農(nóng)村集體土地和城市土地并存所衍生的問題研究

馬建新

摘 要：當(dāng)前，在全面深化改革的大背景下，推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不可避免地遇到農(nóng)村土地的所有權(quán)、處置權(quán)收益如何運用到農(nóng)民城市化的問題，這樣就需要在清晰掌握農(nóng)村集體土地和城市土地狀況的基礎(chǔ)上，搞清相關(guān)的理論問題，認(rèn)真分析解決其中的關(guān)鍵矛盾，做出必要的政策建議，以更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和以人為本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；城市土地；經(jīng)營性用地；建設(shè)用地

中圖分類號：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0118-03

隨著人口、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高峰期的到來，進(jìn)一步加劇了土地供給與需求之間的矛盾。堅守保護(hù)耕地的長期目標(biāo)，基本農(nóng)田“紅線”不能動，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，城市發(fā)展以內(nèi)涵為主，適度擴(kuò)張外延等一系列問題如何圓滿解決，都要靠土地管理和土地節(jié)約來協(xié)調(diào)和控制。根據(jù)土地管理法規(guī)定，我國土地產(chǎn)權(quán)分為全民土地所有制和集體土地所有制，全民所有制即國家所有制由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，其所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會行使。在具體操作中，往往使用農(nóng)村集體土地和城市土地的劃分。當(dāng)前，在全面深化改革的大背景下，推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不可避免地遇到農(nóng)村土地的所有權(quán)、處置權(quán)收益如何運用到農(nóng)民城市化的問題，這樣就需要在清晰掌握農(nóng)村集體土地和城市土地狀況的基礎(chǔ)上，搞清相關(guān)的理論問題，認(rèn)真分析解決其中的關(guān)鍵矛盾，做出必要的政策建議，以更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和以人為本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、合理規(guī)劃使用土地必須解決的主要矛盾和問題

第一，必須厘清集體土地的權(quán)屬內(nèi)涵。集體土地所有權(quán)和征收權(quán)主體是不一致的。根據(jù)土地所有權(quán)和征收條例的規(guī)定，集體所有制土地的所有者是村集體，征收集體所有制土地的權(quán)限在于縣級人民政府。所有權(quán)與征收權(quán)的主體不同，征收權(quán)又不斷演變?yōu)樘幹脵?quán)，縣級政府對于土地的權(quán)力越來越大。當(dāng)前，農(nóng)村征地中出現(xiàn)的種種矛盾歸根到底是現(xiàn)行法規(guī)人為割裂了土地所有權(quán)和土地處置權(quán)。在征用農(nóng)村土地時，征用一方的談判對手不是擁有所有權(quán)的村集體，而是擁有征用權(quán)的縣級政府。那么，村民利益能否得到保障，就取決于縣政府是否能做到公平正義。這是置縣級政府于道德高地而不是法律高地。目前存在的土地征收沖突正是反映了這一矛盾。

第二，在土地管理實踐中普遍存在宏觀總量規(guī)劃與微觀使用之間的脫節(jié)問題。我國土地管理法規(guī)定，各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。由此可見，我國是通過采取單一的行政控制手段來對建設(shè)用地實行總量控制的。而現(xiàn)實是，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)用地具有商品屬性，供給和需求必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。單一用行政控制手段來控制建設(shè)用地的總量，缺少市場工具的調(diào)節(jié)，就不可避免地在實踐中出現(xiàn)宏觀控制與微觀使用之間在時間上、區(qū)域上、名義用途與實際用途方面的脫節(jié)，還會造成各種相關(guān)部門多種利益的糾葛。

第三，在“三權(quán)”分離狀態(tài)下，集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套制度不健全，難以滿足實際需求。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不斷進(jìn)行創(chuàng)新。先是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)和承包權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。后來順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新?，F(xiàn)在，集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)處于分離狀態(tài)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體所有制土地的承包權(quán)與使用權(quán)更加分離，沖突和矛盾不斷衍生。在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，集體土地逐漸衍生出抵押權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)以及收益權(quán)等要求，而我國沒有明確的法律權(quán)益規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)營性用地的各種權(quán)限就處于灰色地帶，農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)就必然遇到各種阻礙，農(nóng)戶權(quán)益也得不到有效保障，必然產(chǎn)生各種矛盾和沖突。究其根本，這些矛盾和問題是農(nóng)村集體土地制度建設(shè)滯后于市場經(jīng)濟(jì)造成的，必須深化農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。

第四，嚴(yán)格保護(hù)耕地原則與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的“利益沖突”。土地資源是發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的源泉，耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，經(jīng)營建設(shè)用地是發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)的資源，而且土地資源是有限的，是我們的寶貴財富。土地作為所有經(jīng)營組織的必然載體，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于土地的需求日益加大。相對應(yīng)的，城市建設(shè)用地日益減少，這就要求在土地使用中，一方面必須由經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)組織形式將逐步替代經(jīng)濟(jì)效益差的組織形式，提高土地節(jié)約化經(jīng)營水平；另一方面，就是加快推進(jìn)農(nóng)村土地改革，除劃定的耕地外的其他承包土地要有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)，增加經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量。但是在實施嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的情況下，耕地地籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”非常困難，效益高的經(jīng)濟(jì)組織又難以通過正常途徑獲得土地的經(jīng)營使用權(quán)。這就使得在實踐中出現(xiàn)了不經(jīng)過審批就占用耕地的情況，部分相關(guān)部門以不作為的形式推脫占用耕地的責(zé)任，由此造成了大量占用耕地的事實與在冊地籍用途之間的矛盾。因此，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步明確土地節(jié)約集約利用的原則和要求；做好政策安排，找到嚴(yán)格保護(hù)耕地原則與市場原則之間的“平衡點”。

二、農(nóng)村集體土地“三塊地”的現(xiàn)實狀況分析

就城市土地來說，產(chǎn)權(quán)明晰，相關(guān)法律規(guī)定比較完善，存在的主要問題在于城市土地規(guī)劃的合理性、土地資源利用的高效集約等。如前所述，合理節(jié)約利用土地資源的癥結(jié)主要在于農(nóng)村集體土地的使用經(jīng)營矛盾。由于我國實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)、建設(shè)用地用途管制等制度，要把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地，除了按照法律規(guī)定把農(nóng)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型?，也可以?jīng)過特殊審批手續(xù)改變土地使用用途，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或進(jìn)行住宅建設(shè)來使用集體土地。這樣，在農(nóng)村的集體土地上就形成了“三塊地”的現(xiàn)實狀況。

（一）第一塊地是農(nóng)村承包地

從法律規(guī)定來看，這塊地的所有權(quán)是集體的，農(nóng)業(yè)用地承包是以農(nóng)戶為單位，農(nóng)戶擁有長期不變的承包權(quán)。據(jù)調(diào)查，截至2014年底，全國共有2.3億多農(nóng)戶承包了近13.3億畝耕地，占農(nóng)村集體耕地的92.8%，簽訂承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證2.06億份?！锻恋爻邪ā芬?guī)定家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)了政策指導(dǎo)。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。

從現(xiàn)實情況看，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展變化，農(nóng)戶家庭人口、戶籍等都發(fā)生了較大變化，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力進(jìn)入城市工作，農(nóng)村的剩余人員大多為“老弱女少”人員，土地和人口不匹配的情況比較普遍，許多農(nóng)戶家庭無力耕作承包的土地。另外，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來看，每家每戶的小塊土地不利于農(nóng)場化或市場化耕作，土地利用效率難以提高。由此導(dǎo)致了個別地方農(nóng)戶土地承包權(quán)益落實不到位；有的地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作未得到有效落實，有的干部群眾對確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進(jìn)一步明確；土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系和制度不健全；土地流轉(zhuǎn)中存在“非糧化”“非農(nóng)化”的問題；承包地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險防范機(jī)制不夠健全，法律支持有待加強(qiáng)。

（二）第二塊地是農(nóng)戶宅基地

這塊地的閑置和浪費比較嚴(yán)重。遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，一方面由于供求不足，私下轉(zhuǎn)讓的比較少，靠自己無力修建適合宅基地的房屋，實際造成財產(chǎn)權(quán)的流失。另一方面，長期在城市打工的農(nóng)民工難以市民化，又買不起城市里的房子，就把打工掙的錢用于農(nóng)村住宅的修建和擴(kuò)建，越修越好，不愿意轉(zhuǎn)讓，閑置和浪費也越來越多。城市近郊區(qū)縣的農(nóng)用宅基地除自建住房使用外，都進(jìn)行了經(jīng)營，進(jìn)入了房地產(chǎn)市場，情況已經(jīng)比較復(fù)雜。農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地。法律規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地具有福利性質(zhì)，只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能申請，不能進(jìn)行經(jīng)營、不能建商業(yè)住房。也就是說，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)。不過，農(nóng)村宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已經(jīng)是一個在實踐中不斷發(fā)生著的客觀事實，廣大的農(nóng)民早已習(xí)慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財產(chǎn)。由于近年住房價格上漲過高過快，近郊農(nóng)民就在宅基地上開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行出售，由此造成了比較嚴(yán)重的拆遷沖突、政策沖突、收益沖突等。因此，必須深化宅基地制度改革，明晰宅基地的相關(guān)權(quán)屬權(quán)能問題，強(qiáng)化對農(nóng)民宅基地的權(quán)利和交易的規(guī)范，有效解決由此產(chǎn)生的各種沖突。

（三）第三塊地是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地。從第二次全國土地的調(diào)查數(shù)據(jù)看，約占集體建設(shè)用地總量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修訂之前獲批的。《土地管理法》修訂之后，用地指標(biāo)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地受到權(quán)能的嚴(yán)格限制，用地者更傾向于接受國有建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地減少。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的情況比較復(fù)雜。來源比較復(fù)雜：有的來源于宅基地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途，有的來自政府特批的經(jīng)營性用地，還有的直接在農(nóng)用地上開展經(jīng)營活動；用途比較復(fù)雜，有住宅、辦公樓、商業(yè)樓、廠房等；布局隨意，缺乏規(guī)劃，建筑質(zhì)量參差不齊，普遍有逐步建設(shè)和擴(kuò)展的情況。由此導(dǎo)致的主要問題有：產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰帶來的責(zé)權(quán)不清、處置無度、權(quán)力尋租以及分配關(guān)系的模糊和混亂問題；土地確權(quán)面臨土地糾紛、權(quán)屬爭議等問題；收益分配不規(guī)范、不合理；管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，等等。

三、對策建議

當(dāng)前，面對農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的土地制約現(xiàn)狀，必須大膽創(chuàng)新，落實黨的十八屆三中全會精神，探索制定積極的土地政策，既保護(hù)有限的土地資源，又使得土地資源能夠得到有效配置，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（一）要進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)

要始終堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。要抓緊出臺現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體辦法，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。加快推進(jìn)和確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利保障的基礎(chǔ)體系。集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等，避免土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。目前，全國已有12個省開展整省推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，其余省份根據(jù)條件自行擴(kuò)大試點范圍，全國先后有2 215個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30.2萬個村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。確權(quán)頒證，讓現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，使得農(nóng)民能夠放心在土地上投入，放心流轉(zhuǎn)。2015年，大連市甘井子區(qū)對44個村的集體土地所有權(quán)進(jìn)行了地籍調(diào)查，并完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。在完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好農(nóng)村集體建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地登記發(fā)證的工作。進(jìn)一步規(guī)范土地登記行為，提高土地登記公信力，保障土地交易安全，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（二）要積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，做好試點工作，激活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)

完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度法規(guī)，積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，按照依法自愿有償原則，鼓勵農(nóng)民以承包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)承包地，讓承包經(jīng)營權(quán)真正活起來，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)民不斷創(chuàng)新形式長期流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵各地出臺符合自身實際的適度規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，落實已出臺的財政、金融、稅收等扶持政策來積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴(yán)禁通過行政命令的方式推動土地流轉(zhuǎn)。大力加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，指導(dǎo)各地依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。

（三）盡快使黨的十八屆三中全會精神落地生根，開花結(jié)果

2015年中央已經(jīng)部署分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點工作，明確提出在確保土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。應(yīng)盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，特別要注意保障進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)被征收時得到公平合理補償，禁止剝奪進(jìn)城落戶農(nóng)民獲得征地補償?shù)暮戏?quán)利。堅決維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。同時要盡快建立統(tǒng)一的土地交易市場和社會服務(wù)體系，逐步完善土地市場管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格形成機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)入市。2015年，大連市甘井子區(qū)就加大了批而未供和閑置用地盤活力度，按照重點突破、先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，全力推進(jìn)征而未供土地的供地工作，加強(qiáng)集體土地征轉(zhuǎn)用程序管理與土地批后監(jiān)管，構(gòu)建批、供、管、用制度建設(shè)，并按照覆蓋全域、分區(qū)管控、適時調(diào)整的總體思路，完成甘井子區(qū)征地區(qū)片綜合地價調(diào)整工作，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)合理利用土地的頂層規(guī)劃設(shè)計，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制

在土地利用方面，長期以來粗放利用、寬打窄用、攤大餅式浪費土地現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，城市用地缺乏規(guī)劃，部分工業(yè)園區(qū)重復(fù)布局，致使土地利用效率較低，土地供需矛盾不斷加劇，節(jié)約集約用地已迫在眉睫。黨的十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議提出，要堅持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度：新增建設(shè)用地規(guī)?？刂埔獓?yán)，實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模；建設(shè)用地空間管制要嚴(yán)，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制，在全面劃定永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，加快劃定城市開發(fā)邊界，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地的空間協(xié)同；對浪費土地行為處罰要嚴(yán)，嚴(yán)厲打擊和懲處浪費和閑置土地行為。

根據(jù)這一要求，必須加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計，加強(qiáng)監(jiān)督環(huán)節(jié)，保證土地資源的合理利用。在規(guī)劃設(shè)計上，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃：堅持集約利用土地的基本原則，根據(jù)實際情況、市場原則和發(fā)展前景合理規(guī)劃各類用地；嚴(yán)格控制耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，確保使用耕地必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地年度計劃；落實嚴(yán)格的耕地占補平衡，占用耕地后必須補充相等數(shù)量和相同質(zhì)量的耕地。2015年，大連市甘井子區(qū)開展了縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃中期調(diào)整完善工作，提高土地利用規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐保障作用，嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)范審核程序，把好審批關(guān)。核發(fā)《建設(shè)項目選址意見書》4個，規(guī)劃條件3個，《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》9個，完成土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、完善等各項基礎(chǔ)性工作，為今后用地保障打下良好基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓長賦.國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報告——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2015（5）.

[2]杜明軍.中國土地節(jié)約集約利用政策的反思[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2012（10）.

[3]趙濤.農(nóng)村土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地政策問題及對策研究[J].軟科學(xué)，2011（11）.