“一帶一路”引領新一輪對外開放
——訪國務院發(fā)展研究中心副主任、研究員隆國強

馬玉榮

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2018年是中國改革開放40周年。經(jīng)過4 0年的改革開放，中國開放的重點和領域已經(jīng)發(fā)生很大變化。在此背景下，“一帶一路”進入全面實施新階段。一方面，“五通”的一些具體項目正在不斷推進落實；另一方面，機制建設的重要性在未來會更加凸顯。

國務院發(fā)展研究中心副主任、研究員隆國強在接受《中國發(fā)展觀察》專訪時說，在大國開放新階段，我們要重視“一帶一路”機制建設。當下，“六廊六路多國多港”的主骨架建設已有一定進展，境外經(jīng)貿合作區(qū)已經(jīng)成為我國企業(yè)“走出去”的重要平臺，有力地促進了國際產能合作。

大國開放新階段

中國發(fā)展觀察：改革與開放從來都相生相伴，40年前開放帶動了中國的改革，如今“一帶一路”引領的新一輪開放有什么特點？

隆國強：中國開放的40年，實際上是一個漸進式開放的過程，在不同的階段，開放的目標和重點都有所不同。

第一個階段是2 0世紀8 0年代，從建立經(jīng)濟特區(qū)開始到小平南方談話之間，這是開放的探索階段。在此階段，中國通過建設特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，使沿海率先開放，空間上漸進式推進。在開放內容上，主要是以引進出口型加工制造業(yè)外資為主，發(fā)展加工貿易。與別的發(fā)展中國家不同，中國不是引進資源開采或引進市場尋求型外商投資，而是通過設計一系列政策措施，把引資和增強制造業(yè)出口競爭力密切結合在一起，引進的主要是出口型的外資。

第二個階段是以1992年小平南方談話為標志，到2001年中國加入世貿組織（WTO），這一階段是開放不斷深化的過程。在空間上，從沿海向沿江、沿邊、內陸推進；在內容上，引資的規(guī)模越來越大，開放的領域越來越寬，出口的競爭力越來越強，引資在整體上又上了一個大的臺階。

第三個階段是從2001年加入WTO到2013年之間，進入了制度性（或規(guī)則性）開放階段。中國加入WTO，承諾要遵守世貿組織規(guī)則。為了兌現(xiàn)入世承諾，我國修改了2300多部法律，修訂或廢除了幾十萬個政府紅頭文件，使涉外經(jīng)濟政策與體制符合世貿組織規(guī)則的要求。這個過程本身就是一個改革的過程，極大地促進了市場化改革。中國加入WTO以后，出口迅猛增長，2013年變成世界最大的貨物出口國。吸收外資也跨上了新臺階，成為最具吸引力的跨境投資東道國之一。2000年我國提出“走出去”戰(zhàn)略，當時中國的對外投資額很少，2003年以后對外投資迅猛增長。此外，中國開始主動地構造自貿區(qū)（FTA）這樣的區(qū)域合作機制，中國—東盟自貿區(qū)是中國構建的第一個自由貿易區(qū)，截至目前共商簽了十余個自貿區(qū)。

第四個階段是從2013年以后，中國進入大國開放的新階段。經(jīng)過30多年的快速增長，中國經(jīng)濟規(guī)模迅速壯大，變成世界第二大經(jīng)濟體、第一大貨物貿易國、第三大引資國、第二大對外投資國（2016年）、第二大服務貿易國、第一大制造業(yè)大國，全球影響力大幅增加。此時，中國除了要實現(xiàn)競爭力升級，還面臨許多新矛盾，尤其是作為一個新興大國，如何處理與國際社會的關系，營造一個良好的外部環(huán)境。一些國家對中國抱著矛盾的心態(tài)，一方面希望分享中國發(fā)展的機遇，另一方面又擔心中國壯大以后帶來所謂“中國威脅”；尤其是守成大國，擔心中國產業(yè)升級與他們產生正面競爭，擔心中國挑戰(zhàn)其國際地位，甚至其主導的國際體系?？梢哉f，中國在當下面臨的國際環(huán)境異常復雜。

這一時期，我們要解決的主要是兩個問題。首先，作為一個新興大國，為了與國際社會互利共贏，中國需要通過戰(zhàn)略調整，營造一個良好的外部環(huán)境。中國要積極參與全球經(jīng)濟治理體系，維護WTO多邊貿易體系的權威，推動多邊貿易體系進一步改革完善。在WTO的《貿易便利化協(xié)議》談判中，中國的貢獻是有目共睹的。

在區(qū)域層面，中國要和一些有共同興趣和追求的國家一起搭建區(qū)域合作的新平臺。目前，中國已有16個自貿區(qū)的安排，正在談判的如中日韓自貿區(qū)、《區(qū)域全面經(jīng)濟合作伙伴關系協(xié)定》（RCEP）等，不斷深化區(qū)域合作。全球經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生深刻變化，發(fā)展中國家貿易、投資中份額越來越大，中國對外經(jīng)貿合作必須適應這一新變化，加強與發(fā)展中國家的合作，共享發(fā)展機遇。2013年秋天，習近平主席提出了“一帶一路”合作倡議，短短4年多時間，取得了超出預期的進展。

在雙邊層面，中國也要處理復雜的關系，把加強與周邊國家的雙邊關系和穩(wěn)定發(fā)展與美國這樣守成大國的雙邊關系作為重點。總之，我國要從維護戰(zhàn)略機遇期的高度出發(fā)，努力營造一個互利共贏的國際環(huán)境。

其次，要加快產業(yè)國際競爭力的升級。中國一直是靠勞動密集型產業(yè)參與全球競爭。經(jīng)過40年的開放發(fā)展，中國的比較優(yōu)勢正在發(fā)生深刻變化，勞動力成本越來越高，勞動力低成本的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在弱化，但新的優(yōu)勢正在涌現(xiàn)，如勞動力的素質不斷提高，每年近800萬大學以上畢業(yè)生，創(chuàng)新能力迅速增強，另外，國內大市場優(yōu)勢、基礎設施完善、產業(yè)體系完備的優(yōu)勢也在顯現(xiàn)。適應比較優(yōu)勢轉移的內在要求，我國必須加快實現(xiàn)競爭力升級。簡單地講，就是要依靠創(chuàng)新、結構升級、效率提升，從以勞動密集型的制造業(yè)、服務業(yè)為主，變成以資本和技術密集型的制造業(yè)、服務業(yè)為主，來參與全球合作與競爭。

新一輪對外開放，要繼續(xù)用好兩個市場、兩種資源，加速實現(xiàn)國際競爭力升級。新一輪開放要以服務業(yè)的開放為重點，著力引進高端產業(yè)；打造中國的跨國公司，增強企業(yè)在全球配置資源的能力；深入開展創(chuàng)新能力的國際合作，把引資、引智、引技有機地結合起來。這一系列重大舉措的落實，將有力地促進中國產業(yè)國際競爭力升級。

重視“一帶一路”機制建設

中國發(fā)展觀察：今年是“一帶一路”倡議提出5周年，如何準確把握共建“一帶一路”進入全面實施新階段的新形勢、新任務？

隆國強：“一帶一路”倡議，既適應了國際經(jīng)濟格局變化的新形勢，也適應了中國作為新興大國和國際社會共享發(fā)展機遇的新變化?！耙粠б宦贰笔且粋€目標非常宏大、內容非常豐富的合作倡議，其建設需要花很長的時間，甚至可能需要幾代人才能真正實現(xiàn)目標，因此需要戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略眼光。習近平主席提出“五通”，即政策溝通、道路聯(lián)通、貿易暢通、貨幣流通和民心相通，目前各方面進展均已超出人們預期。

過去5年，“一帶一路”建設的快速進展，首先體現(xiàn)在倡議得到了國際社會的熱烈反響。盡管個別國家有疑慮和擔心，但從總體來看，沿線的大部分國家反響很熱烈，比如巴基斯坦、新加坡等，這說明，“一帶一路”倡議順應了沿線國家通過合作謀求發(fā)展的愿望。迄今，已有100多個國家和國際組織與中國簽署了共建“一帶一路”的合作協(xié)議。除了沿線國家，很多國際組織也表現(xiàn)出越來越強烈的熱情，例如聯(lián)合國大會、聯(lián)合國安理會等重要決議納入了“一帶一路”建設內容，國際貨幣基金組織與中國合作設立“一帶一路”能力建設中心。總之，過去5年，“一帶一路”倡議給世界帶來了好處，尤其是給沿線國家?guī)砹藢崒嵲谠诘暮锰帯＿@個倡議深入人心，為中國下一步的開放和進一步推進“一帶一路”建設奠定了重要基礎。

其次，一批“一帶一路”早期收獲的項目，讓沿線國家看到了實實在在的利益。截至2018年4月，中國在沿線國家建設境外經(jīng)貿合作區(qū)75個，累計投資255億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)超過3800家，上繳東道國稅費近17億美元，為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)近22萬個；而且，中國和沿線國家的外貿增長高于全球平均速度。一批互聯(lián)互通的基礎設施項目開工建設。這些都讓人們看到，“一帶一路”倡議本身蘊含的巨大潛力和中國政府踏踏實實推進“一帶一路”建設的決心，毋庸置疑，這進一步堅定了大家共建“一帶一路”的信心。

“一帶一路”作為一個重大的區(qū)域合作倡議，需要很多具體的合作機制來支撐。例如，中國提出的“六大經(jīng)濟走廊”建設，在每一個經(jīng)濟走廊里都涉及基礎設施的互聯(lián)互通問題，需要體現(xiàn)共商、共建、共享，求同存異，建立一個合作機制。又例如，在經(jīng)貿合作中，難免會出現(xiàn)各種各樣的摩擦和爭端，也需要相應的解決機制。WTO有爭端解決機制，區(qū)域合作中一樣會有矛盾，“一帶一路”合作同樣需要建立相應的合作機制、爭端解決機制。

實際上，中國已經(jīng)做了一些機制性的建設，比如絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB），這些都是金融合作機制。2017年5月14日，在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上，習近平主席在《攜手推進“一帶一路”建設》的主旨演講中，提出中國將成立“一帶一路”財經(jīng)發(fā)展研究中心、“一帶一路”建設促進中心，同多邊開發(fā)銀行共同設立多邊開發(fā)融資合作中心，同國際貨幣基金組織合作建立能力建設中心。這說明，在推進“一帶一路”建設的新階段，要把機制建設提到一個更重要的位置上來。

但如何讓合作機制高效發(fā)揮作用，則是需要好好研究的。這在不同的合作機制里是不一樣的。以WTO為例，爭端解決機制是WTO的一個特點，但目前來看，其談判機制效率較低。盡管該機制秉承共同一致的原則，但是160多個成員總是談不攏，多哈回合談判多年徘徊不前，說明機制設置本身有問題；再比如亞太經(jīng)合組織（APEC），是亞太地區(qū)最高級別的政府間經(jīng)濟合作機制，有非正式首腦會議，有部長會、高官會等多層次的磋商機制?！耙粠б宦贰背h覆蓋60多個國家，未來還有新的國家要求加入，這么多的國家如何高效率地實現(xiàn)“共商、共建、共享”，就需要設計好高效的合作機制。

搭建“六六多多”支點框架

中國發(fā)展觀察：能介紹一下“六廊六路多國多港”的建設情況么？它對國際產能合作有什么影響？

隆國強：2017年5月，推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》白皮書中，提出“六廊六路多國多港”（簡稱“六六多多”）的合作框架。這是在梳理過去三年多“一帶一路”進展的基礎上，提出的一個頂層設計?！傲取笔侵感聛啔W大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴和孟中印緬六大國際經(jīng)濟合作走廊?！傲贰敝歌F路、公路、航運、航空、管道和空間綜合信息網(wǎng)絡，是基礎設施互聯(lián)互通的主要內容?！岸鄧笔侵敢慌绕诤献鲊??！岸喔邸笔侵溉舾杀Ｕ虾Ｉ线\輸大通道安全暢通的合作港口，中國通過與“一帶一路”沿線國家共建一批重要港口和節(jié)點城市，進一步繁榮海上合作。

在“六六多多”各個領域里，都有一定的進展，但是在每一個地方的進展則不盡相同。相對來說，在“六廊”里，中巴經(jīng)濟走廊的進展比較快，2015年4月，習近平主席訪問巴基斯坦，簽訂了價值460億美元的協(xié)議，簽署了51項合作協(xié)議和備忘錄，其中超過30項涉及中巴經(jīng)濟走廊。目前，中巴公路、巴基斯坦國內白沙瓦到首都伊斯坦堡的高速公路建設，還有瓜達爾港的建設，都在推進中。這當中，既是路、又是國、又是港，綜合在一起還是廊。

新歐亞大陸橋，中歐班列進展很快。據(jù)中國鐵路總公司數(shù)據(jù)顯示，截至2018年4月15日，中歐班列累計開行7891列，回程比例大幅提高，運行時間不斷壓縮，中歐班列更加趨于雙向均衡運輸。中歐班列國內開行線路達65條，國內穩(wěn)定開行中歐班列的城市增加到43個，到達歐洲14個國家的42個城市。此外，中國—中南半島已經(jīng)開始建設中老鐵路、中泰鐵路、中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟合作區(qū)等。

中國的70多個境外經(jīng)貿合作區(qū)，進展也并非齊步走。通過在經(jīng)貿合作區(qū)打造一個良好的投資環(huán)境，在東道國來吸引外來投資。盡管早期吸引的都是中國的投資，但卻并不局限于中國投資，這是一個很好的方式。中白工業(yè)園的基礎設施建設與企業(yè)入園，就較有代表性。在中白雙方政府的強力推進下，工業(yè)園建設正在快速推進。

從東道國的角度來說，“一帶一路”沿線國家大部分是發(fā)展中國家，與中國早年改革開放的情況類似。中國建蛇口工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)，就是因為在硬件和軟件的投入上，投資環(huán)境難以達到投資者的需求。硬件方面，需要“三通一平”（水通、電通、路通和場地平整），或者“五通一平”（通水、通電、通路、通訊、通氣、平整土地）、“七通一平”（通水、通電、通路、通郵、通訊、通暖氣、通天燃氣或煤氣、平整土地），但并不是什么地方都能夠滿足要求，窮國、欠發(fā)達的國家，就只好集中有限的金融資源，先把基礎設施建好，然后再滾動式開放，這也是中國自己過去的經(jīng)驗。

當然，投資的軟環(huán)境也很重要。在吸引外資的過程中，發(fā)展中國家往往會有很多優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策在一個特定園區(qū)里更容易實施，管理效率更高。對東道國來說，可以率先打造一個吸引國際投資者的營商環(huán)境，降低投資風險。實際上，境外經(jīng)貿合作園區(qū)是中國園區(qū)建設經(jīng)驗的復制。

因此，基礎設施建設和園區(qū)建設，是“六廊六路”的建設重要內容，有力地推進了中國和沿線國家開展產能合作。

擴大服務業(yè)開放是重點

中國發(fā)展觀察：推進以“一帶一路”為引領的新一輪對外開放過程中，服務業(yè)的開放是重點。針對擴大服務業(yè)開放，有什么舉措？

隆國強：從“引進來”的角度而言，服務業(yè)開放是我國新一輪開放的重點。我們過去40多年的開放，實際是按照不同產業(yè)來推進的。根據(jù)《利用外資產業(yè)指導目錄》，中國的外資準入政策包括鼓勵類、限制類、禁止類，其他的是允許類，不在目錄中。比如，增值電信（電信有基礎電信、增值電信兩個部門）就是限制類的，外資不能控股，等等。

中國加入WTO時，按照WTO《服務貿易總協(xié)定》（GATS），對服務部門開放都做出了承諾。在WTO的 160多個服務貿易部門中，中國已經(jīng)開放了100個，占服務部門總數(shù)的62.5%。但在這100個部門里，只有29個部門是不附加任何條件的完全開放，剩下的71個部門，則附加了一些開放的條件，比如地域上的限制、股權上的限制、業(yè)務范圍的限制，個別還有高管的國籍限制。這是國際慣例，其他國家也都是有限制的。

總體而言，中國同其他發(fā)展中國家相比，在入世時承諾開放的服務部門其實是比較多的，高于發(fā)展中國家的平均水平。其中，服務業(yè)開放的廣度很大，只是深度不夠，還有各種各樣的限制。

從國家自身的要求來看，今年已經(jīng)是中國加入WTO的第17年，服務業(yè)的競爭力與剛加入時早已不同。目前中國的產業(yè)結構，服務業(yè)已占GDP的51%，服務業(yè)增長速度也高于制造業(yè)，而且在未來的產業(yè)升級中，服務業(yè)比重會越來越高。但與此同時，中國服務貿易卻長期呈現(xiàn)逆差，而且逆差逐年快速擴大，這反映了我國服務業(yè)的國際競爭力不夠強。服務業(yè)的國際競爭力之所以不強，一是因為對內管制過度，國內對多種服務業(yè)的管制極多、極嚴，導致競爭不夠、創(chuàng)新也不夠；二是因為對外開放不足。今天服務業(yè)開放的格局已經(jīng)不能適應高質量發(fā)展的要求。為此，近年我國在一些城市開展了服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點，在擴大準入、理順政策、加強協(xié)調和增強服務業(yè)國際競爭力方面，取得了不少有益的經(jīng)驗。

進一步擴大服務業(yè)開放，可以從幾個方面入手。第一是單邊開放，比如最近對金融業(yè)擴大開放的一系列舉措；第二是通過雙邊投資協(xié)定談判，來推進服務業(yè)開放；第三是在與一些國家的自貿區(qū)談判中，服務業(yè)開放是其中的重要內容。此外，還有一個單邊開放領域，就是在特殊區(qū)（比如上海自貿試驗區(qū)）內率先開放服務業(yè)。目前全國自貿試驗區(qū)的數(shù)量達到了11個，形成“1+3+7”的試點格局，海南也正在探索建設自由貿易港。北京市是服務貿易開放創(chuàng)新試點城市。國務院最近批準在一批城市和新區(qū)繼續(xù)開展服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點。在這些試點地區(qū)，可以率先有一個比較短的外商準入負面清單，單子越短，說明開放的越多。5月30日國務院常務會議原則通過了《關于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質量發(fā)展若干措施的通知》，這是繼2017年國發(fā)5號文（《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》）和國發(fā)39號文（《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》）之后，中國在兩年內專門針對外資發(fā)布的第三個國務院文件。通過這一系列的舉措，將有力地擴大服務業(yè)的開放。

防范“走出去”的風險

中國發(fā)展觀察：十九大報告里對“一帶一路”的定位，反映出“一帶一路”與構建人類命運共同體之間的聯(lián)系。高質量高水平推進“一帶一路”建設，我們面臨什么挑戰(zhàn)？企業(yè)“走出去”要注意防范哪些風險？

隆國強：總體來看，“一帶一路”沿線大部分發(fā)展中國家可能存在的風險包括政治風險，即國家政局的穩(wěn)定、安全，政策的穩(wěn)定性、可預見性。當然，各個國家的政治風險程度是不一樣的，有風險低的，也有風險高的。比如新加坡的政治風險非常低，但是一些發(fā)展中國家的政治風險高，甚至有的國家還處在戰(zhàn)亂當中。

其他風險，包括社會風險、法律風險、匯率風險等。比如，有的電站、礦業(yè)項目，遭到當?shù)氐慕M織或民眾抵制，令企業(yè)無法開工。有些發(fā)展中國家的勞工法律不一樣，工會組織比較強大，中國企業(yè)可能面臨勞工方面的挑戰(zhàn)。有的國家環(huán)保法律很嚴格，如果觸犯了東道國的環(huán)保法律，不但掙不到錢，還可能被罰?？傊髽I(yè)進行對外投資時，在不同國家會遇到各種不同的風險。

中國企業(yè)“走出去”，成功的案例很多，同時也有很多失敗案例。企業(yè)作為主體，需要自行判斷風險再做決策。企業(yè)要增強風險意識，提升風險識別、管控能力。政府、中介機構和專業(yè)服務機構也可以在信息服務、法律服務、保險服務、人才培育等多方面提供協(xié)調，幫助企業(yè)降低風險。

企業(yè)是“一帶一路”建設的主體

中國發(fā)展觀察：企業(yè)在“一帶一路”建設中的角色是怎樣的？企業(yè)如何更好地“走出去”？

隆國強：政府在“一帶一路”中有不可替代的作用，政府是“一帶一路”的倡議者，提供規(guī)劃和政策，并為合作創(chuàng)造條件（硬件條件、軟件條件），協(xié)助解決問題；海外利益的維護、反恐，提供人身安全、財產安全的各種保護，也是政府的職責。

盡管如此，必須牢記，企業(yè)是“一帶一路”建設的主體。政府的角色，是要時時刻刻、充分聽取和理解企業(yè)訴求，為企業(yè)開展平等合作創(chuàng)造條件。但是具體到項目，投不投？投在哪兒？投多少？干什么？賣到哪兒？則都是企業(yè)的事?！耙粠б宦贰背h總體上是經(jīng)濟合作，既然企業(yè)是主體，那么從企業(yè)來說，應當做到以下幾點。

第一，企業(yè)要在商言商。西方人講“Business is business”，企業(yè)不可以不顧經(jīng)濟效益，而輕率地決策，出了問題卻責怪政府。企業(yè)投資一定要以盈利為目的。第二，企業(yè)在商言商的前提下，要合規(guī)經(jīng)營，遵守東道國的法律法規(guī)。第三，企業(yè)一定要盡社會責任，注重環(huán)保、慈善、與東道國企業(yè)合作、對東道國國民尊重等，如此才能有一個良好的形象。千萬不能抱著賺一筆錢就跑的投機性心態(tài)，否則不利于長遠發(fā)展。