縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的政策評(píng)析

□ 楊 梅

在現(xiàn)行公務(wù)員制度框架下，由于公務(wù)員的職務(wù)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)與機(jī)構(gòu)規(guī)格掛鉤，職務(wù)與待遇關(guān)聯(lián)過于緊密，級(jí)別的激勵(lì)作用沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致大量基層公務(wù)員待遇長(zhǎng)期得不到有效提高。為了解決這個(gè)問題，2015年年初，黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出建立主要依據(jù)任職年限和級(jí)別晉升職級(jí)的制度，以充分發(fā)揮職級(jí)的激勵(lì)作用，實(shí)行職級(jí)與待遇掛鉤，實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行。本文在分析職務(wù)、級(jí)別制度的內(nèi)涵和功能的基礎(chǔ)上，客觀剖析縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度（以下簡(jiǎn)稱“縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度”）的意義和局限性，并提出完善公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的政策建議。

一、職務(wù)與級(jí)別制度的基本內(nèi)涵和功能

公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別制度是公務(wù)員管理制度的基礎(chǔ)。公務(wù)員職務(wù)設(shè)置、職務(wù)類型、職務(wù)序列和職務(wù)功能等相關(guān)要素構(gòu)成了公務(wù)員職務(wù)制度。公務(wù)員的級(jí)別內(nèi)涵、級(jí)別功能、級(jí)別確定與晉升依據(jù)、級(jí)別與職務(wù)的關(guān)系相關(guān)要素構(gòu)成了公務(wù)員級(jí)別制度。公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別制度構(gòu)建了公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的階梯，是激勵(lì)公務(wù)員的重要方式。

（一）職務(wù)與級(jí)別的基本內(nèi)涵

職務(wù)是組織中承擔(dān)相同或相似職責(zé)或工作內(nèi)容的若干職位的總和。一般來說，公務(wù)員依據(jù)職務(wù)來履行職責(zé)，機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員所擔(dān)任的職務(wù)來實(shí)施對(duì)公務(wù)員的管理。[1]職務(wù)將機(jī)關(guān)管理過程中的人與事、職責(zé)與職權(quán)緊密結(jié)合起來。

職務(wù)設(shè)置是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員的職務(wù)設(shè)置分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為10個(gè)職務(wù)層次，分別是國(guó)家級(jí)正職、國(guó)家級(jí)副職、省部級(jí)正職、省部級(jí)副職、廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職、縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級(jí)以下設(shè)置。其中，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為8個(gè)職務(wù)層次，分別是巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。

依據(jù)職務(wù)層次與職務(wù)名稱構(gòu)建了公務(wù)員的職務(wù)序列。職務(wù)序列從高到低分為若干職務(wù)層次，形成機(jī)關(guān)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的階梯。目前，我國(guó)公務(wù)員的職務(wù)序列分為綜合管理類職務(wù)序列、專業(yè)技術(shù)類職務(wù)序列、行政執(zhí)法類職務(wù)序列和法官、檢察官職務(wù)序列。

級(jí)別是反映公務(wù)員職務(wù)、能力、業(yè)績(jī)、資歷的綜合標(biāo)志。根據(jù)公務(wù)員所任的職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷，我國(guó)公務(wù)員的級(jí)別由低至高依次為二十七級(jí)至一級(jí)。在職務(wù)與級(jí)別的關(guān)系上，公務(wù)員的職務(wù)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別。

（二）職務(wù)與級(jí)別的功能

職務(wù)和級(jí)別是實(shí)施公務(wù)員管理，確定公務(wù)員政治待遇、工作待遇和生活待遇的依據(jù)。公務(wù)員通過職務(wù)晉升和級(jí)別晉升提高待遇。在同一職務(wù)上，公務(wù)員可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。公務(wù)員級(jí)別的主要功能：其一是確定公務(wù)員的工資及其他待遇的重要依據(jù)，其二是平衡比較各類職務(wù)序列的標(biāo)尺。[2]

公務(wù)員按照一定的規(guī)則晉升級(jí)別?！豆珓?wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》明確，公務(wù)員累計(jì)5年定期考核結(jié)果均為稱職以上等次的，可以在職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別范圍內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別。廳局級(jí)、副職及以下職務(wù)層次的公務(wù)員，在任職時(shí)間和級(jí)別達(dá)到規(guī)定條件后，經(jīng)考核合格，可以享受上一職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資、住房、醫(yī)療等生活待遇。擔(dān)任縣（市）委書記、縣（市）長(zhǎng)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)的公務(wù)員，任現(xiàn)職每滿5年并考核合格的，可再晉升一個(gè)級(jí)別。

二、縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意義

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度是在全面深化改革的背景下，我國(guó)干部人事制度改革與收入分配制度改革相結(jié)合的產(chǎn)物。該項(xiàng)制度在建立新的職級(jí)層次和晉升序列，體現(xiàn)基層導(dǎo)向，綜合考慮任職年限、級(jí)別和考核多個(gè)維度以及發(fā)揮制度普惠性方面，是我國(guó)公務(wù)員制度的一次創(chuàng)新，極大地調(diào)動(dòng)了基層公務(wù)員的工作積極性。其積極意義具體體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

（一）建立新的職級(jí)晉升序列

《公務(wù)員法》里面并沒有“職級(jí)”一詞。2002年，黨的十六大報(bào)告提出：“完善干部職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的制度，建立干部激勵(lì)和保障機(jī)制?！钡?，對(duì)職級(jí)定義，職級(jí)與職務(wù)、級(jí)別的關(guān)系并沒有明確界定。2006年頒布的《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)也沒有提到“職級(jí)”一詞。《公務(wù)員法》實(shí)施后，中央文件開始頻繁使用“職級(jí)”一詞，但沒有給出其明確定義。如2008年，黨的十七屆四中全會(huì)提出“建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤”；《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出“完善干部職級(jí)晉升制度，探索依據(jù)德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)晉升職級(jí)的相關(guān)政策。實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤，強(qiáng)化職級(jí)在確定干部工資、福利等方面的作用”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”。雖然上述文件均未對(duì)“職級(jí)”進(jìn)行明確定義，但是從文件的上下文中推定，“職級(jí)”一詞既不是職務(wù)，也不是級(jí)別，卻與職務(wù)、級(jí)別密切關(guān)聯(lián)，目的是通過職級(jí)提高公務(wù)員待遇。

2015年，《意見》中再次提出“職級(jí)”概念。在該文件中，首次將職級(jí)與職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系建立起來，由低到高設(shè)置科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)5個(gè)職級(jí)，每個(gè)職級(jí)對(duì)應(yīng)一定的級(jí)別，構(gòu)建了針對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)晉升序列，明確職級(jí)晉升序列與職務(wù)晉升序列是并行關(guān)系，二者共同構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道，并規(guī)定了以任職年限、級(jí)別和考核要求為基礎(chǔ)的職級(jí)晉升規(guī)則。

（二）制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)基層導(dǎo)向

在《意見》頒布前，我國(guó)公務(wù)員職務(wù)激勵(lì)作用明顯，級(jí)別的激勵(lì)作用有限。因此，實(shí)踐中，人們認(rèn)為，只有職務(wù)的晉升才是真正的晉升，導(dǎo)致公務(wù)員的晉升通道單一。而且，在公務(wù)員職務(wù)層次設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)受領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)限制的情況下，縣以下機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的有限性與公務(wù)員職務(wù)晉升的需求的普遍性形成了不可調(diào)和的矛盾，導(dǎo)致廣大基層公務(wù)員的待遇長(zhǎng)期得不到有效提高，難以充分調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員工作的積極性。

根據(jù)《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)規(guī)定，縣以下機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只設(shè)置縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職4個(gè)職務(wù)層次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有正科職、副科職2個(gè)職務(wù)層次。縣以下機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只有主任科員、副主任科員、科員和辦事員4個(gè)職務(wù)層次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有科員和辦事員2個(gè)職務(wù)層次。因此，對(duì)于絕大多數(shù)在基層兢兢業(yè)業(yè)工作的公務(wù)員來說，職務(wù)晉升的起點(diǎn)可能就是職務(wù)晉升的終點(diǎn)?；鶎庸珓?wù)員職業(yè)發(fā)展的空間太小，一方面無法吸引和留住人才，另一方面缺乏有效手段激勵(lì)公務(wù)員長(zhǎng)期在基層安心工作。

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施意味著縣以下機(jī)關(guān)的公務(wù)員在職務(wù)與級(jí)別的晉升通道之外，新建了一條職級(jí)的晉升通道。該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)直接針對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)晉升難、待遇長(zhǎng)期得不到提升的問題，基層導(dǎo)向明確。由于設(shè)置了科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)5個(gè)職級(jí)，相對(duì)于現(xiàn)有的《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)規(guī)定而言，職級(jí)設(shè)置層次與機(jī)構(gòu)的規(guī)格適當(dāng)?shù)孛撱^，而且增加了職級(jí)晉升的臺(tái)階，一定程度上提高了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間。

（三）綜合考慮任職年限、級(jí)別和考核因素

縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度在設(shè)置職級(jí)晉升的規(guī)則時(shí)，綜合考慮了任職年限、級(jí)別和考核多個(gè)因素，以體現(xiàn)職務(wù)、年功和工作實(shí)績(jī)?cè)诼毤?jí)晉升中的激勵(lì)作用。

根據(jù)縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度的規(guī)定，公務(wù)員晉升職級(jí)主要依據(jù)任職年限、級(jí)別和考核合格三個(gè)條件。文件規(guī)定，晉升科員級(jí)須任辦事員滿8年，級(jí)別達(dá)到二十五級(jí)；晉升副科級(jí)須任科員級(jí)或科員滿12年，級(jí)別達(dá)到二十三級(jí)；晉升正科級(jí)須任副科級(jí)或鄉(xiāng)科級(jí)副職、副主任科員滿15年，級(jí)別達(dá)到二十級(jí)；晉升副處級(jí)須任正科級(jí)或鄉(xiāng)科級(jí)正職、主任科員滿15年，級(jí)別達(dá)到十九級(jí)；晉升正處級(jí)須任副處級(jí)或縣處級(jí)副職滿15年，級(jí)別達(dá)到十七級(jí)。任職年限，從晉升職級(jí)或正式任命職務(wù)之日起按周年計(jì)算，滿12個(gè)月為1周年。任現(xiàn)職級(jí)或職務(wù)期間每有1個(gè)年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個(gè)年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長(zhǎng)1年。

在上述三個(gè)職級(jí)晉升條件中，任職年限和級(jí)別是硬性條件，考核合格是輔助條件，考核優(yōu)秀是獎(jiǎng)勵(lì)條件。只有同時(shí)滿足任職年限、級(jí)別和考核合格三個(gè)條件，才能晉升職級(jí)；相反，如果公務(wù)員歷年考核都是優(yōu)秀，雖然能夠大幅度縮短任職年限，但沒有達(dá)到規(guī)定級(jí)別，也不能晉升職級(jí)。

（四）充分發(fā)揮制度普惠性

縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度突破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升中的職數(shù)限制，充分發(fā)揮了制度的普惠性。在現(xiàn)行公務(wù)員制度框架下，由于受到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的限制，絕大多數(shù)縣以下機(jī)關(guān)的公務(wù)員只能晉升到科員職務(wù)。在縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度下，公務(wù)員不論擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，只要達(dá)到任職年限、年度考核稱職、符合規(guī)定的級(jí)別就可以晉升職級(jí)。在這種情況下，絕大部分公務(wù)員在退休前的職級(jí)能晉升到科級(jí)，小部分公務(wù)員職級(jí)可能晉升到副處級(jí)。這對(duì)于絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)公務(wù)員來說，職務(wù)晉升空間相當(dāng)于提高了2～3個(gè)層次。

職級(jí)晉升提高了基層公務(wù)員的政治榮譽(yù)感，意味著多年的工作得到組織的認(rèn)同。而且，職級(jí)晉升在一定程度上提高了基層公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)待遇，尤其對(duì)那些在基層工作時(shí)間長(zhǎng)、踏實(shí)勤勉且職務(wù)長(zhǎng)期得不到晉升的公務(wù)員而言，該制度無疑具有重要的激勵(lì)作用。

郡縣治，天下安?？h級(jí)政府一直是我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)極為重要層次，是我國(guó)國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)?！翱h級(jí)”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的層次級(jí)別或管轄可能，具體就是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，其上級(jí)一般包括市級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)三個(gè)層次，其下級(jí)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)。[3]截至2016年，我國(guó)共有2851個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，39862個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃。[4]而在我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中，60%以下的公務(wù)員在縣以下機(jī)關(guān)。他們長(zhǎng)期在基層一線，履行著經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共服務(wù)等職能?？h以下職務(wù)職級(jí)并行制度，有助于吸引優(yōu)秀人才服務(wù)基層、扎根基層，激勵(lì)基層公務(wù)員在崗位上勤勉盡職，提高基層政府的治理能力。

三、縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)與職級(jí)并行制度的局限性

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度在一定程度上拓寬了基層公務(wù)員的晉升通道，提高了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，改善了公務(wù)員的生活待遇。但是，由于縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度是在現(xiàn)行公務(wù)員制度的框架內(nèi)進(jìn)行的，在保持原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列、晉升制度、工資制度等不變以及公務(wù)員分類管理推進(jìn)緩慢的情況下進(jìn)行的局部性改革，導(dǎo)致其在很多方面仍存在局限性。

（一）制度實(shí)施范圍較窄

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度是《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》以及黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出的干部人事制度改革的方向。由于縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度僅僅針對(duì)縣以下機(jī)關(guān)的基層公務(wù)員實(shí)施，其實(shí)施范圍較窄。

文件規(guī)定，在機(jī)構(gòu)層級(jí)方面，局限于縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、中央和省駐列入實(shí)施范圍的縣（市、區(qū)、旗）正科級(jí)及以下單位，不包括機(jī)構(gòu)規(guī)格高于正處級(jí)的縣（市、區(qū)）所屬黨委、政府工作部門；在單位性質(zhì)方面，局限于《公務(wù)員法》實(shí)施范圍的機(jī)關(guān)和經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》管理的機(jī)關(guān)（單位），不包括執(zhí)行行政監(jiān)管職能的部分事業(yè)單位；在人員范圍方面，局限于已進(jìn)行公務(wù)員登記備案或參照《公務(wù)員法》管理機(jī)關(guān)（單位）工作人員登記備案的編制內(nèi)人員，不包括在機(jī)關(guān)長(zhǎng)期借調(diào)的事業(yè)單位人員。

（二）職級(jí)晉升條件嚴(yán)格

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度對(duì)職級(jí)晉升條件的設(shè)置較嚴(yán)格，導(dǎo)致職級(jí)晉升的激勵(lì)效果有限。在晉升職級(jí)年限方面，要同時(shí)滿足任職年限、級(jí)別和任職期間考核合格三個(gè)條件。由于級(jí)別設(shè)置過于嚴(yán)格，導(dǎo)致晉升職級(jí)所需時(shí)間太長(zhǎng)，僅對(duì)在基層工作時(shí)間長(zhǎng)、年齡大而且職務(wù)長(zhǎng)期得不到晉升的公務(wù)員有明顯的激勵(lì)作用；而對(duì)于鄉(xiāng)科級(jí)、縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員以及年輕公務(wù)員的激勵(lì)作用相對(duì)較小。

由于縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度是在現(xiàn)有公務(wù)員制度框架下出臺(tái)的，要遵循現(xiàn)行公務(wù)員法的考核定級(jí)的相關(guān)規(guī)定，如《新錄用公務(wù)員任職定級(jí)規(guī)定》提出，新錄用公務(wù)員試用期滿，考核合格后進(jìn)行定級(jí)，高中和中專畢業(yè)生，任命為辦事員，定為27級(jí)?！豆珓?wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》提出，公務(wù)員累計(jì)5年定期考核結(jié)果均為稱職以上等次的，可以在職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別范圍內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別。依據(jù)文件規(guī)定的職級(jí)晉升條件，從27級(jí)辦事員晉升到25級(jí)辦事員需要10年時(shí)間，加上1年試用期。如果不考慮職務(wù)晉升帶來的級(jí)別晉升情況，從辦事員晉升到正處級(jí)的時(shí)間是68年；從辦事員晉升到正科級(jí)的時(shí)間為38年。以大學(xué)畢業(yè)生為例，從本科畢業(yè)晉升到正處級(jí)時(shí)間為58年；晉升到副處級(jí)需要43年；晉升到正科級(jí)需要28年。也就是說，單純依靠職級(jí)晉升享受正縣級(jí)待遇在理論上不可能，晉升到副縣級(jí)可能性極小。因?yàn)?，在縣級(jí)機(jī)關(guān)，非常優(yōu)秀的干部很少能在45歲以前晉升到鄉(xiāng)科級(jí)正職。

（三）制度實(shí)施偏離初衷

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度依附于現(xiàn)有的公務(wù)員職務(wù)和級(jí)別制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，考慮了職務(wù)、級(jí)別和考核等多方面因素。但是，由于制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，導(dǎo)致制度實(shí)施過程中偏離初衷的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

一是職級(jí)名稱設(shè)置凸顯領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)本位。雖然制度設(shè)計(jì)目的意在發(fā)揮級(jí)別的激勵(lì)作用，但是職級(jí)設(shè)置為正處級(jí)、副處級(jí)、科級(jí)、副科級(jí)和科員級(jí)，僅從職級(jí)名稱上就強(qiáng)化了職務(wù)屬性，且強(qiáng)化的是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)屬性（只有科員級(jí)是借用非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱）。由于職級(jí)名稱與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱掛鉤過于緊密，雖然在一定程度上滿足了基層公務(wù)員職級(jí)晉升帶來的政治榮譽(yù)感，也導(dǎo)致職級(jí)設(shè)置無法有效突破行政機(jī)關(guān)層級(jí)的限制。而且，在某種程度上還強(qiáng)化了“官本位”導(dǎo)向。

二是工資待遇與崗位職責(zé)相疏離。文件規(guī)定，縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員晉升職級(jí)后，享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇。但是，晉升職級(jí)后工作崗位不變，仍從事原崗位工作。這種從事原來崗位工作，卻領(lǐng)取職級(jí)晉升后相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工資的做法明顯與公務(wù)員管理秉持的“適崗適遇”基本理念相背離。

三是職級(jí)晉升后工資待遇改善有限。文件規(guī)定，公務(wù)員職級(jí)晉升后，享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇。在現(xiàn)行工資制度下，公務(wù)員工資包括基本工資（職務(wù)工資和級(jí)別工資）和津補(bǔ)貼。其中，基本工資占工資比例較低，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基本工資占工資收入的比例不到30%，津補(bǔ)貼比例占70%以上。津補(bǔ)貼主要根據(jù)擔(dān)任的職務(wù)層次和職務(wù)類別發(fā)放，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。文件規(guī)定，公務(wù)員晉升職級(jí)后，享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇。因此，職級(jí)晉升帶來的待遇改善其實(shí)極為有限。

四是普惠制的職級(jí)晉升機(jī)制降低了激勵(lì)的效果。職級(jí)晉升沒有職數(shù)的限制，公務(wù)員只要任職年限、級(jí)別要求和考核合格就可以晉升。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，在一定程度上會(huì)產(chǎn)生熬年頭、熬資歷晉升職級(jí)的情況，不利于獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，降低了職級(jí)晉升的激勵(lì)作用。

（四）配套制度不盡完善

縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度的相關(guān)配套制度還不盡完善。

一是對(duì)于已經(jīng)試點(diǎn)行政執(zhí)法類公務(wù)員如何執(zhí)行職務(wù)職級(jí)并行制度并沒有相關(guān)規(guī)定。《意見》指出，縣以下機(jī)關(guān)建立職務(wù)職級(jí)并行制度規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等類別公務(wù)員建立職務(wù)職級(jí)并行制度的辦法另行制定。全國(guó)范圍內(nèi)的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)套改后如何執(zhí)行職務(wù)職級(jí)并行制度沒有具體規(guī)定，是否需要將套改后的警員職務(wù)繼續(xù)套改回來？另外，對(duì)于深圳行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點(diǎn)地區(qū)，尤其是行政執(zhí)法類公務(wù)員已經(jīng)建立獨(dú)立的工資制度和晉升制度的情況下，是否需要執(zhí)行以及如何執(zhí)行縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度也沒有相關(guān)規(guī)定。

二是對(duì)經(jīng)費(fèi)來源問題規(guī)定不詳細(xì)。縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度規(guī)定，公務(wù)員晉升職級(jí)后兌現(xiàn)待遇所需資金，按行政隸屬關(guān)系和現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障渠道解決。現(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡，中西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力有限，如果中央財(cái)政不增加均衡性轉(zhuǎn)移支付，將出現(xiàn)有的地區(qū)沒有財(cái)力執(zhí)行政策的情況。但是，文件對(duì)此也沒有明確說明。

四、完善公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的政策建議

縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度是我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展過程中的一次階段性的制度創(chuàng)新，是在保持原有公務(wù)員制度框架下局部性的改革。進(jìn)一步完善公務(wù)員職務(wù)職級(jí)制度，應(yīng)注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，使其沿著建設(shè)成熟、定型的制度方向邁進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)修改完善《公務(wù)員法》，切實(shí)建立以職位分類為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度體系，并依據(jù)不同類別職位特點(diǎn)，建立相應(yīng)的考錄制度、晉升制度、交流制度、工資福利制度、考核制度。在現(xiàn)階段，完善公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度應(yīng)著重從如下問題進(jìn)行突破。

（一）擴(kuò)大制度適用范圍

擴(kuò)大縣以下職務(wù)職級(jí)并行制度的適用范圍。一是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)研究設(shè)計(jì)地市級(jí)以上機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施意見，使各層級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員均可享受以任職年限、資歷和考核為基礎(chǔ)的職級(jí)晉升激勵(lì)制度。二是參考公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度實(shí)施后待遇的改善情況，對(duì)執(zhí)行行政監(jiān)管職能的事業(yè)單位以及已經(jīng)劃分為公益一類事業(yè)單位管理人員的工資制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，保持不同類別公職人員收入水平的大體均衡。

（二）設(shè)置單獨(dú)職級(jí)序列

職級(jí)序列為縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員晉升開辟了一條新的晉升通道，但是晉升空間很有限。由于現(xiàn)行的職級(jí)名稱與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱高度同一，導(dǎo)致了職級(jí)設(shè)置無法有效突破機(jī)構(gòu)層級(jí)的限制。長(zhǎng)期在基層的優(yōu)秀公務(wù)員，尤其是縣（處）級(jí)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)干部，工作量大、責(zé)任重，但是無法晉升到副廳（局）級(jí)甚至以上。因此，可以考慮重建公務(wù)員職級(jí)序列的名稱和職級(jí)層次，使其與公務(wù)員的職務(wù)名稱尤其是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱脫鉤，增加職級(jí)設(shè)置層次，提高職級(jí)晉升的臺(tái)階，更充分地體現(xiàn)基層公務(wù)員在職務(wù)、資歷和工作實(shí)績(jī)方面的貢獻(xiàn)。

（三）合理設(shè)置晉升時(shí)間

現(xiàn)行職級(jí)晉升條件過于嚴(yán)格、級(jí)別限制過高導(dǎo)致激勵(lì)作用有限。參考現(xiàn)行公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職條件的時(shí)間，從辦事員晉升到調(diào)研員的時(shí)間間隔為18年，考慮到非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升受到職數(shù)限制的情況，職級(jí)晉升條件應(yīng)長(zhǎng)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升時(shí)間且明顯短于目前職級(jí)晉升時(shí)間（68年）。建議調(diào)整為：晉升科員須任辦事員滿8年；晉升副科級(jí)須任科員級(jí)或科員滿10年；晉升正科級(jí)須任副科級(jí)或鄉(xiāng)科級(jí)副職、副主任科員滿10年；晉升副處級(jí)須任正科級(jí)或鄉(xiāng)科級(jí)正職、主任科員滿10年；晉升正處級(jí)須任副處級(jí)或縣處級(jí)副職滿10年。這樣，從辦事員晉升至縣處級(jí)的時(shí)間縮短為48年，較為合理。以大學(xué)生本科畢業(yè)生為例，其從畢業(yè)后晉升到副處級(jí)的時(shí)間為31年，晉升到正處級(jí)的時(shí)間為41年。少數(shù)特別優(yōu)秀的公務(wù)員在50歲前晉升到縣（處）級(jí)的，退休前可晉升至副廳級(jí)。這無疑會(huì)吸引優(yōu)秀人才向基層流動(dòng)，解決因行政機(jī)關(guān)規(guī)格導(dǎo)致基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間狹小的問題。

（四）規(guī)范職級(jí)晉升辦法

縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度需要規(guī)范職級(jí)晉升辦法。

一是是否所有職級(jí)晉升均沒有職數(shù)限制？還是在一定職級(jí)層次下實(shí)行普惠制，一定職級(jí)層級(jí)以上實(shí)行職數(shù)管理？建議正處級(jí)以下實(shí)行普惠制，正處級(jí)以上職級(jí)晉升實(shí)行職數(shù)管理與任職年限相結(jié)合。

二是規(guī)范職級(jí)晉升程序。由于職級(jí)晉升不同于職務(wù)晉升，需要結(jié)合公務(wù)員平時(shí)考核和年度考核結(jié)果。因此，對(duì)達(dá)到規(guī)定任職年限和級(jí)別條件的公務(wù)員，在職級(jí)晉升時(shí)參照公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的流程，經(jīng)過個(gè)人申請(qǐng)、條件初核、民主測(cè)評(píng)和考核、公示、報(bào)批等環(huán)節(jié)，并按所任職務(wù)的管理權(quán)限進(jìn)行審批。

（五）提高職級(jí)晉升待遇

職級(jí)晉升的基本目的在于提高收入待遇。

一是繼續(xù)優(yōu)化公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)，提高基本工資在工資總額中的比重，尤其是提高級(jí)別工資水平，使職級(jí)晉升在工資收入中得到明顯地體現(xiàn)。

二是擴(kuò)大職級(jí)待遇的范圍?！兑庖姟芬?guī)定，公務(wù)員職級(jí)晉升后享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇，不包括工作待遇、醫(yī)療待遇。由于公務(wù)員職級(jí)晉升后工作崗位不變的情況，職級(jí)晉升可以不享受工作待遇，但應(yīng)擴(kuò)大醫(yī)療待遇、房屋補(bǔ)貼等生活待遇的內(nèi)容，使公務(wù)員通過職級(jí)晉升更多獲益。

（六）完善相關(guān)配套政策

加強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)是提高基層治理能力的重要手段，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)得到貫徹落實(shí)。

一是明確職務(wù)職級(jí)并行制度的適用對(duì)象。對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理規(guī)定出臺(tái)后是否適用職務(wù)職級(jí)并行制度以及如何適用應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定，并對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員試點(diǎn)地區(qū)是否執(zhí)行該項(xiàng)制度給予明確規(guī)定。

二是完善相關(guān)財(cái)政配套政策。針對(duì)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能財(cái)力無法保障的問題，中央財(cái)政部門應(yīng)該加強(qiáng)中央一級(jí)和省一級(jí)轉(zhuǎn)移支付，保障職務(wù)職級(jí)并行所需的資金，確保把好事辦好。