契合高質(zhì)量發(fā)展的職業(yè)技能培訓制度

周靈靈

十九大對我國經(jīng)濟發(fā)展階段做出了重要論斷，即我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動高質(zhì)量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。與此同時，勞動者技能水平能否適應高質(zhì)量發(fā)展階段的要求、高質(zhì)量發(fā)展階段如何進行技能培養(yǎng)與技能升級，都是亟待解答的問題。

高質(zhì)量發(fā)展對職業(yè)技能培訓制度提出變革要求

從世界范圍來看，一個令人沮喪的事實是，盡管各國的教育和培訓支出在普遍增加，人們的受教育程度也在逐步提高，但勞動力市場所需要的技能和勞動者所能提供的技能之間依然存在較大差距（周靈靈，2017）。也就是說，人均受教育程度的提高并不必然意味著人們技能水平的提高。就中國而言，截至2015年，底全國的技能勞動者總量為1.67億人，其中，高技能人才只有4501萬人，據(jù)當年全國經(jīng)濟活動人口測算，技能勞動者只占經(jīng)濟活動人口的21.30%，高技能人才僅占5.74%?？梢?，我國人力資本供給側(cè)方面，技能人才的比重還很小，培養(yǎng)高技能勞動者、提升產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)的任務還很艱巨。

毋庸置疑，伴隨著技能偏向型技術(shù)進步（Acemoglu，2002；Autor et al.，2003），以及工作場所的自動化、智能化，勞動者需不斷提升技能水平、增強適應能力（Spitz-Oener，2006）。特別是中國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段后，自然而然會引致職業(yè)技能培訓制度的變革需求。中國勞動力市場對技能人才的旺盛需求也表明了這一點。例如，中國人力資源市場信息監(jiān)測中心數(shù)據(jù)顯示（如圖1所示），近年來技能人才的求人倍率大都在1.5左右，其中，2017年第三季度高級技能人員、高級工程師、高級技師的求人倍率分別高達2.09、2.08和1.92。

從決策歷程看，黨的十八屆五中全會確定了推行終身職業(yè)技能培訓制度的改革任務，十九大對“完善職業(yè)教育和培訓體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”，以及“大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”做了決策部署，2018年的《政府工作報告》則將職業(yè)技能培訓工作列為一項重點任務。為落實黨中央、國務院的決策部署，更好契合高質(zhì)量發(fā)展對技能培養(yǎng)與技能升級的內(nèi)在要求，經(jīng)李克強總理簽批，國務院2018年5月8日印發(fā)《國務院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》（以下簡稱《意見》）。

職業(yè)技能培訓制度變遷與《意見》主要政策措施

根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，制度變遷“通常由對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、規(guī)范和實施的復雜結(jié)構(gòu)的邊際調(diào)整所組成”（North，1990）。職業(yè)技能培訓制度變遷顯然是應對社會經(jīng)濟發(fā)展需求的結(jié)果，跟經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。當然，這里的制度主要是指正式制度，即頒布的法律法規(guī)和政策文件等。新中國成立以來，職業(yè)技能培訓制度歷經(jīng)變革，打上了深深的時代烙印。1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，第十九條明確規(guī)定“普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育”，首次將發(fā)展“職業(yè)教育”列入國家根本大法。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，“大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”被確立為教育體制改革的重要方面。1986年1月，國家教委開始建立職業(yè)技術(shù)教育委員會。1989年4月18日，勞動部印發(fā)《關(guān)于開展工人崗位培訓工作的意見》。1991年10月17日，國務院印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》。1996年9月1日，《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式實施。進入21世紀，黨和國家益加重視職業(yè)技能教育和培訓工作，并頒布了一些綱領(lǐng)性文件，比如，2002年8月頒布《國務院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、2005年11月印發(fā)《國務院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、2014年5月印發(fā)《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》、2014年6月《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布、2017年12月印發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》。

圖1 2004—2015年中國高技能人才數(shù)量

此次《意見》的出臺，可以說是中國職業(yè)技能培訓制度演變史上非常關(guān)鍵的一環(huán)。畢竟，中國在“終身教育”方面的理念和實踐比法國、美國等發(fā)達經(jīng)濟體晚了好幾十年，終身職業(yè)技能培訓制度的改革任務直到十八屆五中全會才確定。《意見》確立了終身職業(yè)技能培訓制度的指導思想、基本原則和目標任務，并就構(gòu)建終身職業(yè)技能培訓體系、深化職業(yè)技能培訓體制機制改革、提升職業(yè)技能培訓基礎(chǔ)能力提出了一系列政策措施。

對于構(gòu)建終身職業(yè)技能培訓體系，《意見》從六個方面做了闡釋：一是完善終身職業(yè)技能培訓政策和組織實施體系。二是圍繞就業(yè)創(chuàng)業(yè)重點群體，廣泛開展就業(yè)技能培訓。如，深入實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃、失業(yè)人員和轉(zhuǎn)崗職工特別職業(yè)培訓計劃；開展勞動預備制培訓、全面建立職業(yè)農(nóng)民制度。三是充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，全面加強企業(yè)職工崗位技能提升培訓。四是適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，著力加強高技能人才培訓。五是大力推進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓。六是強化工匠精神和職業(yè)素質(zhì)培育。對于深化職業(yè)技能培訓體制機制改革，《意見》提出建立職業(yè)技能培訓市場化社會化發(fā)展機制、技能人才多元評價機制、職業(yè)技能培訓質(zhì)量評估監(jiān)管機制和技能提升多渠道激勵機制，并從加強職業(yè)技能培訓服務能力建設(shè)、教學資源建設(shè)和基礎(chǔ)平臺建設(shè)等方面指明了職業(yè)技能培訓基礎(chǔ)能力的提升路徑。

與以往職業(yè)技能培訓制度的最大差別在于，《意見》特別強調(diào)終身，其制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是培訓對象覆蓋全體勞動者，包括就業(yè)人員、失業(yè)人員、勞動預備人員等勞動年齡人口，實現(xiàn)“培訓對象普惠化”。二是培訓補貼覆蓋勞動者終身職業(yè)生涯，“從勞動預備開始，到勞動者實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)并貫穿學習和職業(yè)生涯全過程”，都有機會享受政府職業(yè)技能培訓補貼。這是終身職業(yè)技能培訓制度核心所在。三是技能評價激勵活動覆蓋勞動者培訓就業(yè)全過程，建立健全技能人才評價體系、職業(yè)技能競賽體系和職業(yè)技能等級制度，強化技能價值激勵導向，對職業(yè)技能培訓公共服務項目實施目錄清單管理，使技能人才的培訓、就業(yè)、評價和使用有機銜接，實現(xiàn)“培訓管理規(guī)范化”。四是將經(jīng)費籌集渠道擴大為“建立政府、企業(yè)、社會多元投入機制”，向“培訓資源市場化”轉(zhuǎn)型。五是以公共實訓機構(gòu)、職業(yè)院校、職業(yè)培訓機構(gòu)和行業(yè)企業(yè)為主要載體，實現(xiàn)“培訓載體多元化”。六是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要將培訓內(nèi)容進一步拓展，以就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓為主要形式，增加了工匠精神和職業(yè)素質(zhì)培育?？傊兑庖姟返慕K身培訓理念和制度設(shè)計，有助于創(chuàng)造人力資本紅利、服務高質(zhì)量發(fā)展。

不斷深化職業(yè)技能培訓改革，更好服務高質(zhì)量發(fā)展

同其他制度設(shè)計一樣，職業(yè)技能培訓制度也需結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及時進行調(diào)整、不斷深化改革，新中國職業(yè)技能培訓制度的演變也證實了這一點。為更好地服務高質(zhì)量發(fā)展，本文認為我國職業(yè)技能培訓改革需重點關(guān)注以下話題。

1.借鑒國際先進經(jīng)驗，將技能進一步細化，做好技能調(diào)查與技能監(jiān)測工作。需要承認的是，我國目前的職業(yè)技能培訓規(guī)劃囿于微觀數(shù)據(jù)的缺乏，大體還停留在宏觀指導層面，對具體技能的發(fā)展涉及不多。對此，可以借鑒OECD等國際組織和機構(gòu)在技能監(jiān)測與技能發(fā)展方面的成功經(jīng)驗，將技能進一步細化。比如，OECD開展的國際成人能力評估（PIAAC）將勞動者工作中使用的技能指標概括為兩大類：信息處理能力和其他通用技能（Other Generic Skills）。其中，信息處理能力包括閱讀、寫作、計算、信息與通訊（ICT）技能和復雜環(huán)境下解決問題的能力，其他通用技能則包括對任務的辨別力、在工作中的學習能力、影響力與合作技能、自組織能力、敏捷性和體能?？梢越Y(jié)合中國國情開發(fā)設(shè)計《成人基本技能測試量表》，加強技能監(jiān)測，為職業(yè)技能培訓改革提供扎實的微觀證據(jù)。

2.密切關(guān)注人力資本需求側(cè)的發(fā)展態(tài)勢，讓人力資本供給更好地契合發(fā)展需求。伴隨著人口結(jié)構(gòu)變化，我國的就業(yè)問題會更多地從總量性壓力向結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。一個突出現(xiàn)象是，在勞動力供給趨緊的背景下，高校畢業(yè)生卻依然面臨就業(yè)難問題，背后的主要原因就是人力資本供給與人力資本需求不相匹配。鑒于此，我們要將視線更多地投向人力資本需求側(cè)，對雇主進行崗位技能需求調(diào)查，明晰人力資本需求側(cè)的基本狀況和發(fā)展趨勢，更好地彌合供需差距、實現(xiàn)技能升級。

3.補齊技能培訓資源供給短板，深化人力資本供給側(cè)改革。眾所周知，人力資本的提升主要取決于學校教育和在職培訓的發(fā)展，但目前來看，勞動者提升技能的需求還未能充分滿足，存在較大的技能培訓缺口。例如，2016年山東省城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)失業(yè)狀況抽樣調(diào)查顯示，外出務工人員中愿意參加各類職業(yè)技能培訓的比例為62.6%，而接受過職業(yè)技能培訓的比例僅為11.2%。可以考慮將分散在人社、教育、農(nóng)業(yè)、科技等部門的培訓資金整合成“職業(yè)培訓基金”，借助“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)技能培訓”，創(chuàng)新培訓方式，向外出務工人員、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、高校畢業(yè)生、貧困人口、未繼續(xù)升學的應屆初高中畢業(yè)生等群體提供更多更好的職業(yè)技能培訓。

4.調(diào)整優(yōu)化培訓內(nèi)容，重視并加強大齡勞動力資源的研究和開發(fā)。數(shù)據(jù)顯示，目前接受就業(yè)技能培訓的人員依然占很大比例（2017年為53.08%），接受崗位技能提升培訓的人員只占全部培訓人次的三成，而接受創(chuàng)業(yè)培訓的人員比重只有12.96%（如圖2所示）。需進一步加大崗位技能提升培訓與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓的力度和范圍，讓技能習得的“干中學”機制發(fā)揮得更充分。特別是，隨著人口老齡化程度加深，延遲退休會在不同層面不同領(lǐng)域產(chǎn)生影響，而目前關(guān)于50歲以上勞動力資源的研究和開發(fā)還很薄弱（這跟法定退休年齡有一定關(guān)系）。很有必要建立健全這方面的培訓機制，更新大齡勞動力的知識結(jié)構(gòu)，填補技能短板，將人口老齡化的負面影響轉(zhuǎn)化為人力資本紅利。

圖2 中國職業(yè)培訓按內(nèi)容劃分的構(gòu)成情況（%）

5.革新觀念，形成有利于涵養(yǎng)技能人才的社會氛圍。社會觀念、文化意識等非正式制度在經(jīng)濟發(fā)展中的作用也是不容忽視的，在某些情形下，它們的影響力甚至超過了正式制度。需結(jié)合國情采取有力措施，提高技術(shù)工人的社會地位，努力營造“勞動光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大”的社會氛圍。這方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年3月印發(fā)的《關(guān)于提高技術(shù)工人待遇的意見》做了很好的探索。

一言蔽之，在高質(zhì)量發(fā)展階段，職業(yè)技能培訓大有可為。（參考文獻略）