三年在49%左右，其余年份均保持在50%以上。從財政收入的絕對規(guī)模上看，這一變化體現(xiàn)得更為直觀。1993年中央財政收入957.51億元；1994年迅速增至2906.5億元，增長近2000億元；1997年中央財政收入已經(jīng)超過4000億元[注]中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒—1998》，中國統(tǒng)計出版社，1998年，第281頁。，與90年代初期中央政府財政收入一直維持在900億左右的局面形成巨大反差。這從根本上改變了中央財政收入難以實現(xiàn)有效增長的局面。

盡管分稅制改革的推行具有重要而積極的意義，但也并非盡善盡美，在實踐過程中也出現(xiàn)了一些新的問題，其中最主要的一個就是由于財政收入向中央的快速集中使地方政府面臨越來越大的財政壓力。如果說在分稅制推行之前，中央政府由于不斷下放財權而面臨收不抵支的財政困境，那么在分稅制實行之后，這種收不抵支的財政困境部分地轉移給了地方政府。因為就操作層面而言，分稅制改革的重點在于明確中央與地方之間財政收入的分享規(guī)則，其帶來的最大變化主要體現(xiàn)在財政收入在中央和地方分配比例的調整上，但是，分稅制幾乎沒有具體涉及中央與地方財政支出責任的調整?！秶鴦赵宏P于實行分稅制財政管理體制的決定》中，關于中央與地方支出責任的劃分初步而籠統(tǒng)。在1994年之后，地方政府所承擔的支出責任和以往相比并沒有明顯減少，所以在財政收入相對下降的背景下，地方政府面臨的財政支出壓力日益增加。

總體而言，自1979年至今，地方財政支出在全國財政支出中所占的比重基本上一直保持著增長的趨勢。在分稅制改革之前，地方政府由于占有較多的財政收入，因而化解了財政支出增長的壓力。但分稅制改革之后，財政支出增長的壓力則完全凸顯出來。1994年以后，地方財政支出在全國財政支出中所占的比重基本保持在70%左右，世紀之交有小幅回落，但2004年后又開始不斷增長，2009年起已超過80%，同期地方政府預算內的財政收入?yún)s沒有同比增長。支出責任與收入權限的不對等，意味著地方政府有很強的動力去開拓財源以緩解自身的財政壓力。

改革從增量而不是存量入手，是一種降低改革成本的選擇。為了在推行分稅制過程中獲得地方政府的支持，中央逐步建立規(guī)范化的財政轉移支付制度，不斷調整轉移支付增量、改進轉移支付辦法，以加大稅收返還力度[注]為了調動地方政府的積極性，實現(xiàn)財政收入增長的共享，1994年8月，國務院下發(fā)《關于分稅制財政管理體制稅收返還改為與本地區(qū)增值稅和消費稅增長率掛鉤的通知》，規(guī)定中央財政對地方稅收返還的遞增率“按本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的1∶0.3系數(shù)確定”，即地區(qū)增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對該地區(qū)的稅收返還就增長0.3%。、認可地方政府的預算外收入等方式確保了地方的既得利益，這也為地方政府“在制度外保有和拓展‘事實上的財政自主權’提供了空間”[注]徐鍵：《分權改革背景下的地方財政自主權》，《法學研究》2012年第3期。。換言之，盡管分稅制對預算內財政收入進行了規(guī)范，但在較大的財政壓力下為了獲得更多的財政收入，相當一部分地方政府開始“逐步將財政收入的重點由預算內轉到預算外、由預算外轉到非預算”[注]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。。這種制度外的財政收入對于地方政府而言幾乎成為一種常態(tài)，特別是基層的地方政府會表現(xiàn)得更為直接和突出。在分稅制實行后的最初十年中，地方預算外資金收入的規(guī)模總體呈上升趨勢，占全國預算外資金的比重也始終保持在90%以上。近年來地方政府的“土地財政”問題備受學界和社會關注，雖然我們不能將“土地財政”完全歸因于地方政府的財政收支壓力，其中還應當看到中國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段等其他非財政因素，但土地出讓收入的確成為分稅制以后地方政府收入的一個重要來源。如何對“土地財政”以及由此引發(fā)的地方政府投融資問題進行管理和規(guī)范遲早要被提上議事日程。對于中央政府來說，同樣需要進一步地探索。為了緩解地方的財政壓力和履行必要的支出責任，在分稅制實行后，中央政府逐步開始大規(guī)模的轉移支付。2003年中央財政支出總額為15681.51億元，其中中央本級支出為7420.10億元，其余8261.41億元均為補助地方支出[注]《中國財政年鑒》(2007年卷)，中國財政雜志社，2007年，第397頁。。如何確定合理的轉移支付結構、確保大量轉移支付資金的有效使用，以及如何確保切實發(fā)揮轉移支付資金在均衡區(qū)域發(fā)展方面的作用成為需要解決的新課題。

三、公共財政與現(xiàn)代財政制度構建：2004年以來的中央與地方財政關系

2004年以來的公共財政體系和現(xiàn)代財政制度建設，應該被視為改革開放以來央地財政關系調整的第三階段。在社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善、推行“反哺”政策、著力破除工業(yè)化初期形成的城鄉(xiāng)二元結構的大背景下，推進基本公共服務均等化成為中國政府最重要的目標之一。中央與地方的財政關系開始圍繞著推進基本公共服務均等化的目標進行調整和轉變。

(一)公共財政的核心特征與作為公共服務供給者的政府

財政體制的改革是經(jīng)濟體制變革的一個重要構成部分，在構建社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，中國政府逐漸提出了要建立與之相適應的公共財政框架的目標。在2000年7月的全國財政工作會議上，李嵐清指出，今后幾年財政改革的基本思路，是在不斷完善財政收入體系的同時，重點推進支出管理改革，加快建立公共財政體系[注]呂鵬、李建興：《要認真貫徹落實“三個代表”重要思想深化財政改革加快建立公共財政體系》，《人民日報》2000年7月28日。。新世紀以來對于公共財政體系建設的強調和推進，有兩個不同于以往的背景。一是經(jīng)過所有制結構的調整、市場體系建設的全面展開，以及宏觀調控體系、社會保障體系的健全和完善，中國在世紀之交初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。二是“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”理念的提出與貫徹。和以往相比，不論是社會主義市場經(jīng)濟體制，還是“反哺”政策的推行，都將更為突出和強調政府作為公共服務供給者的角色。

就財政管理體制的改革而言，公共財政體系以及后來不斷被強調的現(xiàn)代財政制度的建設過程中沒有明顯的轉折點，這是一個不斷推進的過程。2004年之所以在本文中被看作一個新的起點，原因在于“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的提出，標志著中國資源配置和財政收支進入了一個新的調整時期，著力破除工業(yè)化初期的城鄉(xiāng)二元結構、逐步消除以往由于發(fā)展不均衡而造成的不同地區(qū)在公共產(chǎn)品和服務供給方面存在的差異、力求實現(xiàn)基本公共服務的均等化成為中國政府的一個重要努力方向。這意味著具有鮮明的民生導向是公共財政的核心特征之一。

在厘清了公共財政的重要特征與目標之后，我們更為關注的是這些因素究竟會為中央與地方之間的財政分配關系帶來何種影響。對于政府基本公共服務供給職責的強調，意味著政府必須擔負更多的支出責任，但在財政支出中擔負的責任與其掌握的財政收入不相匹配恰恰是分稅制改革后地方政府面臨的主要問題。地方財政收入在全國財政收入中所占的比重長期低于地方財政支出在全國財政支出中所占的比重，由此帶來的地方政府的財政支出壓力在一定程度上必然會影響其對于一些公共服務和公共產(chǎn)品的供給。2006年的“十一五”規(guī)劃綱要就提出：“按照公共財政配置的重點要轉到為全體人民提供均等化基本公共服務的方向，合理劃分政府間事權”[注]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2006年3月17日。。從中共十七大報告、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，我們都可以看到對于中央和地方“財力與事權相匹配”原則的強調，這些原則需要在日后的改革實踐中逐步落實。

(二)現(xiàn)代財政制度框架下的財政事權與支出責任：2012年以來的改革重點

中共十八大以來，財政體系建設中最重要的內容之一就是逐步對中央政府與地方政府的財政事權和支出責任作出科學清晰的界定，進而對財政資源進行合理的配置，以切實減少地方政府的財政支出壓力、確保基本公共服務與公共產(chǎn)品的有效供給。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財稅體制改革的方向是“建立現(xiàn)代財政制度”，在這一過程中國家將“適度加強中央事權和支出責任”并“建立事權和支出責任相適應的制度”。中央與地方財政關系的合理構建被提升到一個新的高度。這不僅是現(xiàn)代財政制度的核心內容，同時也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的組成部分。2014年7月，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》,對于中央與地方政府間事權與支出責任的合理劃分仍然是重點之一。此后的幾年中，中央相繼出臺了一系列與央地之間財政關系密切相關的重要文件。

改革沿著兩個方向推進，一方面是逐步完善中央政府的轉移支付并適度調整稅收收入在中央與地方之間的分享比例，另一方面是逐步細化和明確中央與地方的支出責任，從收和支兩個角度去解決地方政府在分稅制改革以后一直面臨的財政壓力和在公共服務供給方面存在的缺陷。在實行分稅制之后，中央政府的轉移支付在均衡區(qū)域發(fā)展、緩解地方財政壓力特別是中西部地區(qū)的財政壓力方面發(fā)揮了重要作用，但也出現(xiàn)了轉移支付結構不盡合理、專項資金由于分散而不利于資源的整合利用以及配套要求給地方造成更大的財政壓力等諸多問題。2014年12月，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》出臺。本著“使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接”的原則，《意見》提出了優(yōu)化轉移支付結構，增加一般性轉移支付的規(guī)模和比例，從嚴控制專項轉移支付，規(guī)范專項轉移支付資金的分配和使用，取消地方資金配套等多項要求；強調“強化中央在國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場等領域的職責，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化的職責”。

2016年4月，國務院印發(fā)《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。自實行分稅制以來，營業(yè)稅一直是地方稅收收入最重要的來源。而從2012年起，營改增試點在上海等地區(qū)啟動，試點范圍和領域逐步擴大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，即使在2012年至2015年營改增試點逐步推進的過程中，地方財政來自營業(yè)稅的收入也遠遠超過增值稅。在全國范圍內取消營業(yè)稅改征增值稅有利于減輕企業(yè)負擔，但主體稅種的變化短期內會造成地方財政收入的下降。由于2016年5月1日起在全國范圍內全面推開營改增試點，國務院出臺了這一過渡性的方案，“保障地方既有財力”“適當提高地方按稅收繳納地分享增值稅的比例”和“重點加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，推進基本公共服務均等化”均是該《方案》遵循的基本原則。按照《方案》要求，增值稅將作為中央和地方的共享收入，“中央分享增值稅的50%”，“地方按稅收繳納地分享增值稅的50%”。[注]國務院發(fā)展辦公室編：《中華人民共和國新法規(guī)匯編》2016年第5輯，中國法制出版社，2016年，第83—84頁。這一規(guī)定大幅度降低了以往中央在增值稅收入分享中的比重，從而減少營改增給地方財政帶來的損失。

2016年8月發(fā)布的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》[注]國務院發(fā)展辦公室編：《中華人民共和國新法規(guī)匯編》2016年第9輯，中國法制出版社，2016年，第121、124頁。，明確了中央與地方財政事權劃分的改革方向：一是“適度加強中央的財政事權”，二是“保障地方履行財政事權”，三是“減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權”?！兑庖姟愤€提出了一個具體的時間表——2016年要啟動國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域財政事權與支出責任劃分的改革，2017年至2018年將改革擴展到教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜疹I域，2019年至2020年要“基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架”。此后不久，2017年1月，國務院印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》[注]《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2017年3月1日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。，提出了“十三五”時期國家基本公共服務清單以及在公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務領域到2020年應當達到的主要發(fā)展指標。

2017年召開的中共十九大進一步強調“加快建立現(xiàn)代財政制度”，“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。從政策層面來看，中共十九大以來關于中央與地方財政關系的改革方案日趨具體和可操作，政府開始根據(jù)不同的領域來劃分中央與地方財政的事權和支出責任。2018年1月，國務院發(fā)布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》。該《方案》最核心的內容如下。其一，明確將義務教育、學生資助等8類18項基本公共服務納入“中央與地方共同財政事權范圍”。其二，制定義務教育公用經(jīng)費保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務等9項基本公共服務保障的國家基礎標準。其三，針對共同財政事權范圍內的18項基本公共服務，明確提出了不同檔次的中央與地方分擔比例，以共同履行和承擔支出責任。以城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助為例，中央與地方分別按照8∶2、6∶4、5∶5、3∶7、1∶9五個檔次來分擔，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、財力相對充裕的地區(qū)，中央分擔的比例相對就低。2018年7月，《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》由國務院發(fā)布，將于2019年1月起實施。該《方案》在改革的“基本原則”中再次強調：“以全國性或跨區(qū)域的公共衛(wèi)生服務為重點，適度強化中央財政事權和支出責任”?！斗桨浮穼残l(wèi)生、醫(yī)療保障、計劃生育、能力建設四個方面的一些重點領域屬于中央財政事權還是中央與地方共同財政事權進行了明確，并進一步明確了不同地區(qū)財政在這些支出中所應擔負的不同比例。與2018年1月國務院發(fā)布的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》相一致，對于邊疆少數(shù)民族地區(qū)以及經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，中央在其基本公共服務支出中分擔的比例明顯更高。比如按照規(guī)定，對于北京、上海的基本公共衛(wèi)生服務，中央財政負擔10%；對于內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省(自治區(qū)、直轄市)，中央財政將負擔80%。

已經(jīng)出臺的改革方案加大了中央政府的支出責任，而中央財政在各類基本公共服務供給中擔負比例的提高，既有助于基本公共服務供給現(xiàn)狀的改善和各地區(qū)之間的均衡，同時也將直接緩解地方政府的財政壓力。中央與地方財政事權和支出責任的清晰劃分將促進基本公共服務與公共產(chǎn)品更好的供給，從更高的層面而言，政府間財政關系的日益規(guī)范是形成科學的國家治理體系的基礎，也是不斷提高國家治理能力的有效手段。

(三)重塑央地財政關系的困難、挑戰(zhàn)與展望

不論是討論中央與地方的財政關系，還是從中央與地方關系角度關注公共財政體系和現(xiàn)代財政制度建設，地方政府財政的收與支都是不能回避的問題。

從財政收入的角度來看，如何增加并規(guī)范地方政府的財政收入仍任重道遠。中央財政收入占全國財政收入的比重從2011年開始低于50%，但直到2017年一直維持在45%以上，這一比重遠高出中央財政支出占全國財政支出的比重。前文已經(jīng)提及，在很長的一段時間內，預算外收入成為緩解地方財政壓力的一個重要來源。1997年以后，地方預算外資金收入在全國預算外資金收入中所占比重一直保持在90%以上。從分稅制改革后直到2007年，地方預算外資金收入呈上升趨勢，2007年高達6289.95億元[注]中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒—2009》，中國統(tǒng)計出版社，2009年，第271頁。，2007年后才稍有下降。“公共財政”與“現(xiàn)代財政制度”的內涵十分豐富，但其中不可缺少的一個要素是不斷規(guī)范財政收入的運行方式并提升財政透明度，預算外資金是改革重點。2010年6月，財政部下發(fā)了《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，要求地方各級財政部門按照國務院規(guī)定，在2011年1月1日以前將全部預算外收入納入預算管理。2015年1月起我國開始實行經(jīng)過修改的《中華人民共和國預算法》，要求“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，包括中央政府和地方政府。財政政策以及從中央到地方各級政府預決算的公開是改革的方向，這無疑對地方政府的收入管理提出了更高的要求。

從制度上確保地方政府獲得相應的財力，使財力與事權相匹配本身也可以推動地方政府收入與支出行為的規(guī)范。而執(zhí)行分稅制至今，由于地方政府在稅收立法、征收決策等方面缺乏相應權限以及中央與地方稅種劃分上的問題，地方政府的積極性還有很大的提升空間。正因為如此，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》才明確提出要“完善地方稅體系”。在彌補地方由于剛性財政支出而造成的財力缺口方面，讓地方政府更多地參與到稅源確立、稅收立法、收入分配等領域會比單純增加中央的轉移支付更有效率。在營改增之后，地方政府的主體稅種發(fā)生了巨大變化，如何培育新的地方稅種，以合理的稅種設置和穩(wěn)定的稅源為地方政府提供財力保障是中央和地方都需要思考的命題。

從財政支出的角度看，地方政府一直在財政支出中扮演著至關重要的角色。從2009年開始，地方財政支出占全國財政支出的比重達到80%；自2012年起，連續(xù)多年保持在85%以上。中央本級支出在全國財政支出中所占的比重過低實際上已經(jīng)影響到一些基本公共服務的供給，對于部分基本公共服務支出責任的下放限度仍值得探討。

從目前出臺的改革方案來看，相當一部分基本公共服務屬于中央與地方共同的財政事權，在支出責任的履行中，中央與地方分擔比例的合理與否以及如何確保財政資金的有效使用，可能還需要在實踐過程中不斷地摸索和完善。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，當一些新的公共服務需求和新的問題出現(xiàn)的時候，比如“反哺”戰(zhàn)略實施后農村的教育、醫(yī)療、社會保障等問題，比如近兩年由于高度強調環(huán)境保護而對地方經(jīng)濟產(chǎn)生的沖擊以及帶來的財政壓力等，中央與地方之間仍需探索更好的協(xié)調和分擔機制。除此之外，地方政府債務問題還有待進一步規(guī)范和解決。地方政府債務問題在不同地區(qū)存在著較大的差異，有的地方政府債務并不多，而有些地方政府則一直背負著沉重的債務負擔。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2017年中國地方政府的債務余額已經(jīng)超過10萬億元[注]財政部：《2017年和2018年地方政府一般債務余額情況表》，中華人民共和國財政部網(wǎng)站，2018年4月13日，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201804/t20180413_2867623.html。。地方政府債務規(guī)模的居高不下，實際上從另一個側面反映出一些地方政府所面臨的巨大支出壓力。

還有一個更深層面的問題關系到中國政府財政支出的偏好。從計劃經(jīng)濟時期開始，由于趕超戰(zhàn)略的實施，不論中央政府還是地方政府，都高度重視經(jīng)濟增長，這與中國特定的發(fā)展階段有關。因此，財政支出偏好的改變并不是一個單純的財政問題，還部分地取決于政府職能以及政府在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中所發(fā)揮作用的轉變。盡管我們已經(jīng)不再是原來的“建設型財政”，政府對于國民經(jīng)濟運行也由計劃經(jīng)濟時期的直接介入轉為改革開放后的間接調控，但實行分稅制以來，政府的公共支出結構中仍然存在著“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的傾向[注]傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。。基本公共產(chǎn)品與公共服務供給的改善與地方政府的參與及投入力度密切相關，然而，在目前或者至少是過去相當長的一個時期內，經(jīng)濟發(fā)展是考量地方政府政績最重要的指標之一，而“短期內無法‘兌現(xiàn)’為經(jīng)濟增長”的公共產(chǎn)品與公共服務并不能引起地方政府的足夠重視[注]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。。直到今天，這一問題都沒有得到徹底解決，一些地方政府依然存在對生產(chǎn)性投入的偏好。而同時，迄今為止的改革主要是理順中央與省級政府之間的財政關系，省以下財政體制的改革和規(guī)范則仍在探索之中。

四、結 語

總體而言，改革開放以來中央與地方財政關系經(jīng)歷了“分灶吃飯”、分稅制以及在公共財政和現(xiàn)代財政制度框架下明晰政府間事權與支出責任三個階段。梳理改革開放以來的中央與地方財政關系，有三個轉變最值得關注。其一，中央與地方財政關系的轉變是一個不斷制度化的過程。盡管仍有諸多需要不斷完善之處，但制度框架的日益明確，使中央政府與地方政府對彼此的財政權責都有了更為穩(wěn)定和長遠的預期，這是改革開放以來財政管理體制改革中最為重要的成就之一。在制度化的過程中，中央與地方政府的財政權責日益清晰，兩者之間不再是一個彼此缺乏穩(wěn)定預期、需要不斷討價還價的博弈關系，中央與地方的財政運行也日趨規(guī)范。其二，中央與地方財政關系變革的重點，由側重于財政收入的劃分逐步轉向財政支出責任的明確。對于各級政府支出責任的強調本身，即是對政府作為公共服務供給者角色的強調。其三，財政管理體制的轉型是與政府職能的轉型相同步的。從國民經(jīng)濟運行的直接主導者到社會經(jīng)濟的間接調控者，再到公共服務的供給者，政府職能在改革開放過程中的轉變，決定了中央與地方財政關系必然隨之發(fā)生變化。

我們正由以往的生產(chǎn)建設型財政逐步向服務型財政邁進，對于和民生相關的基本公共服務的投入逐步增加。在推動這一轉型的過程中，衡量中央與地方財政關系是否合理的一個重要標準，就是新的財政分配方式是否有利于中央以及地方政府更加公平有效地提供那些和經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的公共產(chǎn)品和公共服務。同時也應當看到，財政體制的變革內生于經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展階段，因此財政體制的改革并不是一個可以孤立推進的部分，中央與地方財政分配關系的調整還會受到其他因素的影響。