上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展中的政府作用探析

□ 駱丹清

中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園于2010年11月正式掛牌，是首個國家級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是人力資源服務(wù)領(lǐng)域的第一個國家級的行業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，為上海的人力資源服務(wù)行業(yè)集聚發(fā)展搭建了平臺，創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，也開創(chuàng)了我國發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的特有模式。

一、上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)背景

從上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展歷程來看，市場環(huán)境的發(fā)展和地方政府的主動推進起到了十分重要的作用。

（一）逐步開放的市場環(huán)境為產(chǎn)業(yè)園建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)

改革開放以后，上海人力資源市場的發(fā)展經(jīng)歷了從計劃體制向市場體制的漸進式轉(zhuǎn)化，在很長一段時間，更為人們熟知的是勞動力市場，而非人力資源市場。

從1980年到1993年，上海勞動力市場引入市場機制，勞動力價格機制慢慢形成，人力資源市場基本從計劃機制轉(zhuǎn)向了市場機制。當時正值大批知青返滬，待業(yè)青年數(shù)量急劇攀升，傳統(tǒng)的單純依靠勞動部門介紹就業(yè)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需求，自愿組織就業(yè)與自謀職業(yè)相結(jié)合隨之產(chǎn)生，隨即還誕生了勞動服務(wù)公司這樣的新型勞動力管理組織。1984年7月，原上海市人事局成立了上海市人才交流服務(wù)處，負責市內(nèi)人才調(diào)動與交流，舉辦人才交流會，開展人才流動服務(wù)。1985年起，國有企業(yè)實行勞動合同制，改變了從前的人力資源調(diào)配方式，逐步形成勞動者在勞動力市場上以市場為導向的合理流動形式。具有建立人才信息庫和代管人事檔案等服務(wù)功能的上海人才開發(fā)調(diào)節(jié)中心也在這一時期成立。1990年前后，開始出現(xiàn)的大型人才交流會是人才市場的雛形，勞動力市場的供需雙方面對面交流，共同決定勞動力價格。1992年上海市人才服務(wù)中心的成立更是進一步健全了人才交流和服務(wù)功能。

1994年，上海人才市場和中國上海人才市場成立后，上海人才市場的規(guī)模和組織能力快速發(fā)展。全員勞動合同制改革，標志上海勞動力市場機制進入完善階段。這一時期審批通過的職介機構(gòu)數(shù)量大增，勞動力市場和人才市場共同成為市場配置人力資源的主要渠道。加入WTO以后，中國上海人才市場率先改制“入市”，將人事代理與人才中介服務(wù)一分為二。2002年，上海市人才中心改革，在全國率先剝離其經(jīng)營性服務(wù)職能，成立上海人才有限公司。市場化的人才中介服務(wù)迅速發(fā)展，上海累計向843家機構(gòu)發(fā)放了人才中介服務(wù)許可證，極大地促進了人才流動和人才開發(fā)，也為人力資源服務(wù)行業(yè)發(fā)展奠定了良好的市場基礎(chǔ)[1]。2002年，上海還成立了全國第一家按市場規(guī)律運作的人才服務(wù)行業(yè)協(xié)會，負責編制地方標準。從2003年起，上海人力資源服務(wù)業(yè)保持每年不低于30%的增速逐年遞增，2008年，上海市政府把人力資源服務(wù)業(yè)列入重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一。至2009年，該行業(yè)已培育出一批具有本土特色的知名人力資源服務(wù)機構(gòu)，同時還引進了一些國際知名人力資源服務(wù)機構(gòu)。

至此，上海的人力資源服務(wù)行業(yè)從形態(tài)上，基本形成了由政府部門宏觀調(diào)控、行業(yè)組織自律、人才機構(gòu)自主發(fā)展的市場格局，提供了良好的智力保障和人才服務(wù)支撐，為產(chǎn)業(yè)園建設(shè)打下了基礎(chǔ)。

（二）原閘北區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來發(fā)展契機

原閘北區(qū)位于上海中心城區(qū)北部，是上海的主要工業(yè)區(qū)之一，本身就集聚了大批務(wù)工者。1990年起，舊區(qū)改造、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革力度加大，導致失業(yè)人員大幅度增加。區(qū)內(nèi)還有上海火車站，城際交通樞紐的便捷性也增高了外來務(wù)工人員擇近就業(yè)的概率。在勞動力市場供求關(guān)系相對緊張的背景下，1986年，區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了上海市第一家勞務(wù)市場，此后快速擴展到全市范圍并深化到各個層面[1]。人力資源市場在原閘北區(qū)初現(xiàn)雛形。

原閘北區(qū)的最大優(yōu)勢就是以上海火車站為標志的便捷交通。南北高架連接虹橋國際機場、浦東新區(qū)和上海市中心，鐵路運輸量和長途汽車的客貨運量在全市都占據(jù)很大比重，素有上海陸上北大門之稱。原閘北區(qū)發(fā)達的交通業(yè)和巨大的客流物流量成了其比較優(yōu)勢，此外，它還南臨蘇州河，到外灘、人民廣場、南京西路中央商務(wù)區(qū)僅2000 米左右?；诖?，原閘北區(qū)在轉(zhuǎn)型中獨占優(yōu)勢，結(jié)合舊區(qū)改造推進服務(wù)業(yè)發(fā)展，逐漸形成打造不夜城上?，F(xiàn)代交通商務(wù)核心區(qū)、蘇河灣現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚帶以及共和新路沿線綜合服務(wù)業(yè)集聚帶的發(fā)展思路[2]。這為中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園落戶蘇河灣地區(qū)奠定了良好基礎(chǔ)。

隨著上海人才大廈在原閘北區(qū)的建成與投入運營，2010年1月初，上海市人才服務(wù)中心入駐上海人才大廈，中國上海人才市場遷入梅園路77號，隨之入駐人才大廈的人力資源服務(wù)機構(gòu)也日益增加，影響力與日俱增。

與此同時，國家對人才工作和人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)展也日漸重視并上升到國家戰(zhàn)略層面。上海市人力資源和社會保障局與原閘北區(qū)人民政府經(jīng)過反復研究，一致認為進一步整合與推動高端人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、有效配置人力資源服務(wù)業(yè)的市場資源、加快與國際接軌已成為發(fā)展要務(wù)。通過認真考察、深入調(diào)研和充分論證，原閘北區(qū)會同上海市人力資源和社會保障局積極推進國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)的申報工作，多次召開人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃會議，上海市人社局最終出臺了關(guān)于《加快推進人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》的文件，并向人力資源社會保障部進行了專題匯報，聽取了人力資源社會保障部領(lǐng)導對申報工作和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的要求與意見，后與上海市人力資源和社會保障局共同向上海市人民政府提出籌建中國上海人力資源服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的想法，并報人力資源社會保障部[3]。市委、市政府和人社部領(lǐng)導對此項工作高度重視，先后到原閘北區(qū)了解園區(qū)建設(shè)情況。

2010年6月，人力資源社會保障部在《關(guān)于同意籌建中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的復函》中同意成立“中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”集聚發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)。

二、上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展現(xiàn)狀

中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園作為上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，對人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)形成集群效應(yīng)、規(guī)?；l(fā)展具有強大助推作用[4]。

（一）園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚度分析

截至2017年年底，上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園內(nèi)共入駐人力資源服務(wù)機構(gòu)245家，其中有任仕達、萬寶盛華、海德思哲、米高蒲志等跨國人力資源服務(wù)企業(yè)，上海外服、北京外企、中國四達、前程無憂、智聯(lián)易才、上海諾姆等國內(nèi)知名人力資源服務(wù)機構(gòu)相繼落戶。上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的人力資源服務(wù)機構(gòu)主要集聚在以梅園路77號人才大廈為核心的蘇河灣區(qū)域和南京西路商圈（見表1）。從業(yè)態(tài)分布來看，人才大廈周邊主要以人力資源服務(wù)外包、人才測評等實操性較強的業(yè)態(tài)為主，南京西路區(qū)域則以獵頭、人力資源管理咨詢等戰(zhàn)略發(fā)展服務(wù)業(yè)態(tài)為主。此外，與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合的新技術(shù)在人力資源服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用也越來越廣泛。從園區(qū)現(xiàn)實發(fā)展出發(fā)，如何形成優(yōu)質(zhì)機構(gòu)的集聚地、創(chuàng)新點，提升園區(qū)發(fā)展品質(zhì)以匹配人力資源服務(wù)機構(gòu)發(fā)展已經(jīng)顯得十分迫切。

表1 園區(qū)人力資源服務(wù)機構(gòu)分布情況

（二）園區(qū)機構(gòu)的性質(zhì)和行業(yè)分類分析

圖1 人力資源服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)

圖2 人力資源服務(wù)機構(gòu)行業(yè)分類

目前上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的人力資源服務(wù)機構(gòu)中，民營性質(zhì)的占比最大（見圖1）。如何發(fā)揮民營企業(yè)的優(yōu)勢，鼓勵、引導、支持其做大做強，從而更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)和相關(guān)國家戰(zhàn)略，凸顯“上海服務(wù)”的新亮點，顯得十分重要。同時還要加快國際知名人力資源企業(yè)引進，探索人力資源服務(wù)企業(yè)外資全資控股，引進入駐。此外，從圖2對人力資源服務(wù)機構(gòu)行業(yè)分類分析中，可以發(fā)現(xiàn)勞務(wù)派遣服務(wù)（行業(yè)代碼7263）和其他人力資源服務(wù)（行業(yè)代碼7269）占比最大，職業(yè)中介服務(wù)（行業(yè)代碼7262）和公共就業(yè)服務(wù)（行業(yè)代碼7261）相對比重較少，可見傳統(tǒng)人力資源服務(wù)依然是主流，同時在其他人力資源服務(wù)中還有新業(yè)態(tài)，只是行業(yè)分類未細化，但在園區(qū)下一步發(fā)展中，對行業(yè)的細化分析卻十分重要。

（三）園區(qū)的稅收貢獻度分析

2010—2017年，上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)稅收貢獻一直保持平均20%以上的增幅，在經(jīng)濟下行的大環(huán)境下一直保持良好發(fā)展態(tài)勢，體現(xiàn)了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命力（見圖3）。2016年累計稅收11.17億元，同比增長21.7%。2017年累計稅收13.87億元，同比增長24%。其中，人力資源服務(wù)機構(gòu)納稅前20強共納稅12.75億元，占總稅收的92%。

圖3 2011—2015年中國上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園稅收情況

三、政府推動上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的主要做法

在上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的具體籌建和發(fā)展中，無論從上海市政府還是靜安區(qū)政府來看，政府都發(fā)揮著重要作用。

（一）建立管理服務(wù)機制

1.確立“聯(lián)席會議+聯(lián)席辦+園區(qū)服務(wù)中心”的運營管理模式

聯(lián)席會議的第一召集人是上海市分管副市長，成員包括上海市人社局、原閘北區(qū)政府等單位，聯(lián)席會議下設(shè)辦公室（設(shè)在上海市人社局），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進工作。園區(qū)服務(wù)辦公室由上海市人才服務(wù)中心、原閘北區(qū)人才服務(wù)中心、原閘北區(qū)投資促進辦公室抽調(diào)工作人員組成，主要承擔園區(qū)企業(yè)引進、管理和服務(wù)工作等。運營管理模式的確立形成了市政府決策部署、市人社局和區(qū)政府會商執(zhí)行、園區(qū)服務(wù)機構(gòu)日常管理的三級管理體制，有效整合了多方資源，充分發(fā)揮了政府的引導和推動作用，為園區(qū)的運營管理和政策落實提供了良好的機制保障。

2.設(shè)置專門職能科室，服務(wù)產(chǎn)業(yè)園

充分認識推進人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新時期賦予人社部門的新職能、新要求、新考驗。2014年，原閘北區(qū)建立區(qū)內(nèi)園區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議，聯(lián)動市組織部、市人社局、市發(fā)改委、市審改辦等部門，同時市人社局調(diào)整內(nèi)設(shè)科室，設(shè)置人力資源科，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才工作結(jié)合起來推進。2015年初又設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展科，明確科室職責。2015年底，兩區(qū)合并后，靜安區(qū)人社局調(diào)整科室設(shè)置，分別成立行政審批科、產(chǎn)業(yè)發(fā)展科、人才服務(wù)科，將人力資源服務(wù)機構(gòu)的證照審批、入駐扶持、人才管理等工作交由專業(yè)部門和專業(yè)人員對接，更加精準管理服務(wù)。

（二）制定園區(qū)規(guī)劃

1.明確產(chǎn)業(yè)園發(fā)展規(guī)劃和目標

為有效推進園區(qū)建設(shè)和人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，原閘北區(qū)在籌建時期制定了《“中國上海人力資源服務(wù)業(yè)集聚區(qū)”發(fā)展規(guī)劃》和《閘北區(qū)關(guān)于促進人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造“中國上海人力資源服務(wù)業(yè)集聚區(qū)”實施意見》，基本明確了園區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標。2014年，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)三年的基礎(chǔ)上，立足全市經(jīng)濟社會發(fā)展和人力資源市場化水平實際，制定產(chǎn)業(yè)園三年發(fā)展計劃（2015—2017），提出打造國家一流、國際知名的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的目標。

2.選擇發(fā)展載體，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園框架

園區(qū)籌建時期，蘇河灣地區(qū)綜合配套日趨完善，以建筑面積4.5萬平方米的上海人才大廈為核心，周邊有青少年活動中心等多棟商務(wù)樓宇，滿足人力資源企業(yè)入駐的要求。同時，還加大周邊舊區(qū)改造的力度，積極推進漢中路綜合交通樞紐建設(shè)，完成了人才大廈周邊民立路、恒通路等中小道路改造和綠化建設(shè)，為企業(yè)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。周邊還有多家百貨、餐飲、娛樂等較為齊全的生活服務(wù)配套。掛牌運營時，上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)已形成以上海人才大廈為核心載體、輻射周邊樓宇2.18平方公里的規(guī)模，具有支撐人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚的獨特區(qū)位條件和基礎(chǔ)優(yōu)勢。

（三）做好園區(qū)服務(wù)

1.整合服務(wù)平臺，加強公共服務(wù)保障

上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)的核心載體人才大廈，是上海人才中心辦公地，集聚了全市人事人才公共服務(wù)。人才大廈的一層到四層是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)業(yè)務(wù)窗口，為入園企業(yè)提供了證照辦理業(yè)務(wù)等公共就業(yè)和人才服務(wù)業(yè)務(wù)，給園區(qū)企業(yè)和相關(guān)辦事人員提供便利。產(chǎn)業(yè)園區(qū)搭建了涵蓋人才、社保、出入境簽證等“六大服務(wù)系統(tǒng)”60余項公共服務(wù)業(yè)務(wù)的公共服務(wù)平臺。探索在園區(qū)內(nèi)實施“負面清單”管理和企業(yè)備案制，降低人力資源服務(wù)企業(yè)準入門檻，優(yōu)化行政審批流程，將重“事前審批”轉(zhuǎn)為重“事中事后監(jiān)管”。

2.搭建交流平臺，嫁接商機促進合作

注重圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點引導企業(yè)做大做強，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展品質(zhì)，加強人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)上下游相關(guān)企業(yè)引進，形成人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展格局。組織開展“人力資源+金融”“人力資源+商貿(mào)”“人力資源+文化”“人力資源+科創(chuàng)”等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動分享會和主題論壇活動，促進人力資源服務(wù)機構(gòu)與金融機構(gòu)、商貿(mào)公司、文創(chuàng)企業(yè)及大數(shù)據(jù)的聯(lián)動合作，了解不同行業(yè)的人才需求及用工問題，發(fā)揮人力資源服務(wù)機構(gòu)的人才市場配置作用，推進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

（四）整合扶持政策

1.加大產(chǎn)業(yè)政策扶持，鼓勵人力資源服務(wù)機構(gòu)做大

先后出臺了園區(qū)財政扶持政策、國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點的若干服務(wù)措施和辦公租賃補貼優(yōu)惠政策等一系列扶持政策，加大對人力資源服務(wù)企業(yè)的扶持力度。放寬外資持股比例，外資持股比例由50%以下放寬到70%；對行業(yè)優(yōu)秀專業(yè)人才，引導辦理引進人才落戶和居住證積分等。

2.制定人力資源服務(wù)業(yè)專項扶持政策

2016年起，靜安區(qū)積極開展人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項政策制定工作。2017年9月，正式出臺《靜安區(qū)促進人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施辦法（試行）》，從支持產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)創(chuàng)新、能級提升、行業(yè)人才引進四個方面促進人力資源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

不難發(fā)現(xiàn)，上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展過程也是政府自身對市場作用和政府作用相互關(guān)系的認識轉(zhuǎn)變過程，政府在人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的不同時間節(jié)點都發(fā)揮著重要的作用。政府在推進園區(qū)建設(shè)發(fā)展中不斷將簡單的招商入駐變?yōu)橹鲃訛槿肆Y源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園入駐企業(yè)培育商機，越來越注重服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展給予了極大支持與幫助。首先是根據(jù)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展狀況和發(fā)展階段不斷調(diào)整管理運營體制，優(yōu)化人員配置，逐漸由“辦市場”向“管市場”轉(zhuǎn)變，聚焦企業(yè)服務(wù)。其次是研究制定專項扶持政策，彌補財稅扶持政策“碎片化”、先行先試政策覆蓋面小等劣勢，注重產(chǎn)業(yè)的延伸發(fā)展，由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。最后是構(gòu)建企業(yè)孵化綜合服務(wù)體系，搭建公務(wù)服務(wù)和市場服務(wù)的溝通平臺，協(xié)同推進園區(qū)發(fā)展。

總的來說，在上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展中最基礎(chǔ)的是確立運營管理體制，并有一個相對明確的執(zhí)行部門，特別是在靜安區(qū)人社局專門成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展科以后，園區(qū)各項服務(wù)工作開展變得更加順暢，而值得注意的是，在人社局設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展科的舉措在全國都是走在前面的。在建立園區(qū)管理運營體制的基礎(chǔ)上，加強部市合作、市區(qū)聯(lián)動，通過管理體制中的執(zhí)行層面，集中從提供促進人力資源服務(wù)行業(yè)集群公共產(chǎn)品和維護人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好市場秩序兩個方面發(fā)揮好作用[5]：一方面，政府通過做好公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共產(chǎn)品的供給來促進人力資源集群發(fā)展和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，在提高集聚企業(yè)的經(jīng)濟效益的同時客觀上增強集聚區(qū)域吸引力，加速區(qū)外企業(yè)進入園區(qū)發(fā)展，進而不斷提高集聚優(yōu)勢和區(qū)域競爭力。另一方面，政府通過制定規(guī)范保障市場發(fā)育，維護正常秩序和合理市場交易規(guī)則，制定入園企業(yè)規(guī)范，暢通企業(yè)進入和退出園區(qū)的機制，為人力資源服務(wù)機構(gòu)創(chuàng)造自由選擇、公平競爭和安全有效的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

四、上海人力資源產(chǎn)業(yè)園對政府作用的評價和需求

從園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚度分析中可以看出，人才大廈周邊以及南京西路商圈已成為上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的兩個主要集聚點，一定程度代表了園區(qū)的發(fā)展。因此，本文選取集聚在人才大廈和南京西路商圈的45家人力資源服務(wù)機構(gòu)開展走訪調(diào)研，對政府作用的評價和需求進行調(diào)研，在人力資源服務(wù)機構(gòu)對象的選擇上具有一定的代表性，某種意義上體現(xiàn)了上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對政府作用的評價和需求。

（一）對政府服務(wù)和政策的知曉度分析

對企業(yè)關(guān)于政府服務(wù)和政策知曉度的調(diào)解，主要結(jié)合“單位入駐上海產(chǎn)業(yè)園后有無提升，主要得益于或者礙于什么？”和“您是否了解上海產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)政府服務(wù)和政策？”兩個問題的內(nèi)容展開。

目前，園區(qū)人力資源服務(wù)機構(gòu)比較集中了解的政府相關(guān)服務(wù)和政策主要有：一是園區(qū)的公共服務(wù)平臺，特別是上海人才中心辦公在上海人才大廈，相關(guān)人才引進、居住證積分、外國人來華等業(yè)務(wù)都在人才大廈1～4樓的公共服務(wù)平臺，這是園區(qū)企業(yè)切實感受到的；二是靜安區(qū)人社局推出的相關(guān)服務(wù)舉措，如相關(guān)從業(yè)培訓和高管研修班、產(chǎn)業(yè)對接的交流會等；三是靜安區(qū)人社局積極推出的相關(guān)扶持政策，如爭取市人社局等有關(guān)部門的支持落實六項行政審批權(quán)下放、企業(yè)進駐門檻降低、“先照后證”、人才引進、服務(wù)外包業(yè)務(wù)試點以及人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)標準化示范區(qū)建設(shè)等“先行先試”政策，積極爭取與“雙自聯(lián)動”同步試行有關(guān)人才制度創(chuàng)新政策，以及2017年發(fā)布的首個人力資源服務(wù)行業(yè)政策，聚焦人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、能級提升、人才引進四個領(lǐng)域加大扶持。

例如，在走訪中問及“企業(yè)入駐園區(qū)后發(fā)展得到提升得益于哪些方面？”的時候，有受訪企業(yè)提到“靜安人社局產(chǎn)業(yè)發(fā)展科定期會緊貼我們的需求舉辦企業(yè)家沙龍、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動分享會以及從業(yè)人員的實操培訓”，特別強調(diào)了靜安人社局的主動服務(wù)、為企業(yè)嫁接的商業(yè)對接平臺。

再如，在問及了解知曉的政府服務(wù)和政策時，受訪企業(yè)幾乎都提到了園區(qū)公共服務(wù)平臺的搭建，除了上海市人才中心在園區(qū)外，還有諸如簽證中心、出入境管理中心等公共機構(gòu)的配套服務(wù)，都是區(qū)政府協(xié)調(diào)整合的有效結(jié)果，為入園機構(gòu)辦事、企業(yè)從業(yè)人員辦事都提供了很大便利。另外，受訪企業(yè)均不同程度地表示有關(guān)政策和服務(wù)更具有個性化和針對性，如高新技術(shù)企業(yè)的對接和人才引進政策咨詢。筆者對走訪調(diào)研內(nèi)容進行歸納整理（見表2）。

表2 走訪調(diào)研內(nèi)容摘要表（一）

（二）已享受政策優(yōu)惠情況及對政策的期待

由圖4可以看出，有35%的企業(yè)表示享受過政府相關(guān)政策優(yōu)惠，其中享受稅收優(yōu)惠的占比8%、享受租金優(yōu)惠的占比5%、獲得高技能人才培養(yǎng)基地的占比2%、享受區(qū)財政專項扶持獎勵的占比2%、享受其他政策優(yōu)惠的占比18%；此外，有65%的企業(yè)表示未享受過政府相關(guān)政策優(yōu)惠。

圖4 受訪人力資源服務(wù)機構(gòu)獲得政府政策扶持情況

稅收優(yōu)惠政策是受訪人力資源服務(wù)機構(gòu)最需要獲得支持的，其次是建立產(chǎn)業(yè)扶持專項資金的政策。36%的受訪人力資源服務(wù)機構(gòu)認為政府應(yīng)該制定政策“鼓勵社會資本通過參股、控股、兼并、重組等方式參與企業(yè)改制” “鼓勵培養(yǎng)、引進行業(yè)高級人才”以及制定金融相關(guān)扶持政策；30%左右的受訪人力資源服務(wù)機構(gòu)期待政府制定“放寬市場準入領(lǐng)域和條件政策”并通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)集合相關(guān)扶持政策。部分人力資源服務(wù)機構(gòu)還希望政府制定土地優(yōu)惠政策和引進外資相關(guān)政策。

綜上所述，園區(qū)人力資源服務(wù)機構(gòu)對于政府的服務(wù)和政策都有一定的了解，特別是對公共服務(wù)平臺的知曉度尤其高，受訪對象均有提及。關(guān)于政策，對于本企業(yè)享受的政策相對比較了解，比較體現(xiàn)個性化。因此，入園企業(yè)對政府服務(wù)和政策的知曉度基本較高，但全面性了解不夠。

（三）對政府發(fā)揮作用的建議分析

對企業(yè)希望政府更好發(fā)揮作用的調(diào)研，主要結(jié)合“您認為上海產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)政府服務(wù)和政策是否有要改進之處？”和“您認為上海產(chǎn)業(yè)園下一步發(fā)展中政府還需要做好哪些方面？”兩個問題的內(nèi)容展開。

企業(yè)對政府完善相關(guān)政策和服務(wù)提出了許多有益建議，主要有：一是對稅收等財政政策的需求，由于原閘北區(qū)和原靜安區(qū)“撤二建一”，一些優(yōu)惠政策未能及時有效兌現(xiàn)，需要及時跟進；二是對新興服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)的扶持需求，由于新技術(shù)發(fā)展，人力資源服務(wù)行業(yè)也正在新一輪技術(shù)革新，企業(yè)十分希望在這些研發(fā)方面得到支持，并特別提到高新技術(shù)企業(yè)的申報問題；三是對從業(yè)人員的從業(yè)培訓需求，提高人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)能力；四是加大人力資源服務(wù)機構(gòu)的海外業(yè)務(wù)拓展和品牌推介，希望政府能夠支持企業(yè)走出去，同時也希望能夠和政府與國企就相關(guān)業(yè)務(wù)開展對接嘗試，在業(yè)務(wù)拓展上有所突破（見表3）。

對于園區(qū)下一步發(fā)展中政府應(yīng)該在哪些方面發(fā)揮作用，筆者認為，目前上海產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的人力資源服務(wù)機構(gòu)都已經(jīng)基本穩(wěn)定發(fā)展了，企業(yè)更需要在進一步拓展和提升上得到扶持或者幫助：一是辦公場所供給方面，相當一部分企業(yè)因為業(yè)務(wù)拓展或者提升知名度的需要，都希望入駐到人才大廈這一園區(qū)的標志性樓宇；二是企業(yè)新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品拓展方面，希望得到政府的引導和支持；三是園區(qū)發(fā)展乃至行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性建設(shè)，諸如產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立、行業(yè)誠信體系建設(shè)等，形成園區(qū)自身發(fā)展的良好生態(tài)鏈；四是人才問題，為企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新的優(yōu)秀人才的引進和培養(yǎng)方面提供支持；五是園區(qū)的宣傳問題，雖然上海產(chǎn)業(yè)園成立比較早，但是在地理標識、園區(qū)宣傳建設(shè)等方面依然有些薄弱（見表 4）。

表3 走訪調(diào)研內(nèi)容摘要表（二）

表4 走訪調(diào)研內(nèi)容摘要表（三）

此外，走訪企業(yè)中還主要集中提到了企業(yè)員工隊伍建設(shè)的情況。走訪企業(yè)的從業(yè)人員主要為大學和大專學歷，其中大學學歷占比最高。人力資源服務(wù)機構(gòu)認為本單位從業(yè)人員素質(zhì)基本滿足企業(yè)發(fā)展需要。但是也存在待提高的方面，主要有以下幾點：服務(wù)意識、法律法規(guī)方面、專業(yè)精神、專業(yè)文化知識、對政策的了解程度，人力資源服務(wù)行業(yè)的職業(yè)經(jīng)歷、社會責任感和職業(yè)操守等。

五、上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展中政府作用的改進建議

上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展過程也是政府自身對市場作用和政府作用相互關(guān)系的認識轉(zhuǎn)變過程，政府在推進園區(qū)建設(shè)發(fā)展中不斷將簡單的招商入駐變?yōu)橹鲃訛槿肆Y源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園入駐企業(yè)培育商機，越來越注重服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展給予了極大支持與幫助?？傮w來看，目前園區(qū)企業(yè)對于上海產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展環(huán)境和公共服務(wù)等都是比較滿意的。

結(jié)合走訪調(diào)研結(jié)果，今后政府在推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中應(yīng)當重點培養(yǎng)人力資源服務(wù)機構(gòu)在園區(qū)的根植性，形成園區(qū)企業(yè)集聚發(fā)展的良性內(nèi)生循環(huán)，使人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷深化自我擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力。結(jié)合上海產(chǎn)業(yè)園的實際發(fā)展情況，更好發(fā)揮政府作用還可以從以下幾個方面改進。

（一）管理服務(wù)方面

1.原有管理機制與實踐有差距，要結(jié)合實際調(diào)整園區(qū)管理模式

在園區(qū)發(fā)展過程中，聯(lián)席會議作為決策層始終保持著穩(wěn)定性，但是作為執(zhí)行層，從目前政府作用現(xiàn)狀來看，實踐中已經(jīng)從部門抽調(diào)人員組成園區(qū)服務(wù)中心向成立專門職能部門有了轉(zhuǎn)變。因此要適時調(diào)整完善管理體制，首先，要積極爭取人社部對產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的政策扶持和專業(yè)指導。其次，在具體執(zhí)行層面上建議作適時調(diào)整，應(yīng)當牢牢抓住靜安區(qū)人社局內(nèi)設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展科這一先發(fā)優(yōu)勢，促進管理模式理論與實踐的統(tǒng)一。

2.主體樓宇供應(yīng)不足，要適時拓展載體資源

人才大廈等園區(qū)主體樓宇的需求率高但場地有限，周邊重點樓宇建設(shè)和整合進度與園區(qū)發(fā)展速度不匹配，樓宇資源供應(yīng)的短缺導致部分人力資源服務(wù)機構(gòu)有意入駐卻不能落地，影響園區(qū)進一步集聚效能，“騰籠換鳥”工作存在發(fā)展瓶頸。如何拓展與人才大廈相匹配的樓宇資源作為載體供給補充是下一步需要解決的基礎(chǔ)問題，要加快落實蘇河灣城市更新規(guī)劃，緩解新載體規(guī)劃建設(shè)期間的園區(qū)入駐需求。

（二）產(chǎn)業(yè)扶持方面

1.扶持政策分散，要加強專項政策修訂完善工作

當前，國家部委、上海市以及靜安區(qū)三個層面，需對人力資源服務(wù)業(yè)及人力資源產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)優(yōu)惠政策進行整合，如加強各類財政支持和扶持政策的統(tǒng)籌。要進一步完善修訂政策，鼓勵企業(yè)對數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等科學技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，加大對支持園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)的扶持，鼓勵園區(qū)樓宇業(yè)主（物業(yè)）支持產(chǎn)業(yè)集聚。

2.行業(yè)分類與發(fā)展脫節(jié)，要細化人力資源服務(wù)行業(yè)分類

縱觀我國國民經(jīng)濟行業(yè)分類情況，與人力資源業(yè)務(wù)相關(guān)的分類代碼主要有：公共就業(yè)服務(wù)（代碼7261）、職業(yè)中介服務(wù)（代碼7262）、勞務(wù)派遣服務(wù)（代碼7263）、創(chuàng)業(yè)指導服務(wù)（7264）和其他人力資源服務(wù)（代碼7269）。隨著人力資源發(fā)展，需要細分行業(yè)的各項業(yè)務(wù)和目錄級別并把統(tǒng)計口徑規(guī)范化，更進一步圍繞產(chǎn)業(yè)目錄、統(tǒng)計口徑等環(huán)節(jié)，加快推進行業(yè)標準及產(chǎn)業(yè)體系的規(guī)范化建設(shè)。

（三）營商環(huán)境方面

1.園區(qū)的宣傳推介不夠，要完善園區(qū)配套發(fā)展的軟件環(huán)境

雖然上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園建成較早，但是園區(qū)信息化建設(shè)不夠，目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)還未建設(shè)園區(qū)官方網(wǎng)站，同時園區(qū)的形象識別能力還不足，周邊地理環(huán)境中沒有醒目的標識指引。要盡快搭建園區(qū)推廣宣傳平臺，設(shè)計制作園區(qū)統(tǒng)一形象標識和園區(qū)宣傳片，加強社會各界對園區(qū)的關(guān)注，反過來吸引更多企業(yè)入駐本產(chǎn)業(yè)園區(qū)從而形成更大的產(chǎn)業(yè)集聚。

2. 結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的研發(fā)新形勢，重視人力資源服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)的產(chǎn)權(quán)保護

政府要通過加強監(jiān)管維護行業(yè)發(fā)展市場經(jīng)營秩序公平有序。隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)的保護對各行各業(yè)的發(fā)展越來越重要，對于人力資源服務(wù)行業(yè)來說，知識產(chǎn)權(quán)更是核心資產(chǎn)。要加強對人力資源服務(wù)機構(gòu)以及經(jīng)營單位的培訓和宣傳，加強企業(yè)的法律意識，促使依法經(jīng)營。目前“互聯(lián)網(wǎng)+”在人力資源服務(wù)行業(yè)中得到廣泛應(yīng)用，很多行業(yè)內(nèi)的企業(yè)科技化發(fā)展迅猛，線上產(chǎn)品的設(shè)計研發(fā)越來越多，提高人力資源服務(wù)企業(yè)申請專利的積極性、加強標準研制和品牌建設(shè)，鼓勵領(lǐng)域內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)的運用和轉(zhuǎn)化很有必要?？梢酝ㄟ^成立專門項目的知識產(chǎn)權(quán)獎勵資金來鼓勵企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品的創(chuàng)新。

3.鼓勵人力資源服務(wù)機構(gòu)體現(xiàn)社會價值，構(gòu)建行業(yè)誠信體系

借助社會信用體系建設(shè)的機會，加快人力資源服務(wù)業(yè)誠信體系建設(shè)，開展誠信制度建設(shè)、誠信檔案建設(shè)、誠信狀況評估等方面的工作。建立企業(yè)信息公示制度，通過人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的平臺，強化行業(yè)內(nèi)的信息交流，引導各類人力資源企業(yè)履行社會責任，共同參與構(gòu)建行業(yè)征信服務(wù)系統(tǒng)，使企業(yè)成為構(gòu)建誠信體系的主體。要建立對入園企業(yè)的評價考核機制，對企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、納稅貢獻等指標進行打分，尤其應(yīng)注重人力資源服務(wù)機構(gòu)的違規(guī)指標的考量，完善行業(yè)共同監(jiān)管體系和綜合服務(wù)監(jiān)管機制。同時，應(yīng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在行業(yè)協(xié)調(diào)自律等方面的作用，加強媒體的輿論監(jiān)督及監(jiān)管作用，推進行業(yè)自我規(guī)范監(jiān)督和管理完善。

（四）人才引進方面

1.引進和培育人才

人力資源服務(wù)行業(yè)整體發(fā)展尚處于起步階段，要加強引進和培育人才。在行業(yè)人才方面，人力資源方面的專業(yè)性人才集聚度不高，如高級獵頭顧問和人力資源管理師等，人才流動量多且快。人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園間的競爭最后都會落腳到人才的競爭，因此，園區(qū)在人才培育和引進方面更應(yīng)下功夫。要與人才工作相結(jié)合，推動人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展；加大國際國內(nèi)的高端人才的引進力度，在引進和培育一批專業(yè)顧問和市場運作職業(yè)經(jīng)理人方面探索更多做法，多渠道加強園區(qū)企業(yè)人才隊伍建設(shè)，培育一批行業(yè)領(lǐng)軍人才，建設(shè)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)化人才隊伍，形成產(chǎn)業(yè)人才的長效供給機制，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)健康持續(xù)發(fā)展。

2.營造人才發(fā)展軟環(huán)境

按照國際化標準，編制專業(yè)人才開發(fā)目錄，制定人力資源專業(yè)培訓和職業(yè)標準，完善產(chǎn)業(yè)人才流動配置、考核評價、激勵保障、知識產(chǎn)權(quán)保護等政策保障體系。要發(fā)揮高校在產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)中的重要作用，鼓勵人力資源服務(wù)機構(gòu)與社會培訓機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才，積極為各類產(chǎn)業(yè)人才搭建實踐鍛煉學習的交流平臺。以上海園區(qū)為例，長期以來，不斷通過組織“梅園論劍”“大師講堂”“高級管理研修班”等品牌項目以及專業(yè)講座，為人力資源服務(wù)機構(gòu)和用人單位提供新知識、新信息、新技能，同時始終與中國人民大學等高等院校長期合作，探索開設(shè)人力資源的培訓基地，為從業(yè)者和企業(yè)人力資源工作者提供專業(yè)培訓。