重點(diǎn)建設(shè)政策下的高等教育競爭機(jī)制與效率分析

周志剛　宗曉華

摘要：重點(diǎn)建設(shè)政策是我國高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度安排。文章借用“結(jié)構(gòu)—行為—績效”范式分析了重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育競爭機(jī)制與效率的影響。重點(diǎn)建設(shè)高校對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的壟斷及重點(diǎn)工程的身份壁壘降低了不同層級(jí)高校間跨界競爭的可能性，爭取重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目成為高校最快的發(fā)展途徑，高校競爭因此異化為壟斷地位導(dǎo)向的競爭，使高等教育偏離了系統(tǒng)目標(biāo)，并誘致了同質(zhì)化的“學(xué)術(shù)漂移”問題。同時(shí)，重點(diǎn)建設(shè)政策的不穩(wěn)定性與不透明性導(dǎo)致資源傾斜投入的積極效果與資源依賴的消極影響并存，延緩世界一流大學(xué)建設(shè)的步伐。未來推進(jìn)“雙一流”建設(shè)應(yīng)注意維護(hù)一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)之間的良性生態(tài)關(guān)系；引導(dǎo)高校分類發(fā)展，防止發(fā)生系統(tǒng)性“學(xué)術(shù)漂移”；同時(shí)，合理使用績效撥款，防止過度行政依賴所誘發(fā)的規(guī)制效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)建設(shè)政策；高等教育；競爭機(jī)制；效率

20世紀(jì)90年代以來，我國先后實(shí)施了“211工程”與“985工程”等重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)工程，以及“優(yōu)秀學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)”、“重點(diǎn)特色學(xué)科項(xiàng)目”等重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)我國高等教育發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。在《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）頒布的新背景下，分析重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育發(fā)展的影響，不僅有助于反思重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施成效，而且對(duì)“雙一流”建設(shè)有重要的啟示意義。目前學(xué)界對(duì)重點(diǎn)建設(shè)政策的研究往往只停留在對(duì)重點(diǎn)建設(shè)政策所產(chǎn)生問題本身的分析上，較少對(duì)問題產(chǎn)生的機(jī)理做深入研究。本文嘗試借用產(chǎn)業(yè)組織研究領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)—行為—績效”范式（Structure—Conduct—Performance Paradigm，簡稱SCP范式），分析重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育競爭機(jī)制與效率的影響，試圖揭示重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育的深層影響機(jī)制。

一、重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育分層與區(qū)隔

“SCP范式”（結(jié)構(gòu)—行為—績效）認(rèn)為市場結(jié)構(gòu)、市場行為、市場績效之間存在著遞進(jìn)制約的因果關(guān)系，市場結(jié)構(gòu)決定著企業(yè)的市場行為，而市場行為又決定著市場資源配置的績效?！癝CP范式”常被用于分析某一產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)對(duì)競爭機(jī)制與市場效率的影響。一般而言，高等教育市場不能稱作完全意義上的市場，高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，高校也不以盈利為目的，高等教育市場只能算作一種“準(zhǔn)市場”（quasi-markets）。“高等教育市場是指以市場的方式配置高等教育資源，其基本特點(diǎn)是注重競爭，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間存在交換關(guān)系。”[1]本文主要將高等教育當(dāng)作一種具有市場特性的“準(zhǔn)市場”來理解，在此意義上分析重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)我國高等教育市場結(jié)構(gòu)的型塑。

經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場結(jié)構(gòu)是指各市場主體之間的相互關(guān)系，包括市場供給者之間、需求者之間、供給者和需求者之間的關(guān)系。影響產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)劃分的因素主要有生產(chǎn)廠商的數(shù)量、產(chǎn)品的差別程度、單個(gè)廠商對(duì)市場價(jià)格的控制程度、行業(yè)的進(jìn)入與退出壁壘等。根據(jù)這些因素，可以將市場劃分為完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場和壟斷市場四種類型。

我國的高等教育市場結(jié)構(gòu)是由產(chǎn)權(quán)關(guān)系、隸屬關(guān)系與高校重點(diǎn)建設(shè)工程等因素共同決定的。作為我國高等院校主體的公辦院校，其辦學(xué)行為與高校隸屬關(guān)系及重點(diǎn)建設(shè)工程有著密切關(guān)聯(lián)，而重點(diǎn)建設(shè)工程對(duì)高校辦學(xué)行為與競爭機(jī)制有著最為直接的影響?！?11工程”、“985工程”與普通本科、高職高專的層級(jí)劃分方式相結(jié)合，形成了一種新的高等教育層級(jí)劃分方式，將我國的高等院校劃分為“985”高校、“211”高校、普通本科、高職高專四個(gè)層級(jí)。

總體而言，“985”高校、“211”高校形成了一種壟斷性較強(qiáng)的穩(wěn)定市場結(jié)構(gòu)，而普通本科與高職高專則形成了一種競爭性較強(qiáng)的市場結(jié)構(gòu)?！?85”高校壟斷著我國的最優(yōu)質(zhì)高等教育資源，在高等教育市場中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而且數(shù)量非常有限，在全國或某一區(qū)域中處于寡頭壟斷地位。其他“211”高校壟斷著某些地區(qū)高等教育市場或某些專業(yè)的高等教育市場，它們之間的競爭近似于一種壟斷競爭。普通本科與高職高專院校在各自的教育層級(jí)中競爭較為激烈，其競爭結(jié)構(gòu)接近于完全競爭市場。這種由重點(diǎn)工程的實(shí)施所形成的高等教育分層與區(qū)隔，對(duì)我國高校競爭機(jī)制與運(yùn)行效率產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。

二、重點(diǎn)建設(shè)政策下高校間的競爭機(jī)制與導(dǎo)向

重點(diǎn)建設(shè)政策帶來的資源投入的兩極分化與分層機(jī)制共同作用，使不同層級(jí)高校間缺乏跨界競爭的可能性。高校難以通過自身努力獲得發(fā)展，最快的發(fā)展途徑便是爭取重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目繼而獲得相對(duì)于其他高校的壟斷地位，高校競爭因此成為壟斷地位導(dǎo)向的競爭。

1.重點(diǎn)建設(shè)政策下的財(cái)政資源競爭

“211工程”與“985工程”的實(shí)施提高了對(duì)重點(diǎn)建設(shè)高校的資源投入水平，同時(shí)改變了辦學(xué)資源在各級(jí)高校間的分配機(jī)制?！盀榱私鉀Q建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)經(jīng)費(fèi)的困難，曾經(jīng)出現(xiàn)了一種所謂‘共建的形式，即由中央教育主管部門與有關(guān)地方政府按比例向該大學(xué)投資。實(shí)際上，這是一種‘釣魚的辦法，以此來挖下面的錢?！盵2]地方政府必須為“211工程”與“985工程”的實(shí)施提供大量配套資金。然而，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)總量畢竟有限，隨著高校重點(diǎn)工程的實(shí)施，地方政府對(duì)重點(diǎn)建設(shè)高校投入的增加必定會(huì)造成對(duì)作為我國高等院校主體的地方普通高校投入的相對(duì)減少。因此，重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施不僅意味著高等教育資源總量發(fā)生變化，也意味著高等教育資源在不同層級(jí)高校間的分配機(jī)制發(fā)生變化。這種分配機(jī)制的變化對(duì)重點(diǎn)建設(shè)高校顯然是極為有利的，而對(duì)普通高校卻會(huì)產(chǎn)生不利影響。

重點(diǎn)建設(shè)政策對(duì)資源分配機(jī)制的影響不僅體現(xiàn)在專項(xiàng)資金的投入上，還體現(xiàn)在科研經(jīng)費(fèi)等的分配方面。相對(duì)于普通高校而言，“211”高校與“985”高校在科研經(jīng)費(fèi)獲取上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！敖逃颗兜臄?shù)據(jù)顯示，2009-2013年的五年間，政府撥付的全國高等院?？蒲薪?jīng)費(fèi)達(dá)到2647.69億元，但其中的72%被112所‘211和‘985高校瓜分，剩下超過2000所高校只能分?jǐn)偸Ｓ嗟?00多億。”[3]入選重點(diǎn)建設(shè)工程為高校帶來的不僅是專項(xiàng)資金的增加，還有爭取其他資源的便利。“事實(shí)上，對(duì)不少進(jìn)入相關(guān)工程建設(shè)的高校來說，直接來自工程的資金，其重要性早已比工程間接帶來的社會(huì)資源低，后者不僅可以為學(xué)校帶來資金，而且可以帶來其他方面的收益，使得工程成為高校之間公平競爭的障礙?！盵4]因此，重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施客觀上使得重點(diǎn)建設(shè)高校與普通高校在資源競爭上處于不平等的地位，拉大了兩類高校在辦學(xué)資源上的差距。endprint

2.重點(diǎn)建設(shè)政策下的就業(yè)競爭與生源競爭

1976年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗雷德·赫希（Fred Hirsch）提出地位競爭的概念。地位競爭中的產(chǎn)品是地位產(chǎn)品，具有絕對(duì)稀缺與相互依賴的特征，即一個(gè)人對(duì)地位產(chǎn)品的投資，會(huì)減少其他人地位投資的價(jià)值。[5]高校間的競爭具有地位競爭的特性，一所高校對(duì)某一地位資源的獲得會(huì)導(dǎo)致其他高校這一地位資源的流失，具有零和博弈的特點(diǎn)。由于“211工程”、“985工程”同時(shí)是種身份與地位的象征，入選“211工程”與“985工程”意味著一種地位產(chǎn)品的獲得，而未入選則意味著這一地位產(chǎn)品的喪失。重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施使“211高?！迸c“985高?！边M(jìn)一步成為了中國高水平大學(xué)的代名詞，而未進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列的高校則被冠名為“普通高?！?，繼而在客觀上對(duì)中國高校進(jìn)行了分層與區(qū)隔，這種分層與區(qū)隔對(duì)高校在勞動(dòng)力市場與生源市場上的競爭產(chǎn)生了顯著影響。

篩選假設(shè)理論（Screening Hypothesis）認(rèn)為，教育的主要經(jīng)濟(jì)價(jià)值不在于提高個(gè)人的能力，從而提高生產(chǎn)率，而是對(duì)求職者的能力進(jìn)行鑒別和篩選，以便雇主適當(dāng)?shù)貫榫哂胁煌芰Φ娜税才挪煌穆殬I(yè)崗位，以便人盡其才、各得其所。高等教育不僅僅具有提高人力資本的作用，同時(shí)具有篩選功能。接受過高等教育的人往往被視為具有更高的能力水平，因而更易被勞動(dòng)力市場接受，這也是人們樂意接受高等教育的重要原因之一。

“211工程”與“985工程”同樣起到了人才篩選的作用，使得教育內(nèi)部又多了一道篩選機(jī)制。重點(diǎn)建設(shè)政策的地位產(chǎn)品屬性客觀上對(duì)我國高校進(jìn)行了分層與區(qū)隔，這種分層與區(qū)隔一方面為用人單位識(shí)別人才提供了便利，另一方面卻加劇了就業(yè)市場上的不平等。“現(xiàn)在國內(nèi)不少用人單位在招聘人才時(shí)規(guī)定只招聘‘985、‘211高校的畢業(yè)生，這是高校等級(jí)制的又一體現(xiàn)。這種以校取人是歧視非‘211高校，排斥了絕大多數(shù)畢業(yè)生的就業(yè)權(quán)，顯然是不公平的，也是違法的。”[6]這種現(xiàn)象使得普通高校畢業(yè)生在勞動(dòng)力市場上處于不公平的競爭環(huán)境之中。

勞動(dòng)力市場上的競爭機(jī)制反過來又影響到生源市場，進(jìn)一步增強(qiáng)了“211”高校與“985”高校對(duì)考生的吸引力，強(qiáng)化了重點(diǎn)建設(shè)高校在生源市場上的優(yōu)勢(shì)地位。有研究表明，“985工程”的實(shí)施對(duì)高校生源競爭有著顯著影響?！霸凇?85工程政策下，絕大部分最初生源質(zhì)量排名靠前的‘985高校維持了其優(yōu)勢(shì)，絕大部分最初生源質(zhì)量排名靠后的‘985高校提升了其生源質(zhì)量排名，部分最初生源質(zhì)量排名靠前的非‘985高校逐漸掉出排名前列，而一些生源質(zhì)量排名原本不相上下的高校因?yàn)椤?85工程而擴(kuò)大了排名差距?！盵7]“211工程”與“985工程”的實(shí)施客觀上影響了高校在勞動(dòng)力市場與生源市場上的競爭，使得普通高校與重點(diǎn)建設(shè)高校在就業(yè)競爭與生源競爭中差距不斷拉大。

3.重點(diǎn)建設(shè)政策的壟斷地位競爭導(dǎo)向

“211工程”與“985工程”的專項(xiàng)投入為重點(diǎn)建設(shè)高校帶來了大量的有形資源，同時(shí)，重點(diǎn)建設(shè)工程客觀上的分層作用使重點(diǎn)建設(shè)高校在生源競爭與就業(yè)競爭中處于優(yōu)勢(shì)地位，為其帶來了大量的無形資源。這種有形資源的投入與無形資源的增加使重點(diǎn)建設(shè)高校的辦學(xué)地位迅速提升。而且，“這種有形與無形資源不是暫時(shí)性的，而是具有連環(huán)性和累積性的，大學(xué)一旦獲得這些資源就會(huì)進(jìn)一步地獲得更多，一旦失去這些資源就會(huì)失去更多，這在某種程度上形成了‘馬太效應(yīng)，造成了大學(xué)的兩極分化。”[8]重點(diǎn)建設(shè)工程的“馬太效應(yīng)”客觀上拉大了普通高校與“211”高校、“985”高校辦學(xué)實(shí)力的差距，使不同層級(jí)高校間缺少跨界競爭的現(xiàn)實(shí)可能性。

“211工程”與“985工程”退出機(jī)制的缺失進(jìn)一步成為不同層級(jí)高校間跨界競爭的制度障礙?！伴L期以來，我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)沒有建立競爭性退出機(jī)制。建國初期的重點(diǎn)高校制度、‘211工程、‘985工程都是政府主導(dǎo)，一旦入選，不會(huì)因績效不高、業(yè)績不好而被淘汰，除非下一輪重點(diǎn)建設(shè)政策調(diào)整而不能入選?！盵9]重點(diǎn)建設(shè)工程退出機(jī)制的不健全甚至缺失使得“211”高校、“985”高校與普通高校間缺乏適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)機(jī)制，繼而使不同層級(jí)高校間形成了一種身份壁壘，這種身份壁壘使得重點(diǎn)建設(shè)高校與普通高校處于迥異的發(fā)展環(huán)境之中。

重點(diǎn)建設(shè)工程的身份壁壘使我國的高等教育市場亦出現(xiàn)了類似的市場分割現(xiàn)象。二元?jiǎng)趧?dòng)力市場理論認(rèn)為，勞動(dòng)力市場被分割為主要?jiǎng)趧?dòng)力市場和次要?jiǎng)趧?dòng)力市場兩大部分。[10]重點(diǎn)大學(xué)準(zhǔn)入制度劃分出兩個(gè)不同的高等教育市場，制度內(nèi)外的大學(xué)有著相當(dāng)懸殊的社會(huì)聲譽(yù)，制度內(nèi)的重點(diǎn)大學(xué)就意味著高質(zhì)量、高水平、較好的發(fā)展前景；而制度外的普通大學(xué)則意味著較低的地位、較差的聲譽(yù)和黯淡的發(fā)展前景。[11]“211”高校與“985”高校壟斷著我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)競爭、生源競爭、就業(yè)競爭等方面居于優(yōu)勢(shì)地位，類似于處于主要市場之中。普通本科與高職高專院校面對(duì)的競爭較為激烈，獲取的辦學(xué)資源卻極為有限，在高校競爭中處于不利地位，類似于處于次要市場之中。

重點(diǎn)建設(shè)工程的“馬太效應(yīng)”與身份壁壘相互作用，大大降低了各層級(jí)高校間跨界競爭的可能性。處于主要市場中的“211”高校與“985”高?？v使辦學(xué)業(yè)績一般，學(xué)校地位也不會(huì)受到大的動(dòng)搖，而處于次要市場中的普通本科與高職高專院?？v使全力辦學(xué)，也難以與主要市場中的高校競爭。在這種競爭機(jī)制之下，高校很難僅僅通過提升自身辦學(xué)實(shí)力來獲得發(fā)展，最快的發(fā)展途徑是爭取進(jìn)入下一輪的重點(diǎn)建設(shè)行列或申請(qǐng)到其它新設(shè)立的重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)而獲得相對(duì)于其他高校的壟斷地位。如此，高校競爭便異化為壟斷地位導(dǎo)向的競爭。

三、重點(diǎn)建設(shè)政策下高校運(yùn)行效率與學(xué)術(shù)漂移

重點(diǎn)建設(shè)政策是我國在教育資源相對(duì)緊缺的社會(huì)背景下發(fā)展高等教育的一種策略選擇與戰(zhàn)略行為?！霸?0世紀(jì)七八十年代，我國高等教育資源較為有限，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，利用有限的資源發(fā)展重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科是明智的選擇?！盵12]實(shí)踐也證明，經(jīng)過幾十年的持續(xù)建設(shè)，我國的重點(diǎn)建設(shè)高校取得了跨越式發(fā)展。然而，重點(diǎn)建設(shè)這種制度安排在發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)越性的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列問題，造成了高等教育系統(tǒng)效率的損失。endprint

1.重點(diǎn)建設(shè)政策下的非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)與X-非效率

高校追求重點(diǎn)項(xiàng)目繼而獲取壟斷利潤的行為具有直接非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)（Directly Unproductive Profit-seeking Activities）的特性?！爸苯臃巧a(chǎn)性尋利活動(dòng)”本質(zhì)上是種通過從事直接的非生產(chǎn)性的活動(dòng)來謀取利潤的活動(dòng)，這種活動(dòng)雖能獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)但卻不生產(chǎn)能增進(jìn)社會(huì)效用的產(chǎn)品和服務(wù)，反而造成了經(jīng)濟(jì)效用的損失。[13]高校爭取進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列的行為有別于正常的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等生產(chǎn)高等教育產(chǎn)品的活動(dòng)，雖然可以提高高校自身的辦學(xué)地位，但歸根結(jié)底是種高校間的零和博弈，只能為高校自身牟取利益，卻無法帶動(dòng)我國高等教育整體質(zhì)量的提升。

而高校進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列之后則由于壟斷而存在著X-非效率（X-inefficiency）問題。X—非效率是由哈佛大學(xué)萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）教授于1966年提出，用來反映大企業(yè)內(nèi)部效率水平的理論。壟斷企業(yè)在缺少市場競爭機(jī)制約束的情況下，就會(huì)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，從而導(dǎo)致生產(chǎn)和經(jīng)營的低效率，萊賓斯坦稱這種狀態(tài)為“X-非效率”[14]。頂尖大學(xué)由于數(shù)量較少，面臨的競爭壓力本來較小，而重點(diǎn)建設(shè)政策的身份壁壘又加劇了這一問題，使頂尖大學(xué)處于一種壟斷性的市場結(jié)構(gòu)之內(nèi)，隔絕了與其他高校的競爭。“為了進(jìn)入‘985名單，許多大學(xué)都進(jìn)行了殘酷的競爭，而一旦進(jìn)入名單，似乎就進(jìn)入了保險(xiǎn)箱，一切資源獲得就順理成章了?！盵15]我國高校在壟斷地位的獲取上競爭異常激烈，而一旦獲得了壟斷地位，由于缺少競爭刺激，高校便沒有了持續(xù)提高效率的動(dòng)力。因此，在這種制度安排下，重點(diǎn)建設(shè)高校壟斷著優(yōu)質(zhì)高等教育資源，缺乏節(jié)約辦學(xué)成本、提高辦學(xué)資源利用率、促進(jìn)科技發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力?？傮w而言，存在著資源配置效率低與科技創(chuàng)新水平低的問題。

2.重點(diǎn)建設(shè)政策下的同質(zhì)化“學(xué)術(shù)漂移”

壟斷地位導(dǎo)向的高校競爭使普通高校在辦學(xué)定位上出現(xiàn)了“學(xué)術(shù)漂移”。1972年，伯吉斯（Tyrrell Burgess）對(duì)“學(xué)術(shù)漂移”一詞進(jìn)行了界定，將其定義為非大學(xué)的高等教育機(jī)構(gòu)按照更接近于大學(xué)“面目”的方式來確定其活動(dòng)實(shí)踐的一種趨勢(shì)。[16]由于政府確定重點(diǎn)建設(shè)高校的主要依據(jù)為學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為了能進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列，普通高校便自覺不自覺地按照學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定學(xué)校的發(fā)展前景?！半S著國家‘985工程、‘211工程的成功實(shí)施，在具體的功利面前一些條件并不具備的學(xué)校紛紛提出了向一流大學(xué)、研究型大學(xué)或教學(xué)科研型大學(xué)邁進(jìn)的目標(biāo)?！盵17]普通高校定位為研究型大學(xué)，使得我國的高等教育系統(tǒng)整體上發(fā)生“學(xué)術(shù)漂移”。

高等教育“學(xué)術(shù)漂移”的直接后果是辦學(xué)的同質(zhì)化。鮑威爾（Walter W.Powell）和迪馬奇奧（Paul J.DiMaggio）認(rèn)為，有三種機(jī)制導(dǎo)致了組織同質(zhì)化（isomorphism），分別為強(qiáng)制機(jī)制（Coercive）、模仿機(jī)制（mimetic）、規(guī)范機(jī)制（normative）。其中，模仿機(jī)制指當(dāng)組織的技術(shù)難以被理解，組織目標(biāo)模糊或組織所處的環(huán)境造成了象征性的不確定時(shí)，組織就有可能按照其他組織的模式來塑造自己。組織模仿的對(duì)象往往是同領(lǐng)域中被認(rèn)為更具有合法性或更成功的相似組織。[18]為了能夠獲得更高的“合法性”，繼而進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列，模仿辦學(xué)水平較高的研究型大學(xué)成了普通高校發(fā)展的捷徑。高校辦學(xué)模式趨同，加劇了我國高等教育的同質(zhì)化問題。

同質(zhì)化的“學(xué)術(shù)漂移”同樣影響了我國的高等教育系統(tǒng)效率。貝雷爾森（BernardBerelson）指出：“‘學(xué)術(shù)漂移會(huì)導(dǎo)致高等教育資源利用的低效化，因?yàn)檫@些高校追求博士學(xué)位授予資格的目的僅僅是為了獲得更高的聲望，而不是為了滿足學(xué)生和社會(huì)的實(shí)際需求，由此造成了教育資源的巨大浪費(fèi)?！盵19]由于高校辦學(xué)的同質(zhì)化，整個(gè)高等教育系統(tǒng)按照研究型大學(xué)的模式辦學(xué)，高校人才培養(yǎng)以造就學(xué)術(shù)人才為旨趣，導(dǎo)致高校的人才培養(yǎng)規(guī)格趨于單一，難以滿足勞動(dòng)力市場多元化的人才需求?！耙环矫媸恰^度教育，另一方面是‘學(xué)非所用，都將造成人才的極大浪費(fèi)。它的直接后果是用人部門難于獲得適用人才，而每年數(shù)以百萬計(jì)的大學(xué)畢業(yè)生難于找到能施展才能的工作?！盵20]“學(xué)術(shù)漂移”引致的辦學(xué)同質(zhì)化既影響了人力資源的有效配置，也造成了我國高等教育資源的浪費(fèi)，加劇了高等教育系統(tǒng)的低效率問題。

3.重點(diǎn)建設(shè)政策下的資源與行政依賴

“211工程”與“985工程”是我國以重點(diǎn)項(xiàng)目方式投資高等教育的一個(gè)集中體現(xiàn)?！白?0世紀(jì)90年代以來，政府部門對(duì)高校管理權(quán)力施予方式的調(diào)整中，最盛行的方式莫過于那種重點(diǎn)項(xiàng)目制度，即通過設(shè)立各種各樣的重點(diǎn)項(xiàng)目刺激、調(diào)控高校的辦學(xué)行為。”[21]除“211工程”與“985工程”之外，國家還實(shí)施了包含重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)在內(nèi)的多種重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。由于重點(diǎn)項(xiàng)目具有不穩(wěn)定性，處于不斷調(diào)整之中，高校為了獲取重點(diǎn)項(xiàng)目，必須不斷地積極爭取?？v便是身份地位已經(jīng)相對(duì)固定的“211”高校、“985”高校，為了爭取到新設(shè)立的重點(diǎn)項(xiàng)目，并在重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)整中保持優(yōu)勢(shì)地位，也需不斷關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目的變動(dòng)情況。而重點(diǎn)項(xiàng)目撥款機(jī)制的不透明性又加劇了這一問題，高校為了獲得穩(wěn)定的撥款，必須不斷地“跑部錢進(jìn)”。

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）認(rèn)為，組織的最重要任務(wù)在于生存，組織生存的關(guān)鍵則是“獲得并保住資源的能力”，為了獲得所需的資源，組織必須與所處環(huán)境中的其他要素主體進(jìn)行交易談判。[22]我國通過重點(diǎn)項(xiàng)目制度對(duì)高校進(jìn)行投資建設(shè)，這種方式在使高校獲得辦學(xué)資源的同時(shí)，也產(chǎn)生了對(duì)行政化路徑的強(qiáng)烈依賴，進(jìn)而使高校在政府的資源投入與對(duì)政府的資源依賴之間產(chǎn)生了巨大的“摩擦效應(yīng)”。高校在獲得政府大量投資，關(guān)注效率目標(biāo)，致力于沖擊世界一流大學(xué)的同時(shí)，也需不斷關(guān)注資源目標(biāo)，關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目的調(diào)整，以獲得制約組織發(fā)展的關(guān)鍵資源。對(duì)資源目標(biāo)的過度關(guān)注使高校難以集中精力辦學(xué)，參與高等教育國際競爭。因此，政府資源投入的積極影響與對(duì)行政資源依賴的消極影響相互作用，減緩了我國世界一流大學(xué)建設(shè)的步伐。endprint

四、重點(diǎn)建設(shè)邏輯與“雙一流”建設(shè)政策選擇

重點(diǎn)建設(shè)是我國高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重要的制度安排，具有歷史延續(xù)性。在全國高等學(xué)校中確定重點(diǎn)高校，自1954年始至今，共進(jìn)行了6次。[23]同時(shí)，這種重點(diǎn)建設(shè)政策也是多個(gè)國家的共同舉措，比較有代表性的有德國的“精英大學(xué)計(jì)劃”、日本的COE計(jì)劃、韓國的BK21計(jì)劃等。[24]雖然重點(diǎn)建設(shè)這一制度安排有其合法性與歷史必然性，但正如上文所分析的那樣，重點(diǎn)建設(shè)政策加劇了學(xué)校分層與不平等競爭，身份固化導(dǎo)致高校運(yùn)行效率損失，壟斷地位導(dǎo)向的競爭造成高等教育系統(tǒng)整體發(fā)生學(xué)術(shù)漂移。這些問題已為社會(huì)所詬病，導(dǎo)致重點(diǎn)建設(shè)邏輯產(chǎn)生了合法性危機(jī)，迫使政府對(duì)重點(diǎn)建設(shè)政策做出進(jìn)一步的調(diào)整。“雙一流”是對(duì)傳統(tǒng)重點(diǎn)建設(shè)思路的揚(yáng)棄，是對(duì)世界一流大學(xué)建設(shè)方式新的探索。在建設(shè)過程中，既需繼承重點(diǎn)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，又要對(duì)重點(diǎn)建設(shè)政策存在的問題進(jìn)行改進(jìn)。

1.維護(hù)一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)之間的良性生態(tài)關(guān)系

“雙一流”建設(shè)應(yīng)處理好大學(xué)整體建設(shè)與學(xué)科建設(shè)的關(guān)系，既要發(fā)揮學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)作用，也要維護(hù)大學(xué)的學(xué)術(shù)生態(tài)?！半p一流”建設(shè)意味著“大學(xué)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：由政府選擇向大學(xué)競爭性發(fā)展轉(zhuǎn)變”[25]?！?11工程”、“985工程”是院校整體建設(shè)，學(xué)科處于壟斷性的發(fā)展環(huán)境之中，跨院校的學(xué)科之間缺乏有效競爭?！半p一流”建設(shè)堅(jiān)持“以學(xué)科為基礎(chǔ)”的原則，發(fā)揮學(xué)科競爭對(duì)大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過一流學(xué)科的競爭促進(jìn)一流大學(xué)的發(fā)展。同時(shí)，“以學(xué)科為基礎(chǔ)”有助于引導(dǎo)高校調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)科布局，增強(qiáng)辦學(xué)特色，鼓勵(lì)高校在優(yōu)勢(shì)學(xué)科領(lǐng)域沖擊世界一流。

然而，完全堅(jiān)持“以學(xué)科為基礎(chǔ)”卻也可能存在負(fù)面影響。首先，在大學(xué)里，學(xué)科是局部，學(xué)校是整體。局部不能代替整體?！皩W(xué)校里有大量并不歸屬于某個(gè)學(xué)科的公共設(shè)施、基礎(chǔ)條件和服務(wù)平臺(tái)，更有學(xué)校的精神、風(fēng)尚和文化，它們不能簡單地用學(xué)科來代替?！盵26]如果高校以學(xué)科建設(shè)代替了學(xué)校整體建設(shè)，則學(xué)科發(fā)展的支持系統(tǒng)將無法得到有效保障，最終會(huì)影響到學(xué)科的長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，大學(xué)是個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，各個(gè)學(xué)科相互依存，僅僅對(duì)某些一流學(xué)科進(jìn)行支持可能會(huì)破壞高校的學(xué)術(shù)生態(tài)。隨著《總體方案》的頒布，很多綜合性大學(xué)開始大幅度削減一些缺乏競爭力的學(xué)科，一些知名大學(xué)例如中山大學(xué)、蘭州大學(xué)等將教育院校裁撤。在這個(gè)過程中，學(xué)科間原有的關(guān)聯(lián)、支撐生態(tài)可能會(huì)遭到破壞，造成學(xué)科結(jié)構(gòu)的極度失衡。大學(xué)的發(fā)展需要各個(gè)學(xué)科相互配合，共生共榮，不能為了建設(shè)一流學(xué)科而對(duì)弱勢(shì)學(xué)科進(jìn)行隨意裁撤。

“雙一流”建設(shè)包含一流大學(xué)建設(shè)和一流學(xué)科建設(shè)兩大方面，在建設(shè)過程中應(yīng)鼓勵(lì)基于學(xué)科的高校競爭，發(fā)揮一流學(xué)科建設(shè)對(duì)一流大學(xué)建設(shè)的促進(jìn)作用，防止將二者相互割裂。同時(shí)，需避免基于學(xué)科的一流大學(xué)建設(shè)對(duì)學(xué)術(shù)生態(tài)的破壞，既要重視一流學(xué)科建設(shè)，也需重視高校整體建設(shè)。政府可以根據(jù)高校一流學(xué)科的數(shù)量確定對(duì)各高校的資助額度，并將建設(shè)資金整體下?lián)芙o高校。資金下?lián)芨鞲咝：?，由高校根?jù)各要素對(duì)學(xué)校發(fā)展的貢獻(xiàn)力度自主決定建設(shè)資金在不同學(xué)科間以及學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等之間的分配比例。如此，既能發(fā)揮一流學(xué)科建設(shè)對(duì)一流大學(xué)建設(shè)的促進(jìn)作用，也可保護(hù)高校的學(xué)術(shù)生態(tài)。

2.引導(dǎo)高校分類發(fā)展，防止發(fā)生系統(tǒng)性“學(xué)術(shù)漂移”

《總體方案》強(qiáng)調(diào)了“雙一流”建設(shè)的競爭、績效、動(dòng)態(tài)、開放等特性，有助于破除重點(diǎn)建設(shè)工程的“身份固化、競爭缺失”等問題，有利于打破壟斷地位，繼而使高校壟斷地位競爭引發(fā)的“學(xué)術(shù)漂移”失去根基。然而，“一流學(xué)科和一流大學(xué)建設(shè)，實(shí)際上是在樹立標(biāo)桿，這些標(biāo)桿對(duì)其他學(xué)科和大學(xué)將會(huì)產(chǎn)生很大的影響，這種影響又可能削弱高等教育系統(tǒng)多樣性的特色”[27]。高校如果盲目地以世界一流為“標(biāo)桿”，則會(huì)再度出現(xiàn)“學(xué)術(shù)漂移”問題，甚至出現(xiàn)比“211工程”與“985工程”下更為嚴(yán)重的“學(xué)術(shù)漂移”。相比于“211工程”與“985工程”，“雙一流”對(duì)我國高校的影響面更廣，除了國家層面的建設(shè)項(xiàng)目之外，還有省級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，這為眾多普通高校沖擊世界一流提供了機(jī)會(huì)，也因此可能引起更大范圍的“學(xué)術(shù)漂移”。必須采取有效的政策措施，防止“雙一流”背景下的“學(xué)術(shù)漂移”。

政府可以采取分類引導(dǎo)、績效評(píng)估與財(cái)政撥款相結(jié)合的方式，推進(jìn)“雙一流”建設(shè)。研究型大學(xué)、應(yīng)用型本科、高職高專應(yīng)有不同的一流標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采取不同的建設(shè)方式。政府可以引導(dǎo)高校進(jìn)行合理定位，對(duì)不同類型的高校構(gòu)建不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于定位為研究型大學(xué)的高校，應(yīng)以學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行考核，主要衡量高校原創(chuàng)性科研成果的產(chǎn)出與拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)質(zhì)量。對(duì)于定位為應(yīng)用型本科的高校，主要以應(yīng)用性人才的培養(yǎng)質(zhì)量與高校服務(wù)行業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力為考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)高職高專院校，則主要根據(jù)職業(yè)技能人才的培養(yǎng)質(zhì)量對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，分類評(píng)估結(jié)果應(yīng)與績效撥款相掛鉤，如此才能真正發(fā)揮分類評(píng)估的作用，引導(dǎo)高校進(jìn)行合理定位。例如，如果一所高校定位為研究型大學(xué)，而其科研水平并不高，則其在研究型大學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系中得分會(huì)較低，獲得的績效撥款也會(huì)較少。如果該高校重新定位為應(yīng)用型本科，在應(yīng)用型本科高校評(píng)估指標(biāo)體系中得分較高，并相應(yīng)地獲得更高的績效撥款，該高校則會(huì)自動(dòng)選擇定位為應(yīng)用性本科高校。如此，高校便可以根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合理的辦學(xué)定位。通過績效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)來引導(dǎo)高校準(zhǔn)確定位，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行績效撥款，可以有效防止高等教育系統(tǒng)的“學(xué)術(shù)漂移”，并引導(dǎo)不同類型的高校在不同領(lǐng)域追求卓越、創(chuàng)造一流。

3.合理使用績效撥款，防止過度行政依賴及其規(guī)制效應(yīng)

“雙一流”建設(shè)需創(chuàng)新資源投入機(jī)制，防止形成新一輪的高校對(duì)政府的資源依賴。政府推行重點(diǎn)建設(shè)政策的初衷為通過資源的集中投入，為中國頂尖大學(xué)沖擊世界一流大學(xué)提供充足的資源保障。然而，在運(yùn)行過程中，卻加劇了高校對(duì)政府的資源依賴，使得資源投入的應(yīng)有效益難以發(fā)揮。這與重點(diǎn)專項(xiàng)撥款在高校經(jīng)費(fèi)中所占比例過高，及重點(diǎn)項(xiàng)目的不穩(wěn)定性與不透明性密切相關(guān)。endprint

“雙一流”采取績效撥款的方式進(jìn)行投資建設(shè)?！犊傮w方案》指出，要“創(chuàng)新財(cái)政支持方式，更加突出績效導(dǎo)向，形成激勵(lì)約束機(jī)制”。績效撥款方式有利于喚起高校辦學(xué)的質(zhì)量意識(shí)，激發(fā)高校提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效率。然而，“雙一流”建設(shè)在按照“以績效為杠桿”原則進(jìn)行投資時(shí)，必須考慮到績效評(píng)估及基于績效評(píng)估結(jié)果的資金分配機(jī)制可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。作為最先開展科研績效評(píng)估的國家，英國高等教育撥款機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)已開展7輪科研績效評(píng)估。經(jīng)過近30年來的大學(xué)科研績效評(píng)估，英國大學(xué)之前相對(duì)自治的學(xué)術(shù)場域已經(jīng)遭受外部規(guī)制力量的干預(yù)、侵蝕和滲透。在這種新的學(xué)術(shù)激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，學(xué)者要想在學(xué)術(shù)場域中生存和發(fā)展，就必須在科研評(píng)估中取得更好的績效。這種“績效主義”和“管理主義”籠罩的學(xué)術(shù)場域內(nèi)，學(xué)者可能逐步失去選擇研究主題、研究方法和研究進(jìn)度方面的自由，更重要的是學(xué)者們追求學(xué)術(shù)、探求真理的動(dòng)機(jī)日益被外在的、功利的激勵(lì)機(jī)制所遮蔽。由績效評(píng)估所帶來的規(guī)制力量及其內(nèi)隱的“理性的自負(fù)”，在一定程度上對(duì)于學(xué)術(shù)空間的持續(xù)擴(kuò)展存在潛在的負(fù)面效應(yīng)。[28]因此，需要注意績效撥款的應(yīng)用限度，合理地確定固定撥款與績效撥款的比例，防止形成高校對(duì)政府及撥款機(jī)構(gòu)的過度資源依賴，以免產(chǎn)生資源投入與資源依賴的“摩擦效應(yīng)”?！半p一流”建設(shè)應(yīng)使高校在獲得辦學(xué)資源的同時(shí)，不為行政資源依賴問題所困。

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（責(zé)任編輯劉第紅）endprint