我國(guó)職業(yè)教育法治化的路徑選擇

歐陽(yáng)恩劍　胡勁松

摘要：職業(yè)教育法治化作為教育法治化的重要組成部分，是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義，是職業(yè)教育法律制度制定、執(zhí)行、救濟(jì)、研究等要素組成的有機(jī)統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)體系。中國(guó)特色社會(huì)主義職業(yè)教育法治化經(jīng)過(guò)20年發(fā)展，成效顯著，但還存在價(jià)值理念偏差、法律體系不完備、執(zhí)法機(jī)制不健全、守法意識(shí)不濃、研究邊緣化等問題。我國(guó)職業(yè)教育法治化的路徑必須從樹立公平的法治理念出發(fā)，以完善職業(yè)教育法律體系實(shí)現(xiàn)良法之治為切入點(diǎn)，加強(qiáng)常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制守法向自覺守法轉(zhuǎn)變，不斷提高法治研究水平，改變“邊緣化”的困境。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；法治化；路徑選擇

自1996年我國(guó)《職業(yè)教育法》頒布以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義職業(yè)教育法治經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，不僅在立法上取得了可喜成果，而且在執(zhí)法中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。然而，我國(guó)職業(yè)教育法治還存在價(jià)值理念偏差、法律體系不完備、執(zhí)法機(jī)制不健全、守法意識(shí)不濃、研究邊緣化等問題。我國(guó)職業(yè)教育法治化的路徑構(gòu)建必須從樹立公平的法治理念出發(fā)，以完善職業(yè)教育法律體系為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)良法之治，加強(qiáng)常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，由強(qiáng)制守法向自覺守法轉(zhuǎn)變，同時(shí)要加強(qiáng)職業(yè)教育法治研究隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高職業(yè)教育法治研究水平，形成理念、立法、執(zhí)法、守法、研究的完整體系。

一、理念之源：從法律思維到法治思維

法律制定必然面對(duì)公平與效率、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益的矛盾。民主、效率、公平是職業(yè)教育法的根本價(jià)值所在?！堵殬I(yè)教育法》頒布之時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革剛剛起步，立法的價(jià)值理念偏重于推進(jìn)職業(yè)教育的改革，固化改革成果，對(duì)效率關(guān)注有余，而對(duì)公平、民主體現(xiàn)不足。職業(yè)教育秩序的存在是以合理、健全的法制為前提條件的，而正義需要秩序的關(guān)切才能釋放其應(yīng)有的功能。教育作為一種公共的社會(huì)資源，應(yīng)具有公正的品性。教育與正義是以善為中介，在根本上實(shí)現(xiàn)了二者的溝通。因此，《職業(yè)教育法》的修訂應(yīng)高度重視立法價(jià)值的導(dǎo)向作用，總結(jié)近年來(lái)我國(guó)職業(yè)教育取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，反思?xì)v史教訓(xùn)，不僅要求行政管理者樹立法治思維，更要立法者在立法理念上凸顯公平和民主。

（一）目的價(jià)值：從促進(jìn)發(fā)展、推動(dòng)改革轉(zhuǎn)為改善民生、引領(lǐng)改革

在改革開放初期，法治基礎(chǔ)缺乏、法律體系尚不完備的條件下，我國(guó)職業(yè)教育“摸著石頭過(guò)河”，先探索實(shí)踐，試點(diǎn)試驗(yàn)，改革成果經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)后，再通過(guò)立法予以確認(rèn)是符合法治發(fā)展規(guī)律?！稗D(zhuǎn)型期法治的建構(gòu)性發(fā)展始終依靠改革，是以改革作為法治發(fā)展的根本方式。”[1]現(xiàn)階段我國(guó)從政策推動(dòng)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ我I(lǐng)改革，實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策的協(xié)調(diào)同步是有必要的。

1.以立法引領(lǐng)職教改革。職業(yè)教育立法不僅僅是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更要通過(guò)立法轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展；立法不僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)，更要對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)；同時(shí)要以法治規(guī)范改革行為。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育改革已進(jìn)入深水區(qū)，在校企合作辦學(xué)體制機(jī)制上，要探索集團(tuán)式辦學(xué)、混合所有制辦學(xué)等改革；在培養(yǎng)模式上，要探索現(xiàn)代學(xué)徒制、訂單培養(yǎng)等模式改革；在評(píng)價(jià)機(jī)制上，要探索第三方評(píng)價(jià)方式的改革等，凡此這些，都應(yīng)在職業(yè)教育法修訂中有所體現(xiàn)。

2.以立法推動(dòng)改善民生。職業(yè)教育法立法之初主要是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定程度，職業(yè)教育的立法目的應(yīng)以改善民生為落腳點(diǎn)。職業(yè)教育是就業(yè)教育，在促進(jìn)就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、提高勞動(dòng)者職業(yè)技能等方面的作用凸顯，已成為改善民生的重要手段。《2016中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》顯示，高職院校農(nóng)家子弟比重逐年上升，已經(jīng)達(dá)到53%，高等職業(yè)教育成為農(nóng)村孩子接受高等教育的重要途徑。[2]因此，職業(yè)教育立法要對(duì)職業(yè)教育的功能進(jìn)行重新定位，把“促進(jìn)就業(yè)、改善民生”作為職業(yè)教育的基本功能。

（二）理念價(jià)值：由效率為主、兼顧公平變向公平為主、兼顧效率

法律的生命力首先必須有自己的靈魂，即必須有自己的價(jià)值，對(duì)于立法來(lái)說(shuō)，則要求立法要有自己的價(jià)值訴求。公平、效率、民主是我國(guó)職業(yè)教育法治化的根本價(jià)值追求。公平是職業(yè)教育法治化的核心和終極目標(biāo)，效率是職業(yè)教育法治化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，民主則是職業(yè)教育法治化的立足點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育立法必須改變市場(chǎng)化傾向，以公平為主，保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立面對(duì)全民的職業(yè)教育體系，以周密的法律制度為職業(yè)教育的健康發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

1.立法公正。我國(guó)立法過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)效率，在一定程度上忽略了公平。立法存在不少立法不公的現(xiàn)象，包括實(shí)體法上的不公和程序上的不公，內(nèi)容上的不公和結(jié)果上的不公。立法公正就是要實(shí)現(xiàn)分配正義，就是要使權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等的規(guī)定處于一種合理狀態(tài)：在設(shè)定權(quán)利和義務(wù)時(shí)應(yīng)保持權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，在設(shè)定權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系時(shí)應(yīng)以權(quán)利為本位，在設(shè)定權(quán)利時(shí)應(yīng)預(yù)設(shè)責(zé)任，保持權(quán)利與責(zé)任的相互統(tǒng)一。在職業(yè)教育的法治化過(guò)程中，要合理約定政府、企業(yè)、學(xué)校、學(xué)生等主體的權(quán)利義務(wù)，特別是要對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行約束，對(duì)其責(zé)任進(jìn)行規(guī)范。

2.保障權(quán)利?！胺ㄖ蝺r(jià)值不但表現(xiàn)在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)這個(gè)層面上，而且也表現(xiàn)在法律規(guī)范結(jié)構(gòu)層面上。”[3]法治關(guān)心權(quán)利的價(jià)值基礎(chǔ)，注重法定權(quán)利，著眼于主體的現(xiàn)實(shí)權(quán)利。法治的正當(dāng)性在于保護(hù)公民的權(quán)利?！霸谒谐姓J(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西”。[4]我國(guó)職業(yè)教育法治化的根本目的在于保障受教育者的權(quán)利。

（三）思維方式：由法律思維轉(zhuǎn)為法治思維

法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念，認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維是法律思維的“升級(jí)”，是規(guī)則思維、權(quán)利義務(wù)思維、程序性思維、權(quán)衡思維、建設(shè)性思維的統(tǒng)一。

1.樹立法治信仰。職業(yè)教育法治化，歸根結(jié)底是作為主體的人的建設(shè)與發(fā)展。與法律思維相比，法治思維不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)法律原則規(guī)則的認(rèn)知與應(yīng)用，也強(qiáng)調(diào)對(duì)法治價(jià)值的認(rèn)同和信守。更重要的在于，法治思維還強(qiáng)調(diào)將法律原則規(guī)則、精神價(jià)值內(nèi)化為自身的行動(dòng)自覺與自信。法治信仰是基于對(duì)法治油然而生的神圣情感，是對(duì)法治發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同與遵從。信仰法治首先內(nèi)心要敬畏法治，樹立法治至上的理念；同時(shí)行為上要踐行法治，真正把法治作為工作的準(zhǔn)則，形成職業(yè)教育辦學(xué)依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。endprint

2.提高法治素養(yǎng)。首先，職業(yè)教育管理者、執(zhí)法者要帶頭學(xué)習(xí)職業(yè)教育法律制度，同時(shí)要學(xué)習(xí)法治原則、原理、精神，重點(diǎn)掌握法律的授予的權(quán)限、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等，提高依法定程序和權(quán)限行使權(quán)力的素養(yǎng)。其次，要加法律邏輯訓(xùn)練，法律邏輯推理是運(yùn)用法治原理和法律規(guī)定，對(duì)社會(huì)問題、案件進(jìn)分析判斷、綜合推理，并得出相應(yīng)結(jié)論或者拿出解決辦法的思維過(guò)程。在職業(yè)教育辦學(xué)過(guò)程中，想問題、作決策、辦事情，就是依法辦事，有法律規(guī)定，遵循法律規(guī)定；無(wú)法律規(guī)定，遵循法治原則。再次，還要注重法治實(shí)踐鍛煉，在解決職業(yè)教育問題中運(yùn)用法治原則、規(guī)則思考解決問題，從而提高從法治層面解決問題的能力。

二、立法之基：從有法可依到良法之治

我國(guó)《職業(yè)教育法》立法之初由于受“有法可依”指導(dǎo)思想和當(dāng)時(shí)立法技術(shù)和外部環(huán)境的限制，法律“缺失”在所難免。法治不是簡(jiǎn)單的法條之治，而應(yīng)當(dāng)是良法之治。良法的基本標(biāo)準(zhǔn)在于價(jià)值上體現(xiàn)公平正義、依據(jù)實(shí)際情況制定、體系完善、程序正當(dāng)?shù)?。從法律體系邁向法治體系，必須建立完備的法律規(guī)范體系，以良法促善治。因此，我國(guó)職業(yè)教育法體系的完善應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力。

（一）法律淵源：從單行法規(guī)到法律體系

“法律規(guī)范集合內(nèi)的某種統(tǒng)一性即融貫性是一項(xiàng)根本要求。一個(gè)規(guī)范試圖達(dá)到的目標(biāo)不應(yīng)該為另一個(gè)規(guī)范所破壞。如果基于某一法律規(guī)范的某種行為同時(shí)被其他規(guī)范禁止，那么鼓勵(lì)該種行為也沒有意義?！盵5]因此，立法必須保證國(guó)家的全部法律之間相互一致、相互協(xié)調(diào)，所有法律的制定必須以憲法為依據(jù)，不得違背憲法；下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法之間不得相互矛盾；法律規(guī)范必須保持邏輯結(jié)構(gòu)的因果性和完整性，以及法律文本各組成部分的有機(jī)搭配和有序排列。我國(guó)職業(yè)教育法律體系的構(gòu)建也按照融貫性要求尋求內(nèi)部協(xié)調(diào)。

1.橫向銜接。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育橫向法律銜接不暢，一是在教育法律體系內(nèi)部，《職業(yè)教育法》與《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律銜接不好，例如《義務(wù)教育法》對(duì)初等職業(yè)教育沒有明確規(guī)定，《高等教育法》對(duì)高職教育凸顯不夠，高等職業(yè)教育立法明顯不足，法律之間有明顯的重疊甚至沖突。二是《職業(yè)教育法》與教育外部法律如《勞動(dòng)法》等在職業(yè)培訓(xùn)上缺乏統(tǒng)一性。因此，《職業(yè)教育法》的修訂既要與《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等教育法律法規(guī)的銜接，也要與我國(guó)《刑法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》《勞動(dòng)法》等法律內(nèi)容條款的銜接。

2.縱向貫通。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育法縱向體系不全，缺乏國(guó)務(wù)院出臺(tái)的職業(yè)教育行政法規(guī)，職業(yè)教育地方立法過(guò)于分散，參差不齊，缺乏統(tǒng)一性，在總體上我國(guó)的職業(yè)教育法律體系缺乏完整性和協(xié)調(diào)性。因此，要注重國(guó)家立法與地方立法的銜接，形成以《職業(yè)教育法》為基本法，以職業(yè)教育所涉法律關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的單項(xiàng)法規(guī)，如《校企合作促進(jìn)條例》，協(xié)同國(guó)務(wù)院頒布的部門規(guī)章、地方性政府發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章等，從而形成以《職業(yè)教育法》為總法，以《校企合作條例》等若干行政法規(guī)為主體，輔以大量的職業(yè)教育行政規(guī)章、地方性職業(yè)教育法規(guī)、眾多與職業(yè)教育相關(guān)的法律法規(guī)等構(gòu)成的上下有序、內(nèi)容全面、形式完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職業(yè)教育法律體系。

3.內(nèi)部嚴(yán)謹(jǐn)。我國(guó)現(xiàn)行《職業(yè)教育法》立法技術(shù)缺乏規(guī)范，總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障和附則的立法體例較為簡(jiǎn)單，且大多數(shù)條款是一些原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。我國(guó)《職業(yè)教育法》已實(shí)施20年，修訂嚴(yán)重滯后（我國(guó)《教育法》已修訂了2次，《義務(wù)教育法》修訂了1次，《高等教育法》修訂了1次）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制已發(fā)生了根本變化，職業(yè)教育法卻沒有任何修改或廢止條款，也沒有新的法案修正和配套的行政法規(guī)出臺(tái)。對(duì)校企合作、經(jīng)費(fèi)保障、管理職能和專門機(jī)構(gòu)等迫切需要規(guī)范的內(nèi)容也未能通過(guò)法律手段予以保障，立法的滯后性愈發(fā)突出。我國(guó)職業(yè)教育立法更多是政治思維，有手段性而缺乏目的性，法律的表述過(guò)多地使用宣傳性、概括性、抽象性的語(yǔ)言，缺乏具體性、規(guī)范性，同時(shí)缺乏可操作性、可訴性。法律不可操作、不可訴，只能是沒有牙齒的老虎?！皽?zhǔn)確立法是改善治理、保障法治的前提。”[6] 立法既是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)，建議新《職業(yè)教育法》的基本框架包括以下幾部分：總則、基本制度、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、校企合作、教師、學(xué)生、保障措施、法律責(zé)任、附則，特別是要凸顯職業(yè)教育的法律責(zé)任內(nèi)容。

（二）立法主體：從部門立法到全民參與

馬克斯·韋伯認(rèn)為，法律制度在理性化的過(guò)程中經(jīng)歷了三個(gè)階段，即非理性的神秘主義居主導(dǎo)地位階段，實(shí)質(zhì)合理性居主導(dǎo)地位階段，形式合理性居主導(dǎo)地位階段（即法治社會(huì)）。形式合理性是指“用技術(shù)上盡可能適當(dāng)?shù)氖侄?，目的合乎理性地?jì)算出來(lái)”。[7]法律具有構(gòu)建性，制定法律有賴于一定的法律技術(shù)。技術(shù)手段的理性或無(wú)理性決定了法律的形式。職業(yè)教育法的修訂要克服突破部門利益的“技術(shù)性”障礙，即克服我國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在的“國(guó)家利益部門化、部門利益團(tuán)體化”的問題，特別要糾正當(dāng)前立法的行政化傾向。

1.立法過(guò)程法治。立法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵守法治。作為一項(xiàng)權(quán)力，立法權(quán)雖以民主為基礎(chǔ)，但存在無(wú)限權(quán)力的可能性。因此，追求良好立法，就需要對(duì)立法權(quán)進(jìn)行權(quán)力制約，因?yàn)椤耙坏┓ㄖ巫兂闪肆⒎ㄕ咧?，那么這就為‘以法律之名進(jìn)行壓制打開了大門，至少在理論上講是這樣，然而這樣的壓制在人類歷史上則是沒有先例可循的”。 [8]因此，任何權(quán)力包括立法權(quán)，應(yīng)該在規(guī)則之治下進(jìn)行。

2.立法過(guò)程民主?！拔ㄓ蟹娜藗冏约簽樽约阂?guī)定的法律，才是自由”。[9]立法良好的前提是反映民意。立法的民主價(jià)值體現(xiàn)在立法的過(guò)程和結(jié)構(gòu)方面。立法的民眾參與機(jī)制可以在相當(dāng)程度上賦予法律的正統(tǒng)性、民意性和權(quán)威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，亦在一定程度上為未來(lái)法律的執(zhí)行清除了某些潛在的障礙。職業(yè)教育法修訂之時(shí)，要廣泛聽取社會(huì)各界的意見，廣泛采取諸如聽證會(huì)、訪談、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等形式匯集多方智慧，集思廣益，審慎論證立法的可行性，以求得令出必行的社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)由部門立法向全民參與的轉(zhuǎn)型，推進(jìn)立法的民主化。endprint

3.立法過(guò)程理性。現(xiàn)今時(shí)代，價(jià)值多元化是立法的最大挑戰(zhàn)，如何在政治家、民眾與立法專家三者之間，建立一個(gè)理性溝通的平臺(tái)，至關(guān)重要。按照哈巴馬斯的溝通理性思想，立法應(yīng)放棄精英立法或者專家立法，而追求協(xié)商立法?！霸诤笮味蠈W(xué)世界觀的條件下，只有那些產(chǎn)生于權(quán)利平等公民的商談性意見形成和意志形成過(guò)程的法律，才是具有合法性的法律?！盵10]法律商談意味著，立法的主體不再是某個(gè)人或某個(gè)集團(tuán)，而是全體公民。立法的民主為法律的合法性提供基礎(chǔ)，提高立法質(zhì)量；立法的公開有助于公眾參與、監(jiān)督，體現(xiàn)社會(huì)公認(rèn)價(jià)值；立法程序規(guī)則保證立法時(shí)的深思熟慮。

三、執(zhí)法之要：從專項(xiàng)檢查到常態(tài)運(yùn)作

與交通、財(cái)稅、土地等法律執(zhí)行環(huán)節(jié)相比，教育執(zhí)法一直都處于一種陪襯的地位，教育執(zhí)法一直是行政執(zhí)法中最薄弱的環(huán)節(jié)之一，也是法制監(jiān)督的盲點(diǎn)。1997年、2001年和2004年原國(guó)家教委、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、教育部和組織開展了對(duì)部分省實(shí)施職教法情況的專項(xiàng)督導(dǎo)工作，但這些檢查突擊性強(qiáng)、覆蓋面不廣，因而效果有限。直到2015年1月，全國(guó)人大常委會(huì)才啟動(dòng)了職教法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，對(duì)吉林、江蘇等8個(gè)?。▍^(qū)、市）開展執(zhí)法檢查，并委托23個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)對(duì)本地職教法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。從總體上看，我國(guó)職業(yè)教育執(zhí)法檢查帶有專項(xiàng)性、突擊性等傾向。執(zhí)法制度和機(jī)構(gòu)的缺乏造成了職業(yè)教育法治運(yùn)行的困境。要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育法監(jiān)督體系全覆蓋，必須從執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法程序、執(zhí)法措施等方面努力，構(gòu)建常態(tài)化執(zhí)法運(yùn)作體系。

（一）機(jī)構(gòu)專門化

我國(guó)沒有像勞動(dòng)保障、質(zhì)檢、土地和城管等部門一樣建立專門、高效的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍和制度，教育法律在于一定程度上屬于“軟法”。因此，應(yīng)該加強(qiáng)教育執(zhí)法制度與隊(duì)伍建設(shè)的研究，通過(guò)建立教育行政執(zhí)法隊(duì)伍和教育行政仲裁庭等機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專門化，加強(qiáng)職業(yè)教育的執(zhí)法力度。建議可將教育行政部門的政策法規(guī)部門作為職業(yè)教育執(zhí)法的職能部門，設(shè)置專門執(zhí)法人員，負(fù)責(zé)職業(yè)教育的落實(shí)檢查與監(jiān)督。

（二）程序固定化

教育執(zhí)法程序公正是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本要求，而我國(guó)職業(yè)教育法同樣存在重實(shí)體、輕程序的立法缺陷。韋伯稱中國(guó)的法制是反形式主義的法制，認(rèn)為中國(guó)人追求的是實(shí)際的公道而不是形式的法律。而公正的程序的出現(xiàn)在行政權(quán)力日益擴(kuò)張的無(wú)奈的情形下，不失為控制行政權(quán)的良好選擇。同時(shí)，在解決公民之間、公民和行政主體之間的糾紛和評(píng)估各種有利或不利于國(guó)家的要求時(shí)，法律體系所提供的最顯著、最別具一格的產(chǎn)品就是程序公平?！堵殬I(yè)教育法》應(yīng)增加執(zhí)法程序的規(guī)定，具體的執(zhí)法監(jiān)督程序應(yīng)包括執(zhí)法檢查或接受舉報(bào)的程序、立案程序、調(diào)查程序、聽證程序、處罰決定、行政復(fù)議等，以及各程序所需要的材料和期限限制的規(guī)定。同時(shí)要公開職業(yè)教育的執(zhí)法程序，這是保證執(zhí)法行為正當(dāng)、合法的必要條件。各級(jí)教育行政部門要完善行政執(zhí)法責(zé)任制，健全并公開行政許可的工作流程，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。同時(shí)，要健全職業(yè)教育規(guī)范性文件合法性審查制度，要求由法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定提出審查意見；健全職業(yè)教育信息公開制度，有效保障公民和社會(huì)組織有效行使職業(yè)教育管的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；探索建立教育行政部門法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人列席部門辦公會(huì)議和必要的專題會(huì)議制度，健全決策程序。

（三）結(jié)果公開化

要把立法機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查結(jié)果向社會(huì)公開，作為促進(jìn)職業(yè)教育工作的有效手段。要將職業(yè)教育督導(dǎo)評(píng)估從縣級(jí)延伸到市級(jí)、省級(jí)層面，健全對(duì)縣級(jí)、市廳級(jí)和省級(jí)人民政府的職業(yè)教育工作督導(dǎo)評(píng)估制度。制訂切實(shí)可行的職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，將職業(yè)教育納入對(duì)縣級(jí)、市廳級(jí)和省級(jí)人民政府職業(yè)教育工作督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果作為縣、市、省領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的重要依據(jù)，對(duì)評(píng)估不合格的地方政府進(jìn)行問責(zé)。健全職業(yè)教育表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，定期或不定期表彰獎(jiǎng)勵(lì)一批職業(yè)教育先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人。

（四）主體多元化

要建立一個(gè)以法律監(jiān)督為核心的強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，把人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，使專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督與廣大人民群眾的監(jiān)督緊密配合，形成嚴(yán)密、有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的職業(yè)教育法制監(jiān)督職能，保證各級(jí)人大對(duì)職業(yè)教育立法的有效監(jiān)督、協(xié)調(diào)，并對(duì)職業(yè)教育法律執(zhí)行力進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查和分析；強(qiáng)化行政內(nèi)部監(jiān)督的作用，具體表現(xiàn)為建立和健全職業(yè)教育督導(dǎo)制度、評(píng)估制度和內(nèi)部專門機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。通過(guò)擴(kuò)大民主評(píng)議范圍、推行政務(wù)公開制度、拓寬信訪、舉報(bào)渠道等方式，拓寬群眾監(jiān)督職業(yè)教育法治活動(dòng)的渠道，建立職業(yè)教育的司法監(jiān)督制度。

四、守法之維：從強(qiáng)制守法到自覺守法

從行政機(jī)關(guān)來(lái)看，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)教育管理處于行政命令和國(guó)家政策的硬性“監(jiān)管”之下，職業(yè)教育管理者的法治思維缺乏，很難運(yùn)用法律手段來(lái)調(diào)節(jié)職業(yè)教育領(lǐng)域的各種關(guān)系，更難將職業(yè)教育相關(guān)法律的實(shí)施落到實(shí)處；從社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體來(lái)看，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和職業(yè)教育長(zhǎng)期社會(huì)地位低的原因，將職業(yè)教育法律法規(guī)束之高閣、視而不見，對(duì)職業(yè)教育持懷疑、輕視、冷漠態(tài)度，給予學(xué)校的支持僅停留在實(shí)習(xí)基地提供、員工培訓(xùn)的短期合作上，談不上積極參與和主動(dòng)支持、配合職業(yè)教育事業(yè)；就公民個(gè)人而言，也把職業(yè)教育被視為“二流教育”、“非正規(guī)教育”、“落榜生教育”等，職業(yè)教育法治觀念十分淡薄。因此，從各主體來(lái)看，我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域的法治觀念仍然比較薄弱，強(qiáng)制性法律條款不足，自覺遵從鼓勵(lì)性行為更未被教育行政部門、學(xué)校和社會(huì)公眾所接受。

（一）從強(qiáng)制守法到自覺守法

“合法性理論是指促進(jìn)人們遵守法律的文化或心理因素的理論，沒有這些因素會(huì)使人們不遵守法律，除開個(gè)人得失動(dòng)機(jī)不談?！?[11]公民遵守法律的驅(qū)動(dòng)力量主要靠?jī)煞N：以國(guó)家強(qiáng)制力為主的外在驅(qū)動(dòng)及以公民內(nèi)心自覺為主的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。合法性源自公民對(duì)政府結(jié)構(gòu)、官員和過(guò)程的恰當(dāng)信念。如果社會(huì)成員認(rèn)為立法者具有合法性，就會(huì)遵守法律，服從政治權(quán)威。美國(guó)學(xué)者泰勒關(guān)于“人們?yōu)槭裁醋袷亍钡难芯勘砻?，法律的合法性?duì)公民是否守法有著顯著的影響。“合法性是表示一種態(tài)度，在其他情況相等的情況下，這個(gè)態(tài)度影響人們的舉動(dòng)。人們遵守合法的法律。”[12]因此，隨著我國(guó)職業(yè)教育法的合法性和有效性進(jìn)一步增強(qiáng)，公民將逐漸由國(guó)家強(qiáng)制守法趨向自覺守法。endprint

（二）加強(qiáng)職業(yè)教育的法治宣傳

積極有效地進(jìn)行職業(yè)教育法治宣傳，是職業(yè)教育健康良好法治環(huán)境的有力保障，有利于職業(yè)教育法治的順利實(shí)施。法觀念的轉(zhuǎn)換和法治觀念的自我調(diào)整更新，一方面是在舊觀念的死亡中誕生，另一方面是舊觀念在新模式中獲得新生。職業(yè)教育法治觀念的更新，除法治實(shí)踐的推動(dòng)以及自發(fā)性發(fā)展外，主要通過(guò)啟蒙來(lái)實(shí)現(xiàn)。啟蒙可以促進(jìn)人的不斷自覺覺醒，喚起人們都自由、平等、秩序以及法律的憧憬和期待，從而為一定社會(huì)的人們培養(yǎng)健全的法治心態(tài)。職業(yè)教育法治啟蒙主要有以下4種模式。

1.專門培訓(xùn)模式?，F(xiàn)代官僚制的一個(gè)特性就是理性的教育與訓(xùn)練，法律人員可以從內(nèi)部構(gòu)建法律的形式理性。專門的法律教育自然會(huì)引導(dǎo)法律人員按照形式主義要求遵從法律。因此，應(yīng)通過(guò)職業(yè)教育公職人員的職業(yè)教育法治的專門培訓(xùn)，以培養(yǎng)公職人員的憲法至上觀和權(quán)利義務(wù)觀，加強(qiáng)職業(yè)教育意識(shí)培養(yǎng)，在思想觀念上樹立職業(yè)教育與普通教育的平等理念和依法行事的法治觀念。

2.社會(huì)傳播模式。包括新聞、文學(xué)藝術(shù)（法治文學(xué)等）、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊及書籍等。在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義職業(yè)教育法治過(guò)程中，要充分發(fā)揮社會(huì)傳媒的作用，廣泛宣傳職業(yè)教育法律制度和職業(yè)教育辦學(xué)成果，提高整個(gè)社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)。

3.學(xué)校傳播模式。這是一種制度化的傳播模式。學(xué)校教育不僅可以為法治奠定文化科學(xué)基礎(chǔ)和各種人才基礎(chǔ)，而且能夠使法治觀念普及化，使人們?cè)凇吧鐣?huì)化”過(guò)程中從觀念上法律化。教育是法治過(guò)程中關(guān)鍵性要素之一，法治所需的教育本質(zhì)是自由的和義務(wù)的，是主體性教育與自我—社會(huì)約束教育的雙重教育。要在中小學(xué)生法治教育中，融入職業(yè)教育法治的教育內(nèi)容，以端正青少年對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)偏差。

4.法律議案的全民討論或公決模式。這種討論和公決把民主引入法治活動(dòng)之中，使民眾了解法律和樹立法律參與感，進(jìn)而遵守和保衛(wèi)法律。因此，職業(yè)教育法的修訂案要在全國(guó)范圍內(nèi)公布，廣泛征求各種組織、階層、群體的意見，以提高立法質(zhì)量。

五、研究之徑：從單一邊緣到多元復(fù)合

新中國(guó)職業(yè)教育法治研究經(jīng)歷了立法呼吁、內(nèi)容宣傳和體系構(gòu)建等三個(gè)階段[13]，研究?jī)?nèi)容范圍不斷擴(kuò)大，研究成果日趨多樣，研究隊(duì)伍開始多元，研究視角也逐漸從思辨型向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。但由于職業(yè)教育社會(huì)地位的低下，職業(yè)教育法治研究面臨“邊緣化”的處境。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育法治化的滯后是與職業(yè)教育法治理論研究的落后分不開的。因此，必須從研究主體、研究?jī)?nèi)容和研究方法出發(fā)，不斷提高職業(yè)教育法治研究的水平和質(zhì)量。

（一）加強(qiáng)研究主體建設(shè)

從研究隊(duì)伍上看，法學(xué)界對(duì)職業(yè)教育法的理論研究不到位，職業(yè)教育法治研究者素質(zhì)參差不齊，且多來(lái)自于職業(yè)教育學(xué)實(shí)踐領(lǐng)域，關(guān)注群體僅是職業(yè)教育學(xué)者的“單邊熱”；職業(yè)教育法治研究的落后集中表現(xiàn)為研究主體單一，立法參與者缺乏跨學(xué)科的專業(yè)研究人員，即有法學(xué)背景的職業(yè)教育法治研究者太少，教育行政部門也缺少雙重背景的專業(yè)研究人員，從而造成職業(yè)教育立法在科學(xué)性與可操作性上的缺失。職業(yè)教育法治研究屬于交叉性研究領(lǐng)域，既需要職業(yè)教育學(xué)研究者，更迫切需要大批法學(xué)特別是教育法學(xué)研究者的參與。因此，可在法學(xué)學(xué)科或教育學(xué)學(xué)科下設(shè)立職業(yè)教育法學(xué)研究方向，還可在有一定影響力的高等院?；蚵殬I(yè)教育研究機(jī)構(gòu)設(shè)立職業(yè)教育法治研究基地或中心，同時(shí)加大研究經(jīng)費(fèi)的投入力度，從人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)入手，提高職業(yè)教育法治的研究水平和能力。

（二）研究?jī)?nèi)容由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變

在研究?jī)?nèi)容上我國(guó)職業(yè)教育法治研究仍停留在表面，未觸及法學(xué)研究的核心議題，具體表現(xiàn)為靜態(tài)法律問題研究有余，動(dòng)態(tài)法治運(yùn)行研究不足；宏觀理論研究有余，微觀法律現(xiàn)象及主體行為于權(quán)利義務(wù)等實(shí)踐問題研究不足；感性認(rèn)識(shí)有余，理性思考和深度分析不足等等。職業(yè)教育法治研究首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)諸如立法、法律淵源、執(zhí)法以及法律監(jiān)督等基本概念的探討，這是開展研究的平臺(tái)和基礎(chǔ)。在明確概念基礎(chǔ)上，需圍繞基本概念加強(qiáng)職業(yè)教育法治研究體系的構(gòu)建，盡快建立起靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合、理論和實(shí)踐相結(jié)合并以職業(yè)教育法在實(shí)際運(yùn)行中的各種法律現(xiàn)象和法律問題分析為核心的職業(yè)教育法治研究體系。

（三）研究方法上注重運(yùn)用多學(xué)科方法

職業(yè)教育學(xué)術(shù)研究成果主要在職業(yè)教育類刊物上發(fā)表，而在法學(xué)研究和司法實(shí)踐領(lǐng)域長(zhǎng)期忽視，呈現(xiàn)出邊緣化地位，這與黨和國(guó)家倡導(dǎo)的大力發(fā)展高等職業(yè)教育精神嚴(yán)重不符。職業(yè)教育法治涉及領(lǐng)域的廣泛性和研究問題的復(fù)雜性決定了研究方法的多樣性。職業(yè)教育法治研究者應(yīng)注重運(yùn)用法學(xué)的邏輯推理、教育學(xué)中的定量研究、社會(huì)學(xué)中的田野調(diào)查等多學(xué)科方法，多出有影響力的高質(zhì)量研究成果，在法學(xué)界、司法界發(fā)出自己的聲音。

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