發(fā)展農(nóng)民的發(fā)展權(中)

劉 奇

賦權

制約農(nóng)民發(fā)展的因素很多，但最大障礙莫過于權利的缺失。賦予農(nóng)民更多影響發(fā)展的權利是農(nóng)民分得的最大改革紅利。

1.自由遷徙權

1958年第一屆全國人大通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，實行城鄉(xiāng)分割的二元制度，城鄉(xiāng)人口被嚴格地分割開來。從1958年到1978年，我國嚴格城鄉(xiāng)隔離經(jīng)歷了20年。其間，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之間的人口流動都受到嚴格限制。除了特殊情況和計劃用工之外，農(nóng)民被嚴格束縛在土地上，大量人員積壓在第一產(chǎn)業(yè)，人地矛盾加劇，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長期低下。1978年的全國人均糧食占有量僅和1957年相當，全國農(nóng)村有2.5億人沒有解決溫飽問題。這期間的城市化進程也受到了嚴重影響，城市化率僅從16.2%上升到17.9%。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村改革催生了戶籍制度的改革?！吨泄仓醒腙P于1984年農(nóng)村工作的通知》指出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。這次改革并不包括縣政府所在地的鎮(zhèn)。當年全國流動人口猛增到2000萬，從此以后，國家加快了戶籍改革，鄉(xiāng)村人口的遷徙也越來越勢不可擋。1992年鄧小平同志南方講話后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構得到進一步調整，人口流動方面的政策重點轉移到宏觀調控下的有序流動。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉移。根據(jù)這個文件，從1994年開始，由公安部、建設部、農(nóng)業(yè)部、國家經(jīng)濟體制改革委員會等部門組成的研究小組，開始制訂小城鎮(zhèn)戶籍改革方案。這個方案明確指出，“要積極地、分階段地推進戶籍制度改革，最終取消城市戶口和農(nóng)村戶口的劃分，消除城鄉(xiāng)人口流動的制度障礙”。改革的基本方針是，農(nóng)民如果在小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)、收入，固定的住所，那么就允許他們向小城鎮(zhèn)遷移。這里把遷移戶口又放寬到了縣政府所在的鎮(zhèn)，這在1984年改革的基礎上又前進了一步。

2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，“農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間雙向流動就業(yè)，是增加農(nóng)民收入和推進城鎮(zhèn)化的重要途徑。建立健全農(nóng)村勞動力的培訓機制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調整，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，積極拓展農(nóng)村就業(yè)空間，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。深化戶籍制度改革，完善流動人口管理，引導農(nóng)村富余勞動力平穩(wěn)有序轉移。加快城鎮(zhèn)化進程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當?shù)鼐用駪械臋嗬?，承擔應盡的義務”。近幾年，中央又不斷發(fā)文要求各地取消中小城市戶籍限制，讓農(nóng)民可以自由遷徙到城鎮(zhèn)，這項改革無疑對農(nóng)民是最大的福音，幾代人的城市夢終于得圓。

2.參政議政權

新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權制度。1953年2月11日通過的我國第一部選舉法明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國人大代表時，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍；在選舉省、縣人大代表時，則分別是5倍和4倍。這些城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，是不平等的。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過的我國第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，這些比例沒有變化。1995年2月28日，我國第三次修改現(xiàn)行選舉法時，農(nóng)村選民的選舉權被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民選舉權的1/4，使城鄉(xiāng)居民的選舉權向更為平等的方向邁出了一大步。2006年，國發(fā)5號文件首次明確提出要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權利。招用農(nóng)民工的單位，職工代表大會要有農(nóng)民工代表，保障農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理權利。農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會，在組織換屆選舉或決定涉及農(nóng)民工權益的重大事務時，應及時通知農(nóng)民工，并通過適當方式行使民主權利。十八大以來，《國務院關于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見》較為系統(tǒng)地提出了保障農(nóng)民工依法享有民主政治權利的措施。如重視從農(nóng)民工中發(fā)展黨員，加強農(nóng)民工中的黨組織建設，健全城鄉(xiāng)一體、輸入地黨組織為主、輸出地黨組織配合的農(nóng)民工黨員教育管理服務工作制度。積極推薦優(yōu)秀農(nóng)民工作為各級黨代會、人大、政協(xié)的代表、委員，在評選勞動模范、先進工作者和報考公務員等方面與城鎮(zhèn)職工同等對待。隨著城市化進程不斷加速，社會結構發(fā)生深刻變化，我國城鎮(zhèn)化率在2009年已接近50%。在此背景下，2010年，十一屆全國人大三次會議通過了修改后的選舉法，明確實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表這一重要原則。實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，對各省區(qū)市的全國人大代表名額重新進行分配，即每一全國人大代表代表相同的城鄉(xiāng)人口數(shù)。十二屆全國人大代表選舉按城鄉(xiāng)約每67萬人分配1名代表名額。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權平等，不僅有利于順利將大量的農(nóng)民工轉變成工人，鞏固工人階級在國家政權中的領導地位，提高黨和國家發(fā)展社會主義民主政治的能力，而且有利于構建社會主義和諧社會。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權的完全平等，農(nóng)民作為整體就有了與其人口基本相當?shù)脑捳Z權，農(nóng)民的利益和意志就會在國家權力機關得到充分體現(xiàn)。這必然有利于從整體上促進我國社會主義和諧社會建設的質量。

3.生活保障權

進入20世紀90年代，一些地方開始真正的農(nóng)村最低生活保障制度試點。1992年，山西省在左云縣率先開展了試點工作。1994年，民政部提出要在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度。同年，上海市在3個區(qū)開展農(nóng)村低保工作試點。1995年12月11日，廣西武鳴縣頒布了《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟暫行辦法》。這是中國出臺的第一個縣級農(nóng)村最低生活保障制度的文件。1996年民政部又印發(fā)了《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》，并制定了《農(nóng)村生活保障體系建設指導方案》，將試點擴大到256個市縣。到1997年底，全國已有997個縣市初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度。但是此后由于宏觀政策環(huán)境的限制和重點推進城市最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障建設雖有進展，但發(fā)展緩慢。2002年十六大召開，黨中央提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，并在各方面對農(nóng)村最低生活保障制度建設加以支持”。2007年國務院發(fā)布了《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍，2011年農(nóng)民最低生活保障標準提高到每人每月130元，2011—2015年農(nóng)民低保標準年均增長率18%，部分城市實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標準的“并軌”。

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本方針是“以開發(fā)式扶貧為主，救助式扶貧、保障式扶貧為輔”。其中，開發(fā)是促發(fā)展，救助、保障是保生存。1986年，針對救濟式扶貧戰(zhàn)略“救急不救窮”的弊端，我國實施了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，力求變“輸血”為“造血”，依托貧困地區(qū)資源開發(fā)，基礎設施建設和重點項目帶動，采取整村推進、勞動力培訓、產(chǎn)業(yè)化扶貧等措施，有效增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。但與此同時，由于我國農(nóng)村貧困人口中許多是缺乏勞動自救能力的殘疾人員、孤老和孤兒，依靠開發(fā)式扶貧很難使這些貧困群體脫貧，還需要通過救助式扶貧和保障式扶貧保證其基本生活，特別是實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》以來，各級政府加快建立農(nóng)村社會保障體系和多樣化生活救助機制，從而按照分類指導的原則，構建起了一個更具針對性、科學性的扶貧政策體系，多維度幫扶農(nóng)村貧困人群：對具有勞動能力和開發(fā)潛力的貧困人口，幫助其脫貧致富；對缺乏開發(fā)條件區(qū)域的貧困人口，幫助其易地脫貧；對喪失勞動能力的特困人口，完善社會救濟和最低生活保障制度，保證其基本生活。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中首先提出十年扶貧的目標是“兩不愁三保障”的新理念，即“穩(wěn)定實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房”，2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議又在此基礎上增加了貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增幅高于全國平均水平，基本公共服務主要指標接近全國平均水平。黨的十八大以來又提出脫貧攻堅的一系列重大舉措，這些都為保障農(nóng)民的基本生活筑牢了強有力的防線，使全體農(nóng)民再無生存之憂。

4.土地財產(chǎn)權

土地財產(chǎn)權的變遷是賦予農(nóng)民發(fā)展權的最直接、最實在、最具體的體現(xiàn)。1978年開始實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制建立了一套新的農(nóng)地制度。1978年到1979年，從全國范圍來看，繼續(xù)推行定額包工責任制，不許包產(chǎn)到戶和包干到戶。1982年1號文件明確肯定了分戶經(jīng)營、自負盈虧的包干到戶經(jīng)營方式是建立在土地公有基礎上的。1983年中央充分肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責任制。自此，決策層關于農(nóng)村基本制度的爭論告一段落。1984年一號文件要求土地承包“15年不變”，也被稱為“第一輪承包”，同時規(guī)定，“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉包。”1991年一號文件首次提出“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來?！?993年，中央11號文件要求土地承包“30年不變”，也被稱為“第二輪承包”，同時提出“增人不增地、減人不減地”的辦法。1998年十五屆三中全會規(guī)定，“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉讓?！?008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變……允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”黨的十八大之后，隨著全面深化改革的推進，黨中央開始賦予農(nóng)民承包土地更多財產(chǎn)權利。2013年中央一號文件指出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。產(chǎn)權清晰是市場經(jīng)濟的基本要求。十八屆三中全會《決定》要求“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，在使用、收益和流轉的基礎上，提出了農(nóng)民對承包地的占有權，首次明確承包經(jīng)營權具有抵押、擔保、入股權能。農(nóng)民獲得了把承包土地的經(jīng)營權拿到金融機構進行抵押、擔?；蛘咭酝恋厝牍赊r(nóng)業(yè)企業(yè)的權利，從而可以得到金融支持或經(jīng)營性收入。這些安排，在拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權權能方面，無疑有了重大突破。

2014年中央一號文件正式提出農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的政策，即在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。2015年中央一號文件也進一步提出要賦予農(nóng)民對承包地的各項權能，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權向金融機構抵押、擔保。

在這期間，為了農(nóng)戶居有定所，國家也不斷加強對農(nóng)戶宅基地的改革，相繼出臺了一系列加強農(nóng)村宅基地管理法律和指導文件，形成了比較明晰的管理辦法，基本形成“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉、禁止抵押、嚴禁開發(fā)”的宅基地管理制度。1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。2004年國土資源部印發(fā)《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標準?！苯?jīng)過不斷完善，到2007年《物權法》頒布時，對宅基地權利的制度安排形成體系。此后，國家在繼續(xù)嚴格宅基地管理的同時，開始不斷完善宅基地的權利結構。2008年十七屆三中全會《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權?！?013年中央一號文件提出依法保障農(nóng)村宅基地使用權。2015年中央一號文件在中辦和國辦印發(fā)的《意見》基礎上提出對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施，強調對農(nóng)民住房保障的新機制進行深入探索。隨著土地確權工作的不斷推進，2016年中央一號文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記的基礎上，提出要加快推進農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作。2018年中央一號文件又提出將適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。至此，一系列國家土地制度的放寬對于穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關系、完善土地承包經(jīng)營權能，具有深遠的理論和現(xiàn)實意義。土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)程度不斷深化，使農(nóng)民的發(fā)展能力越來越強。